張 衛(wèi) 國

（廈門大學(xué)美國史研究所，福建廈門361005）

進(jìn)步運(yùn)動時期美國市政管理的企業(yè)化改革

張 衛(wèi) 國

（廈門大學(xué)美國史研究所，福建廈門361005）

進(jìn)步運(yùn)動期間，美國出現(xiàn)了眾多改革，市政改革在其中占有重要地位。在驅(qū)逐“城市老板”的同時，市政體制不斷創(chuàng)新，強(qiáng)市長制、城市委員會制和城市經(jīng)理制三大市政體制相繼誕生并逐步確立。此次市政改革借鑒了大企業(yè)的卓越管理模式，在體制設(shè)計(jì)上效仿現(xiàn)代企業(yè)制度，深刻體現(xiàn)了企業(yè)化管理思想，契合了社會上下對經(jīng)濟(jì)與效率理念的信奉和追求，對當(dāng)時及后世美國城市治理產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。

進(jìn)步運(yùn)動；市政管理；企業(yè)化改革；城市經(jīng)理制

美國進(jìn)步運(yùn)動發(fā)生在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，是以城市為中心的社會改革運(yùn)動。世紀(jì)之交的美國，工業(yè)化和城市化迅猛推進(jìn)，人口、資源逐漸向城市集中，城市在社會生活中躍居首要地位，而原有市政管理模式卻明顯滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足時代發(fā)展要求，迫切需要改革。在企業(yè)界領(lǐng)袖和專業(yè)人士帶領(lǐng)下，美國市政改革此起彼伏，改革者們提出了四條極具針對性的綱領(lǐng)，都得到較好落實(shí)：主張地方自治；增加行政部門權(quán)限；改革選舉程序和選舉方法；市政管理企業(yè)化。經(jīng)過改革，三大市政管理體制誕生并逐步得以確立，尤其是以城市經(jīng)理制為代表的市政新體制參照了現(xiàn)代企業(yè)制度，深刻體現(xiàn)了企業(yè)化管理思想，至今依然具有強(qiáng)大生命力。

一 市政舊體制與管理新問題

由于美國憲法對州以下的地方政府只字未提，城市管理在全國范圍內(nèi)缺少統(tǒng)一原則，其實(shí)際運(yùn)行主要襲用殖民地時期以來的老傳統(tǒng)，市政管理的內(nèi)容、方式和體制長期沒有引起足夠重視，直到進(jìn)步運(yùn)動之前一直具有濃厚的自由放任色彩。在市政體制方面，強(qiáng)議會—弱市長的“議會政府”式結(jié)構(gòu)一直占據(jù)主導(dǎo)，市政管理權(quán)力主要掌握在由分區(qū)選舉出的議員組成的一院制市議會手里，市議會集立法、司法、行政權(quán)于一體，市長由市議會或州長任命，不是民選官員，無權(quán)否決議會決議，也無官員任免權(quán)。在管理內(nèi)容方面，絕大多數(shù)城市沒有統(tǒng)一的供水、排污、照明、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)十分匱乏。在整個19世紀(jì)，城市政府一點(diǎn)一點(diǎn)地增加自己的責(zé)任和職能，在市議會中逐漸成立了一些專門處理某方面市政事務(wù)的專門委員會或理事會，到進(jìn)步運(yùn)動之市政改革前，每個城市都有一大堆五花八門的專門委員會或理事會，分管給排水、警察治安、衛(wèi)生健康等服務(wù)項(xiàng)目。由于沒有明確而統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)圖，想要弄清楚每個城市市政管理的具體運(yùn)作是一件極其困難的事情，市民監(jiān)督更是無從談起［1］87。

直到1870年之前，美國城鎮(zhèn)數(shù)量有限，城市規(guī)模較小、人口較少，城市在國家社會生活中的重要性也相對有限，同農(nóng)業(yè)時代商業(yè)城市生活的相對簡單性相對應(yīng)，粗放式的市政管理模式并未顯露出重大不妥。自1870年開始，美國進(jìn)入長達(dá)半個多世紀(jì)的工業(yè)化、城市化高峰期，工業(yè)化吸引大量人口聚集城市，到1920年城市人口達(dá)到51.2%，標(biāo)志著美國“由農(nóng)村搬入城市”，成為城市化國家。城市在國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中的地位越來越重要，城市管理變得舉足輕重，但是，延續(xù)已久的市政管理模式卻明顯滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)城市發(fā)展需求。1870年至1920年，高速工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)繁榮吸引了2500多萬海外人口移居美國，僅1901年至1910年十年間便有870萬之多，新移民絕大多數(shù)進(jìn)入城市謀生，在1860年至1890年間占城市新增人口過半。由于他們主要來自東歐、南歐農(nóng)村，受教育程度普遍較低，幾乎不懂英語，很難適應(yīng)美國城市生活，大多淪為城市貧困人口，城市負(fù)擔(dān)加重了，而陳舊的市政管理卻無法滿足新需求。體制不健全和管理缺位給投機(jī)政客僭權(quán)以可乘之機(jī)，他們用小恩小惠獲取移民好感，騙取大量選票，并借助政黨支持，搖身變?yōu)榘殉质姓摹俺鞘欣习濉保–ity Boss）。他們要么親自出面組織，要么幕后操縱，在市議會中組成小集團(tuán)，操縱黨派機(jī)器管理城市事務(wù)，并通過政黨勢力在州議會中對城市事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，美國城市進(jìn)入歷史上臭名昭著的“影子政府”時期。城市老板利用手中權(quán)力到處安插親信，通過操控工程發(fā)包和特許經(jīng)營，進(jìn)行黑幕交易和利益分贓，各地城市充斥著嚴(yán)重的腐敗、浪費(fèi)現(xiàn)象，市民利益遭到踐踏。對此，美國著名歷史學(xué)家安德魯·懷特尖銳批評道：“美國的城市政府是基督教世界中最糟糕的政府——最奢侈、最腐敗、最無能?！保?］365著名學(xué)者、英國駐美大使布萊斯勛爵對其癥結(jié)更是一針見血：“決不能想當(dāng)然地認(rèn)為城市老板及其黨羽全是邪惡之輩，他們只不過是那種體制的產(chǎn)物，他們的德行無非是由其所處的環(huán)境所決定的?！保?］191城市發(fā)展若此，體制改革勢在必行。

二 市政改革的理論基礎(chǔ)和組織準(zhǔn)備

進(jìn)步運(yùn)動轟轟烈烈，市政改革蓄勢待發(fā)，此次改革有著深刻的思想基礎(chǔ)與組織準(zhǔn)備。19世紀(jì)最后25年是大企業(yè)的黃金時代，美國著名企業(yè)史學(xué)家小艾爾弗雷德·錢德勒指出，此時的美國已經(jīng)成為全世界最大、成長最快的市場，新技術(shù)、新市場使大量生產(chǎn)和大量分配成為可能，由此帶來的變革動力促使美國企業(yè)界開始組織創(chuàng)新和市場銷售方法創(chuàng)新。從鐵路公司開始，美國工業(yè)企業(yè)由小到大、由弱到強(qiáng)，走上了一條不平凡的發(fā)展道路［4］498。企業(yè)自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)人身份決定了在殘酷的市場競爭環(huán)境下，只有跟上時代發(fā)展步伐，抓住機(jī)遇主動變革，采用最先進(jìn)的管理方法，對市場變化做出快速反應(yīng)，才能在激烈的市場競爭中存活下來。事實(shí)證明，成功的企業(yè)無不歷經(jīng)淘汰篩選，運(yùn)轉(zhuǎn)效率極佳。這一時期，以“經(jīng)理式公司”為典型代表的現(xiàn)代企業(yè)制度得以確立，其突出特點(diǎn)是資本所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對分離，經(jīng)營管理專業(yè)化，這些經(jīng)驗(yàn)具有巨大價值。與經(jīng)濟(jì)、高效的企業(yè)管理相比，市政管理在同時期卻相形見絀，這促使人們轉(zhuǎn)向企業(yè)經(jīng)驗(yàn)中去尋找城市的出路。積極倡導(dǎo)市政改革的人們幾乎一致發(fā)現(xiàn)，大企業(yè)卓有成效的管理極富魅力，應(yīng)當(dāng)借鑒來指導(dǎo)市政改革，由是城市管理借鑒企業(yè)模式順理成章。

對科學(xué)與效率原則的普遍推崇也為市政改革提供了理論支持。處在工業(yè)化高潮期的美國，社會上下普遍推崇經(jīng)濟(jì)與效率原則，一場經(jīng)濟(jì)與效率運(yùn)動由企業(yè)界逐步擴(kuò)展至社會各領(lǐng)域。在市政改革頭幾年，經(jīng)濟(jì)與效率成為好政府的代名詞，甚至被看作社會治理的福音、百試不爽的真理。1894年，西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)在一次發(fā)言中說：“我有兩條真理想要奉送改革者們……第一條是道德；另一條是效率……我覺得關(guān)于道德沒必要再做強(qiáng)調(diào)了，但我認(rèn)為很有必要向你們強(qiáng)調(diào)一下實(shí)用與效率原則”，顯然，他希望改革能夠很好地貫徹效率原則［5］144。很快，效率原則便在轟轟烈烈的科學(xué)管理運(yùn)動中得以貫徹。1911年，美國工程師弗雷德里克·泰勒發(fā)表文章《效率的福音》，同年出版的《科學(xué)管理原理》一書，提出計(jì)劃職能同執(zhí)行職能相分離原則，強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視科學(xué)知識和調(diào)查研究，在歷史上首次使管理從經(jīng)驗(yàn)層面上升為科學(xué)。泰勒說：“科學(xué)管理的基本原理適用于人類的一切活動——從最簡單的個人行動到需要最繁復(fù)合作的巨型企業(yè)的工作”，“無論何時何地，只要正確應(yīng)用這些原理，都會產(chǎn)生十分驚人的效果”［6］7。在泰勒及其追隨者甘特、吉爾布雷斯等人的倡導(dǎo)下，到20世紀(jì)一二十年代，科學(xué)管理運(yùn)動躍出工廠大門，盛行于社會各領(lǐng)域，“采用企業(yè)的行政官僚制度處理社會及政治事務(wù)，這種想法到1917年時已經(jīng)根深蒂固了。商界精英們紛紛倡議，將效率理念以及在科層官僚制中采用的專家知識，應(yīng)用到學(xué)校、地方政府、教會和其他社會機(jī)構(gòu)中”［7］224。于是，社會組織和政府部門紛紛起而效仿，老羅斯福及其后幾任總統(tǒng)無不將企業(yè)般的效率設(shè)定為重要行政目標(biāo)，威廉·塔夫脫總統(tǒng)創(chuàng)立了一個撙節(jié)與效率委員會，任命泰勒門徒弗雷德里克·克利夫蘭為主席，而威爾遜總統(tǒng)則干脆代之以效率局，到1917年前后，至少有16個州建立了效率局或效率委員會一類的機(jī)構(gòu)［8］115。這時期的市政改革正是借助于科學(xué)管理理念，著眼于企業(yè)般的效率，對市政體制和管理理念進(jìn)行了大膽革新。

另外，以伍德羅·威爾遜和弗蘭克·古德諾為代表的公共行政學(xué)理論，也是市政管理改革的重要思想來源。1887年，威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中提出“政治與行政二分論”，他認(rèn)為，政治與行政是兩種內(nèi)容不同的政府領(lǐng)域，“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國家活動，而行政管理則是國家在個別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動”［9］210-211，政治是為行政制定任務(wù)，行政是對公共規(guī)則具體和系統(tǒng)的執(zhí)行。無獨(dú)有偶，1900年，古德諾出版的專著《政治與行政》一書，也認(rèn)為“在所有政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能，……這兩種功能分別就是政治與行政”［10］22。為使國家意志的表達(dá)和執(zhí)行協(xié)調(diào)一致，政治應(yīng)當(dāng)控制和監(jiān)督行政，但為了保證政府的民治性和行政的高效率，這種控制必須限定在行政所欲達(dá)目標(biāo)的必要范圍之內(nèi)［10］36-38。根據(jù)二人理論，聯(lián)邦事務(wù)以政治至上，地方事務(wù)以行政至上，市政管理以行政治理為主，應(yīng)當(dāng)適度集權(quán)，以便建立高效政府。政治與行政二分原則不僅為行政權(quán)從市議會掌控下獨(dú)立出來提供了理論依據(jù)，也為城市政府結(jié)構(gòu)重組指明了改革方向，還為新市政體制的誕生提供了理論支持。

在上文所述思想理論指導(dǎo)下，“在每個城市里，企業(yè)界領(lǐng)袖與專業(yè)人士聯(lián)合發(fā)動并主導(dǎo)了市政改革運(yùn)動”［11］159，企業(yè)領(lǐng)袖甚至入主市政廳，直接參與到市政管理中去，憑借他們豐富的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)對市政管理進(jìn)行改革。在以商會為代表的商業(yè)組織團(tuán)體推動下，各地出現(xiàn)了一些市政研究機(jī)構(gòu)，形成了市政研究局運(yùn)動（The Municipal Research Bureau Movement），有力推動了市政體制改革展開，著名的紐約市政研究所（The New York Bureau of Municipal Research，1907）便是在這一時期誕生的。與此同時，廣大市民紛紛組織起來，成立了許多改革團(tuán)體，既有地方性的改革者聯(lián)盟或俱樂部，也有全國市政同盟（The NationalMunicipal League，1894）一類的全國性社團(tuán)組織，還編撰了一些出版物，不斷進(jìn)行改革研究和交流，一些高校還開設(shè)了專業(yè)學(xué)位課程，培養(yǎng)市政管理專門人才，為改革儲備人才。在改革者們的合力推動下，市政體制改革風(fēng)生水起。

三 進(jìn)步運(yùn)動時期的市政體制改革

進(jìn)步運(yùn)動時期的市政改革主要著眼于機(jī)構(gòu)調(diào)整，旨在取締城市老板和機(jī)器政治，提高市政機(jī)構(gòu)效能。這一市政改革突破了“議會政府”舊體制，并經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展變化：通過強(qiáng)化市長的行政權(quán)力，形成強(qiáng)市長制；通過讓企業(yè)家精英直接管理市政，創(chuàng)造出城市委員會制；通過在城市管理中引入企業(yè)管理模式，創(chuàng)造出城市經(jīng)理制。

1.強(qiáng)市長—議會制（Strong-Mayor-Council Plan）的誕生

由于城市人口不斷增長，城市事務(wù)變得越來越復(fù)雜，服務(wù)需求增多不斷挑戰(zhàn)著既有管理體制，市議會任命官員逐漸成了輪流坐莊，無人負(fù)總責(zé)，林林總總的專門事務(wù)委員會嚴(yán)重割裂了市政統(tǒng)一性，機(jī)構(gòu)間摩擦不斷，黨派沖突和州議會干預(yù)更是讓市政管理雪上加霜。由于市長權(quán)力弱小，無法進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，一院制議會主導(dǎo)的市政管理舊體制暴露出極大弊端。為統(tǒng)一高效地進(jìn)行管理，一些城市慢慢開始嘗試進(jìn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷增大市長權(quán)力，漸漸擴(kuò)及提案、財(cái)政和行政事務(wù)等，并享有否決權(quán)，成為名副其實(shí)的行政首腦。至此，城市行政權(quán)從立法機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來。通過強(qiáng)化市長作為行政首腦的權(quán)力，1880年布魯克林市和1885年波士頓市率先過渡到強(qiáng)市長制，其后又有克利夫蘭、紐約、底特律、費(fèi)城和芝加哥等大城市采用強(qiáng)市長制。早期市政官員一般由市議會任命，后來許多重要部門演變?yōu)槊襁x，但改革者們發(fā)現(xiàn)，民選官員并不必然意味著將官員控制在市民手里，城市老板可以利用提名職務(wù)候選人來控制市政運(yùn)作，即使建立相互牽制的兩黨委員會，也不能制止政黨分贓制帶來的腐敗。于是，改革者倡導(dǎo)進(jìn)行“短票”（Short Ballot）選舉改革，減少民選官員數(shù)量，市長成為唯一民選官，其他行政官員改由市長任命并對其負(fù)責(zé)。改革后，市議會地位下降，由常見11—13名議員減為5—9名，市議員任期一般四年，市長任期一至四年不等，以兩年最常見，市長和市議員均由黨派或超黨派選舉產(chǎn)生，除較大城市外一般多為兼職。由此，松散的弱市長—議會制（Weak-Mayor-Council Plan）最終演變?yōu)閺?qiáng)市長型的市長—議會制。

強(qiáng)市長制的出現(xiàn)明確了市政管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了政治領(lǐng)導(dǎo)人和市政管理者兩種身份合一。尤其在人口較多的大城市中，利益多元化要求行政權(quán)適當(dāng)集中，強(qiáng)有力的民選市長有利于快速有效地處理復(fù)雜事務(wù)。從全國范圍來看，強(qiáng)市長制主要被規(guī)模較大的城市所采用，人口一般在25萬以上，地域分布上多半集中在東北部和中西部老城市，因?yàn)檫@里最緊迫的問題是平衡各種族、各利益集團(tuán)的關(guān)系，強(qiáng)市長制顯然更受歡迎。1899年，全國市政同盟制定了《模范城市憲章》（Model City Charter），主張推廣強(qiáng)市長制。強(qiáng)市長制的出現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)的“議會政府”舊模式，標(biāo)志著行政權(quán)崛起，市政體制改革繼續(xù)向縱深發(fā)展。

2.城市委員會制（Commission Plan）的出現(xiàn)

強(qiáng)市長制能夠適應(yīng)城市事務(wù)復(fù)雜化的發(fā)展需求，在一定程度上發(fā)揮了積極作用，但由于選區(qū)選舉市議員的傳統(tǒng)方式并未改變，城市老板的影響力未能根除。此外，強(qiáng)市長制對市長素質(zhì)要求過高，在現(xiàn)實(shí)中很難找到既是市政管理專家又具政治才能的合適人選。可見，強(qiáng)市長制仍然不能令人滿意。于是，改革者們開始探索更佳市政管理體制，城市委員會制應(yīng)運(yùn)而生。

1900年8月，坐落在墨西哥灣北岸的加爾維斯頓市遭受一場颶風(fēng)災(zāi)難，一夜間6000余人喪生，整個城市的生命和財(cái)產(chǎn)損失巨大，弱市長制下的市政府卻束手無策。在當(dāng)?shù)匾粋€由富商大賈組成的俱樂部推動下，州議會批準(zhǔn)成立了一個臨時組織：由當(dāng)?shù)匾慌赜忻钠髽I(yè)家臨時組成一個小型委員會來處理市政事務(wù)，每人分別負(fù)責(zé)一個領(lǐng)域，各委員地位平等。這便是城市委員會制的原型。城市委員會制讓企業(yè)界精英直接入主市政廳辦公，無疑是市政管理模式的新突破。歷史學(xué)家塞繆爾·海斯曾經(jīng)撰文詳述匹茨堡市和得梅因市的市政改革過程，明確描述了企業(yè)家階層的中流砥柱作用［11］159-160。 匹茨堡市的市政改革主要在“市民俱樂部”和“投票者聯(lián)盟”兩個組織推動下進(jìn)行，絕大多數(shù)成員都是1870年后從事鋼鐵和機(jī)械制造等工業(yè)而發(fā)家致富者，改革的領(lǐng)導(dǎo)力量則是銀行家和工業(yè)家階層。在得梅因市采用城市委員會制的改革道路上，最重要的推動力量是得梅因市商會。其改革者們宣稱，新體制的目標(biāo)就是要建立由企業(yè)精英參與治理的“企業(yè)體制型”市政府，“將職業(yè)政客從市政府中排除出去，代之以有才干的企業(yè)精英進(jìn)行管理”［11］160。1906年1月份，由商界精英和專業(yè)人士組成的“民眾會議”召開，在其選出的專門委員會推動下，排除掉下層和部分中層市民的阻力，于1907年6月正式采用了城市委員會制。后來，在新體制中又加入了市民議案創(chuàng)制權(quán)、議案復(fù)決權(quán)、對不合格官員罷免權(quán)等一系列民主權(quán)利，讓市民直接參與市政管理和監(jiān)督，城市委員會制變得更加完善，這便是史上著名的“得梅因制”（The Des Moines Plan）。

1870年，美國開始進(jìn)入長達(dá)半個多世紀(jì)的工業(yè)化高潮，商業(yè)利益的地域跨度不斷增大，企業(yè)精英、專業(yè)人士和上層名流無不期望政府管理也能突破傳統(tǒng)地域觀念，跟上經(jīng)濟(jì)地理擴(kuò)展步伐。在改革者推動下，城市委員會制的委員會成員不再由選區(qū)選出，這有利于委員跳出狹隘的地方本位主義，更直接地代表整體城市利益，這有利于消除城市老板利用門徒逐個街區(qū)游說拉票的現(xiàn)象，大大削弱了城市老板勢力存在的底層根基。在一些城市里，改革更進(jìn)一步，采用候選人名單更少的短票選舉辦法，僅對少數(shù)幾個主要官員進(jìn)行投票選舉，將民選官由過去的幾十人減少到幾人，便于選民詳細(xì)了解候選人并做出明智選擇。為杜絕黨派紛爭，以及城市老板借助于政黨勢力通過州議會干擾城市事務(wù)等現(xiàn)象，選舉采取超黨派措施，候選官員不再由政黨提名，候選人也不再標(biāo)注政黨身份，這些措施減少了城市老板和黨派機(jī)器上下其手的機(jī)會。在城市委員會制下，委員會集立法、行政于一體，由3—5名身兼各行政部門首腦的委員組成（后來有的城市增至7或9人），委員由超黨派普選產(chǎn)生，任期2—6年不等，市長從委員中選出，并無超出其他委員的權(quán)力，只是象征性政府首腦。

3.議會—城市經(jīng)理制（City/Council Manager Plan）的誕生

城市委員會制在1907年至1920年間快速傳播開來，1917年達(dá)到頂點(diǎn)時約有500個城市采用，此后逐步減少，許多城市在試用后又放棄，1930年后幾乎沒有新城市再采用，甚至連誕生地加爾維斯頓市也于1960年放棄了，到1984年僅剩177個城市，主要分布在太平洋沿岸、中西部和新英格蘭各州，多為1萬人以下的小城市［12］。城市委員會制仍有許多問題需要改進(jìn)，主要表現(xiàn)在：由企業(yè)家組成的委員會采用議行合一方式，拋棄了立法權(quán)和行政權(quán)相分離原則；各委員地位相當(dāng)，互不統(tǒng)屬，難以協(xié)調(diào)；無人對全市行政負(fù)總責(zé)；委員是分配到某部門的，不能保證是專家；在開支計(jì)劃等問題上，委員們?nèi)菀谆ネ顿澇善薄?/p>

城市委員會制的缺陷促使改革者們繼續(xù)尋求更佳方案。1908年，弗吉尼亞州斯湯頓市的市政改革者們在試圖修改州憲法所規(guī)定的市政機(jī)構(gòu)時受挫，他們發(fā)現(xiàn)，雖然不能改變州憲法規(guī)定的職位，卻能另外創(chuàng)設(shè)新職位，在三名市議會委員發(fā)起下（其中兩位具有很深的商業(yè)背景），參照“經(jīng)理式公司”管理模式設(shè)置了“城市經(jīng)理”一職，于1908年在市議會得以通過，這便是著名的“斯湯頓實(shí)驗(yàn)”，它標(biāo)志著城市經(jīng)理制的雛形誕生［13］。這種新體制立即引起市政改革領(lǐng)袖理查德·蔡爾斯（Richard Childs）的關(guān)注，他將“斯湯頓實(shí)驗(yàn)”與“得梅因制”相結(jié)合，提出了更完整的城市經(jīng)理制方案，他本人因而被譽(yù)為“城市經(jīng)理之父”。1911年，紐約州洛克港市提出將城市經(jīng)理制作為市政府的一種選擇方案，雖然憲章最終被州議會否決，但城市經(jīng)理制的理念卻得以廣泛傳播。1913年，南卡羅來納州薩姆特市通過全民投票成為首個正式實(shí)行城市經(jīng)理制的城市。1914年，俄亥俄州戴頓市遭遇罕見洪水，在市商會的推動下，戴頓市成為第一個采用此制的較大城市。

在城市經(jīng)理制下，城市的立法、行政、司法等權(quán)力統(tǒng)一于市議會，其中，行政權(quán)力交由市議會任命并對其負(fù)責(zé)的城市經(jīng)理之手；市議會由超黨派選舉產(chǎn)生，規(guī)模通常很小，一般5—7人；有些城市還設(shè)有民選市長，但只是禮儀上的代表；普遍采用短票選舉。城市經(jīng)理制優(yōu)點(diǎn)突出：實(shí)現(xiàn)了政策制定與行政執(zhí)行相互分離，行政權(quán)集中在城市經(jīng)理手中，利于適度集權(quán)、統(tǒng)一行政；城市經(jīng)理由議會任命，非民選沒有政治色彩，因而不會被過分牽連進(jìn)黨派政治糾紛中；經(jīng)理人選從全國范圍內(nèi)聘用，具有專業(yè)管理才干。該體制聲譽(yù)日隆，1915年全國市政同盟在《模范城市憲章》第二版中正式添加了城市經(jīng)理制憲章，標(biāo)志其在全國范圍得到認(rèn)可和推廣。1921年，城市經(jīng)理協(xié)會宣告成立，創(chuàng)辦了月刊《城市經(jīng)理簡報(bào)》，并于1924年制定了《城市經(jīng)理專業(yè)準(zhǔn)則》，城市經(jīng)理職位邁向?qū)I(yè)化。到1920年，有158個城市采用此制，到60年代為大多數(shù)中等城市普遍采納。城市經(jīng)理制一般被1—25萬人的中小城市和郊區(qū)城市采用，也是采納城市最多的一種市政體制。雖然誕生在東部和中西部，但地域上卻主要分布在西部和南部的新興城市，例如圣迭戈、達(dá)拉斯、圣安東尼奧等。這些地區(qū)發(fā)展速度較快，城市建設(shè)與發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急，以效率著稱的城市經(jīng)理制正合所需。

總之，經(jīng)過改革，三大市政體制得以確立，市政管理面貌煥然一新?？v觀改革過程，無論是企業(yè)家親自出面參與市政管理，還是在他們推動下進(jìn)行市政體制改革，企業(yè)家階層都發(fā)揮著無可替代的重要作用，特別是在城市委員會制和城市經(jīng)理制的誕生和推廣過程中，處處可以看到企業(yè)精英和企業(yè)理念的影子，可以說，改革與企業(yè)理念之間有著極為密切的關(guān)聯(lián)性。

四 市政改革對企業(yè)模式的移植

進(jìn)步運(yùn)動時期的市政改革與企業(yè)理念之間既有內(nèi)在聯(lián)系又有外在關(guān)聯(lián)，充分體現(xiàn)了對企業(yè)家階層和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的高度重視。改革讓企業(yè)家直接參與市政管理，并大力借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，移植企業(yè)模式，不僅成功復(fù)制了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，還借鑒了企業(yè)管理理念。

1.城市屬性再定位

作為市政改革的首要前提，對城市屬性的認(rèn)識具有不可忽視的重要性。以司法界對法人概念的判定為先導(dǎo)，理論界和經(jīng)濟(jì)界首先掀起了思想解放，成為市政改革的先導(dǎo)。在美國思想觀念中，法人是個很寬泛的概念。1886年，聯(lián)邦高等法院在圣克拉拉縣訴南太平洋鐵路公司一案判決中宣布：“一家私營公司就是美國憲法保護(hù)下的一個法人”①［14］107-108，此后這個論斷被廣泛采用，成為企業(yè)發(fā)展史上的里程碑，企業(yè)社團(tuán)被認(rèn)為是具有充分自治權(quán)限的“經(jīng)濟(jì)人”，這為企業(yè)在市場中獨(dú)立經(jīng)營、承擔(dān)有限風(fēng)險開辟了道路。城市與之相似，自殖民地初創(chuàng)起即被授予自治憲章，一個城市如同一個享有完全民事能力的自治體，類似于一個企業(yè)自治法人。1832年，美國歷史學(xué)家杰瑞德·斯巴克斯向托克維爾寫信介紹美國地方政府，他在通信《關(guān)于馬薩諸塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的觀察》中將美國城市同銀行、醫(yī)院、大學(xué)、保險機(jī)構(gòu)和制造業(yè)公司并列，歸為同一類社團(tuán)。無獨(dú)有偶，安德魯·懷特也認(rèn)為，將美國城市簡單視為政治體的觀點(diǎn)是非常片面的，他在1890年闡釋說：

我的基本觀點(diǎn)是，城市是一個法人團(tuán)體，一個公司?！鞘惺聞?wù)涉及到鋪路、建樓、衛(wèi)生、下水道、供水、供氣、供電、特許經(jīng)營等事務(wù)，還涉及到為公共健康與舒適計(jì)而建設(shè)公園、林蔭大道、圖書館和博物館。城市的工作就是城市財(cái)產(chǎn)的增值與保值，在邏輯上城市就應(yīng)當(dāng)由那些創(chuàng)造者們，那些擁有產(chǎn)權(quán)之人，或占有巨大份額之人，像管理財(cái)產(chǎn)那樣來管理它，這些人才會對它有強(qiáng)烈的責(zé)任感。［15］103

這種觀點(diǎn)無疑是對城市屬性的明晰界定，它將城市從純粹政治化的觀念藩籬中解放出來，賦予城市以更多的經(jīng)濟(jì)法人色彩，無形之中拉近了城市與企業(yè)的距離。

從理論上講，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是產(chǎn)權(quán)制度（即界定和保護(hù)參與企業(yè)的個人或經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律和規(guī)則），產(chǎn)權(quán)制度是決定企業(yè)組織和管理模式的基礎(chǔ)，企業(yè)組織制度和管理制度在一定程度上反映著企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的安排，如果沒有明晰的產(chǎn)權(quán)制度，那么企業(yè)組織形式（即企業(yè)組織形式的制度安排，它規(guī)定著企業(yè)內(nèi)部的分工協(xié)作、權(quán)責(zé)分配關(guān)系）和經(jīng)營管理制度（即企業(yè)在管理思想、管理組織、管理人才、管理方法、管理手段等方面的安排）就將失去基礎(chǔ)，變成無源之水、無本之木，企業(yè)便無法運(yùn)作。安德魯·懷特的觀點(diǎn)恰好理清了城市的產(chǎn)權(quán)問題，無疑為城市借鑒企業(yè)模式在理論上做好了潛在鋪墊，為在市政管理中模仿企業(yè)進(jìn)行改革掃除了觀念上的障礙。

2.市政體制企業(yè)化

進(jìn)步運(yùn)動時期的市政改革最大成就在于創(chuàng)新并確立了三大市政體制，尤以城市委員會制和城市經(jīng)理制最能體現(xiàn)企業(yè)化特點(diǎn)。對于城市委員會制的運(yùn)作模式，全國市政同盟委員克林頓·R·伍德拉夫曾分析說，城市委員會制“用簡潔的、直接的、企業(yè)化的方式管理城市事務(wù)……把在商業(yè)和工業(yè)領(lǐng)域里普遍的、成功的企業(yè)管理方式，應(yīng)用于市政管理領(lǐng)域之中”［16］29-30。它讓企業(yè)家精英直接入主市政廳，由企業(yè)精英根據(jù)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)親自管理市政，體現(xiàn)了對企業(yè)家階層和企業(yè)化管理經(jīng)驗(yàn)的推崇。相較而言，在引入企業(yè)化管理模式方面，城市經(jīng)理制比城市委員會制更勝一籌。

仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，在城市經(jīng)理制體制下，一個城市就像一個股份有限責(zé)任公司，市民如同公司股票持有者，選擇定居城市如同購買公司股票，市民就是城市這個大公司的受益人和風(fēng)險承擔(dān)者，市民的權(quán)益由城市來保障，服務(wù)性需求由城市來滿足，城市越繁榮，市民受益越多，除了用手投票，市民還可“用腳投票”，表達(dá)對城市優(yōu)劣的評判，通過移民來去對城市服務(wù)施加壓力。市議會如同公司董事會，由全體市民選舉產(chǎn)生，是政策制定者，有權(quán)決定城市發(fā)展方向和規(guī)劃。城市經(jīng)理是專門管理人才，如同公司總經(jīng)理或首席執(zhí)行官，負(fù)責(zé)城市事務(wù)管理和日常行政辦公，由市議會聘用并對其負(fù)責(zé)，貫徹執(zhí)行市議會制定的政策和決議，向其提供咨詢，肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)城市利益最大化的重任，“城市經(jīng)理”這個稱呼直接復(fù)制于公司經(jīng)理，一語道破市政體制企業(yè)化精髓。此外，有些城市還設(shè)有城市檢察官，類似于公司法律顧問，通常由選舉產(chǎn)生或由市議會任命，在法律事務(wù)中代表城市和市議會，并提供法律建議。有些城市還設(shè)有城市審計(jì)官，負(fù)責(zé)對城市運(yùn)營和服務(wù)進(jìn)行獨(dú)立評估和報(bào)告，通過績效審計(jì)來加強(qiáng)城市的社會責(zé)任意識，增強(qiáng)城市政府的效率與效益，同時向市議會、公眾、城市經(jīng)理、市政府各部門和其他利益相關(guān)者提供獨(dú)立、可靠、準(zhǔn)確的信息，其職能類似于企業(yè)中的監(jiān)事會或監(jiān)察委員會。

3.市政管理理念企業(yè)化

改革不僅借鑒了企業(yè)組織形式，還在市政管理中引入了專家治市、科學(xué)管理，政治與行政分離、行政集權(quán)、注重效率、經(jīng)濟(jì)節(jié)約等原則，使得企業(yè)經(jīng)營管理模式在市政管理新體制中也得到良好體現(xiàn)。

市政事務(wù)的復(fù)雜性對城市領(lǐng)導(dǎo)人的專業(yè)管理能力提出了較高要求。1896年，市政改革領(lǐng)袖約翰· H·帕特森發(fā)表演講時說：“一個城市就是一個大企業(yè)，市民就是股票持有人，……城市事務(wù)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格建立在商業(yè)基礎(chǔ)之上，不是由政黨——無論共和黨還是民主黨，而應(yīng)當(dāng)是由熟悉企業(yè)管理和社會科學(xué)的人員來管理。”［1］2城市經(jīng)理制恰好滿足了這種需求。城市經(jīng)理在全國范圍內(nèi)聘任，以績效評估和業(yè)績表現(xiàn)為評聘標(biāo)準(zhǔn)，全都經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，許多人還擁有相關(guān)專業(yè)學(xué)位，他們大多在基層歷練多年，兼有專業(yè)管理知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠發(fā)揮專家治理優(yōu)勢；而且城市經(jīng)理不是民選官，其超黨派性有利于政治中立，便于擺脫黨派利益和政治糾紛，將主要精力專注于具體事務(wù)處理。在以往市政體制中，政治與行政雜糅不分，決策與執(zhí)行難以協(xié)調(diào)，而城市經(jīng)理制克服了市長制下市長政治、行政一把抓的弊端，還克服了城市委員會制下委員扯皮推諉、互投贊成票的弊端，優(yōu)勢明顯。在城市經(jīng)理制下，市議員由市民選舉產(chǎn)生，代表市民參與決策，實(shí)現(xiàn)了城市政府的政治代表性和合法性，城市經(jīng)理總攬行政大權(quán)、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了政治與行政相分離，同時還做到了分散決策與集中管理相結(jié)合，而且城市經(jīng)理有權(quán)任命行政官員，能隨時掌握全局信息情報(bào)，便于宏觀統(tǒng)籌和集中管理，大大提升了決斷效率。此外，在有些城市里，城市經(jīng)理每周發(fā)布公告，互動性和時效性非常突出。采用城市經(jīng)理制的城市政府規(guī)模普遍較小，避免了機(jī)構(gòu)臃腫和官僚層級過多。例如，加利福尼亞州西南部城市曼哈頓海濱市，2000年總?cè)丝?3，852人，全職雇員僅274人，大大節(jié)省了財(cái)政開支，同時也提升了運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

綜上所述，對城市的市場化自治法人屬性的界定，將城市從傳統(tǒng)觀念的藩籬中解放出來，為借鑒企業(yè)模式掃除了觀念上的障礙；城市改革積極效仿現(xiàn)代企業(yè)制度，不僅完成了市政體制企業(yè)化，還做到了市政管理理念企業(yè)化，成功實(shí)現(xiàn)了市政管理企業(yè)化重大轉(zhuǎn)向。新創(chuàng)立的城市經(jīng)理制無疑是市政管理企業(yè)化的典范。

五 市政管理企業(yè)化改革的深遠(yuǎn)影響

進(jìn)步運(yùn)動時期的市政改革從體制設(shè)計(jì)到管理思想無不浸透著濃厚的企業(yè)化理念，改革實(shí)現(xiàn)了管理方法科學(xué)化、管理過程規(guī)范化、管理人員專業(yè)化，城市治理效率顯著提高，甚至在20世紀(jì)30年代史無前例的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)中，采用城市經(jīng)理制的城市仍能照常運(yùn)轉(zhuǎn)，足見其生命力之頑強(qiáng)。市政改革有力反擊了城市老板勢力，遏制了市政體制性腐敗，豐富了地方自治內(nèi)容，在一定程度上完善了美國民主。在美國歷史上，分別在20世紀(jì)20年代、二戰(zhàn)后頭十年、90年代出現(xiàn)過三次采用城市經(jīng)理制的高潮，許多縣政府也采用了此制，甚至還被加拿大和愛爾蘭的市、縣和其他地方政府所采納。經(jīng)國際市/縣管理協(xié)會確認(rèn)，1935年美國有418個城市和7個縣政府采用經(jīng)理制，到2001年有3302個城市和371個縣政府采用此制，其中菲尼克斯市是全美最大的采用此制的城市。另據(jù)國際市/縣管理協(xié)會發(fā)布的《2011年市政年鑒》顯示，有53.1%的美國城市采用城市經(jīng)理制②［18］，城市經(jīng)理制走過了一個世紀(jì)，依然長盛不衰。

硬幣總是有兩面，城市經(jīng)理制也不例外。經(jīng)過企業(yè)化改革的城市，雖然可以通過借貸、發(fā)行債券等方式自籌資金進(jìn)行市政建設(shè)以及為市民提供公共服務(wù)，但同時也存在與企業(yè)相似的難題：破產(chǎn)危險。當(dāng)城市經(jīng)營不善、難以為繼時，可以向法院申請破產(chǎn)，只承擔(dān)有限責(zé)任。可是，城市畢竟是一個地域?qū)嶓w，不能像企業(yè)一樣隨便重組和任意兼并。因此，當(dāng)1975年紐約市因財(cái)政危機(jī)瀕臨破產(chǎn)時，聯(lián)邦和州政府不得不撥款支持。在通常情況下，企業(yè)屬于市場化法人社團(tuán)，內(nèi)部基本無政治色彩，具有完全市場化特點(diǎn)；而城市則有所不同，規(guī)模一般比企業(yè)大，由于不同人群存在不同政治和經(jīng)濟(jì)利益訴求，城市事務(wù)往往極為復(fù)雜，作為聯(lián)邦與州政府體系的組成部分，城市帶有一定政治色彩，無法實(shí)現(xiàn)完全市場化。由此可見，城市與企業(yè)之間還是存在一定差異的。不過，即便如此，市政管理和運(yùn)作仍可借鑒企業(yè)模式，畢竟在市場大潮中搏殺的企業(yè)也是一種社會化生產(chǎn)組織，承擔(dān)一定社會責(zé)任。借鑒企業(yè)化理念進(jìn)行市政改革并非真把城市變成企業(yè)，市政企業(yè)化改革也并非完全照搬企業(yè)模式，問題的關(guān)鍵在于尋找最佳契合點(diǎn)，以達(dá)到借企業(yè)運(yùn)作方式為城市公共事務(wù)服務(wù)之目的。

通過歷史回顧和理論分析不難看出，進(jìn)步運(yùn)動時期美國市政管理改革最突出的特點(diǎn)在于其企業(yè)化走向，改革成功借鑒了企業(yè)理念和管理模式，誕生了以城市經(jīng)理制為代表的新體制，成為克服市政腐敗的法寶，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對城市管理提出的新要求，是美國市政管理史上的第一次重大調(diào)整，對當(dāng)時及后世美國城市治理產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。此后美國市政管理更加強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和市場選擇，美國城市也越來越傾向于從企業(yè)經(jīng)驗(yàn)中尋求靈感，將企業(yè)化理念引入公共管理領(lǐng)域，不斷重塑政府形象，美國市政管理從此帶有了明顯的企業(yè)化色彩。

注釋：

①百分比數(shù)通過數(shù)據(jù)計(jì)算得來。

②Santa Clara County v．Southern Pacific Railroad．118 U.S.394（1886）.

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The Enterprization Reform of American Municipal Governments in the Progressive Era

ZHANGWei-guo
（Institute of American History，Xiamen University，Xiamen，F(xiàn)ujian 361005，China）

In the United States，themunicipal reform played an important role in numerous reforms appeared during the Progressive Movement.Alongwith the expulsion of“city bosses”，themunicipal institutional innovation moved on.Three new kinds of government plans，i.e.，the strong mayor council plan，the commission plan and the citymanager plan were created and gradually established.The reform borrowed ideas from the excellentmanagementmodel of big enterprises and emulated the modern enterprise system in the institutional design.The reform deeply embodied the thought of enterprizationmanagement，which corresponds to the pursuit of economy and efficiency.It had a significant and far-reaching impact on the American cities from then on.

the Progressive Movement；municipal administration；enterprization reform；city manager plan

F290

A

1000-5315（2013）06-0088-08

［責(zé)任編輯：凌興珍］

2012-10-01

張衛(wèi)國（1981—），男，山東濟(jì)寧人，廈門大學(xué)人文學(xué)院美國史研究所博士，主要研究領(lǐng)域?yàn)槊绹?、城市史?/p>