劉尚希

(財政部 財政科學(xué)研究所，北京 100142)

一、非稅收入的歷史演變

1、視為預(yù)算外資金的非稅收入

作為一種財政收入形式，非稅收入早在新中國成立初期就已存在，但主要是以預(yù)算外資金的形式區(qū)別于預(yù)算資金。

概括來講，以預(yù)算外資金方式存在的非稅收入，主要經(jīng)歷了以下幾個階段:第一，1950－1957 年，預(yù)算外資金初步形成。這與當(dāng)時放權(quán)的嘗試有關(guān)。第二，1958－1977 年，預(yù)算外資金呈“U”型發(fā)展。這與當(dāng)時先放后收的體制變化相聯(lián)系。第三，1978－1993 年，預(yù)算外資金迅速膨脹。改革開放以來，對企業(yè)、部門、地方的放權(quán)運動全面展開，各自掌控的預(yù)算外資金也快速擴大，分配無序化顯現(xiàn)。為了建立健全預(yù)算外資金的管理制度，1986 年4 月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》，明確界定了預(yù)算外資金的概念、范圍、管理模式及使用原則，但其效果并不明顯，預(yù)算外資金仍呈快速擴張趨勢，并由此帶來了種種腐敗問題。第四，1993 年至今，預(yù)算外資金管理不斷強化，逐步并最終全部納入預(yù)算管理。1993年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于對行政性收費、罰沒收入實行預(yù)算管理的規(guī)定》，將83 項行政收費項目納入財政預(yù)算。1996 年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，逐步明確了對預(yù)算外資金要實行“收支兩條線”管理。2001 年年底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理意見的通知》，從2002 年起選擇部分單位做深化“收支兩條線”改革試點。此后，國家深化了以“收支兩條線”管理為中心的預(yù)算外資金管理改革。2010年6 月，財政部下發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，決定從2011年1 月1 日起，將預(yù)算外資金管理的收入(不含教育收費)全部納入預(yù)算管理。自此，預(yù)算外資金逐步退出歷史舞臺。

2、非稅收入的明確界定

非稅收入是與稅收收入并存的財政收入形式。其概念是在預(yù)算外資金管理過程中逐步形成的，是對財政收入形式的一種新分類，揭示出預(yù)算外資金的實質(zhì)內(nèi)容。

非稅收入的形成經(jīng)歷了以下幾個階段:

第一階段，提出概念。我國在《財政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)財政國庫管理制度改革試點方案的通知》(財庫［2001］24 號)文件中最早提出“非稅收入”一詞。其后，《關(guān)于2002 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003 年中央和地方預(yù)算草案的報告》也提出要“切實加強各種非稅收入的征收管理”。

第二階段，做出范圍界定。2003 年5 月財政部、國家發(fā)改委、監(jiān)察部、審計署《關(guān)于加強中央部門和單位行政事業(yè)性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》 (財綜［2003］29號)中第一次對“非稅收入”范圍做了界定，即“中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入”。這表明對非稅收入的認識開始從預(yù)算外資金形式轉(zhuǎn)為財政收入形式。

第三階段，以“非稅收入”正式發(fā)文。2004 年7 月，財政部下發(fā)了《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》，進一步明確政府非稅收入管理包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等，并強調(diào)社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍，表明非稅收入作為一種財政收入形式正式登上我國的歷史舞臺。

3、從“三亂”到單一財政收入形式

各地方政府和部門都有強烈的財力動機，總是希望自己掌控的資金規(guī)模越大越好。除了盡力爭取轉(zhuǎn)移支付和財政撥款之外，在相當(dāng)長一個時期內(nèi)，各地方和部門還通過各種收費來擴大自身財力，“亂增收費項目，提高收費標準;亂罰款，甚至亂設(shè)關(guān)卡、亂找名目收費;亂集資、攤派”等“三亂”現(xiàn)象屢禁不止，嚴重影響了正常的經(jīng)濟社會秩序。面對亂收費、亂罰款、亂攤派這種狀況，眾多學(xué)者曾經(jīng)提出了“費改稅”的治理思路［1］。但這個思路也一度出現(xiàn)了認識上的偏差，認為只有稅是“好的”，不是稅都是“壞的”，以至于有人提出，要取消所有的收費，以根治“三亂”。這顯然混淆了財政收入形式與財政收入管理中存在的問題，通過取消一種財政收入形式來解決財政收入管理中存在的問題，無疑是倒掉臟水時連同小孩也一塊倒掉了。

隨著實踐的發(fā)展，人們漸漸認識到，收費等非稅收入本身并不等于“三亂”，“三亂”現(xiàn)象的產(chǎn)生是長期以來人們對非稅收入這種財政收入形式缺乏認識，從而導(dǎo)致管理失控。提出并使用政府非稅收入概念，不只是深化了對財政收入形式分類的認識，更重要的是修正了長期以來僅從資金管理方式角度來觀察財政運行的理財思想。非稅收入理念的提出，使理財徹底跳出了預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理的框框，轉(zhuǎn)而可以從收入取得方式的角度對政府財力結(jié)構(gòu)進行分析，并探討稅收收入和非稅收入的經(jīng)濟社會關(guān)系、功能作用以及管理方式等一系列問題。可見，非稅收入的概念不是憑空產(chǎn)生的，是對我國當(dāng)代財政實踐的總結(jié)提煉，是對政府收入機制認識的深化，也是政府理財方式的進步。

4、非稅收入管理走向規(guī)范化

2001 年4 月，全國財政綜合工作會議在浙江召開，時任財政部副部長樓繼偉在會上明確指出，當(dāng)前預(yù)算外資金管理已經(jīng)難以適應(yīng)公共財政體制的要求，要創(chuàng)造條件，淡化預(yù)算外資金概念，實行全口徑預(yù)算管理。自此，全國各地紛紛開始探索新形勢下加強行政事業(yè)性收費、政府性基金等非稅收入管理的新途徑，并積累了諸多有效的做法和經(jīng)驗。2004 年7 月，財政部下發(fā)《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜［2004］53 號)，明確指出非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，加強非稅收入管理是市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求，并從明確范圍、實施分類管理、完善分成管理政策、深化收繳管理改革、加強票據(jù)管理、強化預(yù)算管理、健全監(jiān)督檢查機制和加快法制建設(shè)步伐等方面對如何規(guī)范非稅收入管理提出了明確要求，指明了進一步規(guī)范管理的方向，從而標志著非稅收入走上規(guī)范化管理軌道。至2012 年，所有非稅收入全部納入預(yù)算管理，預(yù)算外資金變?yōu)闅v史，非稅收入等于預(yù)算外資金的觀念也一同成為歷史的記憶。

二、非稅收入比重是否越低越好

1、價值判斷

盡管當(dāng)前對非稅收入的認識有所提高，但依然存在這樣一種價值判斷:稅比非稅好。正是基于這樣一種價值判斷，自然就產(chǎn)生了這樣一種認識:非稅收入越少越好。真理再往前邁一步，往往就變成了謬誤。這種認識誤區(qū)的形成也是有其特定歷史背景的。

(1)特定背景

80 年代初，為了解決部門單位財政經(jīng)費不足的問題，我國政府決定允許少數(shù)行政事業(yè)單位對少數(shù)特定名目實行收費制度，并均納入財政管理。但隨著收費規(guī)模的不斷擴大以及部門單位利益主體意識的不斷侵入，部門單位收費日見膨脹，沒有收費權(quán)的單位想辦法擠進收費行列，有收費權(quán)的則想方設(shè)法擴大這種權(quán)力。隨著各項事業(yè)的發(fā)展需要，財政經(jīng)費越來越緊張，這也為各部門單位擴大收費提供充足的理由。自己收錢自己花，基本不受約束，收費的甜頭激勵部門單位進一步擴大收費。這種越收越想收的循環(huán)使收費成了脫韁的野馬，一發(fā)不可收拾，形成了亂收費、多頭收費、重復(fù)收費的混亂局面。費改稅在這種情況下應(yīng)運而生，從而也使人們不由自主地產(chǎn)生了一種誤判，即收費擠占了稅收，應(yīng)該以稅收取代收費。

其實，非稅收入和稅收收入作為財政收入的兩種不同形式，其職能作用不同，不能相互替代。從世界各國的財政實踐來看，稅收與非稅收入都存在，其比重高低依各國國情及政府級次的不同而不同。

(2)收費等同于“三亂”，只有稅收才是規(guī)范的

這是在上述背景下形成的一個基本判斷。長期以來，在預(yù)算外資金收入不能由財政統(tǒng)管的大背景下，各部門單位都存在盡可能擴大自身財力的沖動，想法設(shè)法地擴大預(yù)算外資金范圍。收費無序化同時伴隨著亂罰款、亂攤派，使企業(yè)、個人額外負擔(dān)沉重，民怨沸騰。在這種情況下，將收費本身等同于“三亂”也是可以理解的。

比較而言，稅收作為政府的主要收入形式，具有一套相對科學(xué)、嚴密的征收管理體系，且都納入了預(yù)算管理，規(guī)范化程度較高。從稅收這種收入形式所看到的相對規(guī)范，得出另一個判斷:只有稅收才是規(guī)范的。其實，這都只是看到了表面現(xiàn)象，或者說只是看到了管理層面的問題。從作為財政收入形式這個角度來看，稅與非稅同等重要，是不能相互替代的。收費之亂，是公共分配之亂，是收費管理之亂，其根源是政府財權(quán)過度分散，造成嚴重的財政管理缺失帶來的。正因為如此，在清理各種收費基礎(chǔ)上，對包括收費在內(nèi)的非稅收入進行規(guī)范管理，而不是簡單地取消收費，是正確的選擇。只要像管理稅收一樣管理非稅收入，收費等非稅收入之亂就可以得到根治。

(3)正確區(qū)分財政收入形式與財政管理形式，是消除誤判的一個重要方面

過去長期形成了這樣一種格局:收費等非稅收入屬于預(yù)算外管理范疇，而稅收屬于預(yù)算內(nèi)管理范疇。這很容易產(chǎn)生聯(lián)想，認為財政收入形式與財政管理形式似乎存在某種關(guān)聯(lián)，并由此賦予了某種性質(zhì)，非稅是非規(guī)范的，稅是規(guī)范的。這混淆了財政收入形式與財政管理形式，兩者是不同性質(zhì)的兩個問題。非稅收入是政府的一種收入形式，與稅收不是相互替代的關(guān)系，而是一種互補關(guān)系。預(yù)算外資金是相對于預(yù)算內(nèi)資金而言的，是按照資金的管理方式對政府財政資金進行分類的結(jié)果。非稅收入強調(diào)的是通過不同于稅收的形式所取得的財政收入;預(yù)算外資金指的是沒有納入政府預(yù)算管理的這部分財政資金［2］。因此，不能因收費等非稅收入長期實行預(yù)算外管理而否定非稅收入作為一種財政收入形式的存在價值。

2、實證判斷

從實證的角度來看，非稅收入也并非越少越好。因為這與公共權(quán)力行使方式以及公共產(chǎn)權(quán)制度的存在密切相關(guān)。放棄非稅收入，同時意味著放棄經(jīng)濟方式的規(guī)制權(quán)和所有權(quán)，如收費規(guī)制權(quán)、所有者收益權(quán)。非稅收入是國家基本制度框架中規(guī)定的權(quán)利和權(quán)力的衍生物，不是憑空產(chǎn)生的。這與某一級政府或部門單位通過非法的自我賦權(quán)形成的非稅收入不可混為一談。

(1)非稅收入是依據(jù)公共權(quán)力和公共產(chǎn)權(quán)取得的收入

根據(jù)取得收入的依據(jù)不同，公共收入可分為公共權(quán)力收入和公共產(chǎn)權(quán)收入兩大部分。公共權(quán)力收入是依據(jù)國家強制性權(quán)力無償取得的收入，包括稅收收入、政府性基金、罰款和外國政府援助捐贈收入等，其基本特征是不存在經(jīng)濟交換;公共產(chǎn)權(quán)收入則是依據(jù)國家公共產(chǎn)權(quán)所有者身份而取得的收入，包括國有資源(資產(chǎn))轉(zhuǎn)讓收益、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、政府服務(wù)性收費和特許權(quán)收入等，其基本特征是存在經(jīng)濟交換關(guān)系。

非稅收入中既有公共產(chǎn)權(quán)收入，也有公共權(quán)力收入，如行政性收費、罰款。之所以仍保留部分行政性收費，與政府規(guī)制有關(guān)，如排污收費，實質(zhì)上就是一種規(guī)制性收費，是以規(guī)制某種行為為目的的。交通擁堵收費也與此類似。盡管規(guī)制功能正日漸出現(xiàn)由稅收(如環(huán)境稅)來承擔(dān)的趨勢，但各有不同的適用條件，收費與收稅將并行成為政府規(guī)制的手段。除了規(guī)制性收費，在市場經(jīng)濟條件下還有使用收費，這屬于交換關(guān)系。按世界銀行有關(guān)文件的說法，使用費是指“為交換公共部門所提供特殊商品和服務(wù)而進行的支付”。使用費和稅收的區(qū)別是明確的，即凡是公共部門可以通過市場提供的商品和服務(wù)就可以采用收費形式，否則就必須由稅收來補償。收取使用費有時比稅收更為公平。而在公有制為主體的國家，公共產(chǎn)權(quán)收入應(yīng)是政府非稅收入的主要來源。這是國家所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。如果放棄所有權(quán)中的收益權(quán)，將會導(dǎo)致嚴重的社會不公平。

(2)現(xiàn)行公共收入機制是殘缺不完整的

從現(xiàn)實來看，由于公共收入機制的缺陷，至少導(dǎo)致了兩個方面的問題:第一，公共收入結(jié)構(gòu)失衡，各種收入形式的增長不協(xié)調(diào)，對經(jīng)濟的扭曲性較大。這主要表現(xiàn)在稅收收入的增長與非稅收入的增長不協(xié)調(diào)，公共收入主要依賴稅收收入。這一方面使宏觀稅負水平提高，容易對經(jīng)濟增長造成抑制效應(yīng)，另一方面，本應(yīng)取得的公共產(chǎn)權(quán)收入?yún)s沒有取得，造成公共產(chǎn)權(quán)虛置和產(chǎn)權(quán)收入流失，導(dǎo)致分配不公。第二，公共產(chǎn)權(quán)收入流失嚴重。公共產(chǎn)權(quán)收入的流失包括三個方面:一是依據(jù)公共產(chǎn)權(quán)應(yīng)取得的收入被放棄了;二是依據(jù)公共產(chǎn)權(quán)取得的收入沒有按照市場規(guī)則行使，只具有象征意義，大部分流失了，或成為招商引資的補貼，或成為權(quán)錢交易的籌碼;三是取得的公共產(chǎn)權(quán)收入分散在政府的各個部門和國企，成為利益小團體的福利來源，甚至進了少數(shù)人的腰包。憲法規(guī)定的全民所有的資源、資產(chǎn)，其收益卻被少部分人享用。這是忽視非稅收入所產(chǎn)生的最嚴重后果。

三、非稅收入存在的理論依據(jù)

現(xiàn)代社會，非稅收入已經(jīng)不再是可有可無，而是與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)有內(nèi)在聯(lián)系的重要公共收入種類。非稅收入不僅僅是一種公共收入形式，而且也是一種化解公共風(fēng)險的制度安排。

1、現(xiàn)代國家政府的雙主體性

現(xiàn)代國家政府具有公共主體和經(jīng)濟主體雙重性質(zhì)。所謂公共主體，是指政府擁有公共權(quán)力，為防范和化解公共風(fēng)險的需要，可以強制無償?shù)厝〉盟璧氖杖?，這主要表現(xiàn)為稅收收入。這是任何社會共同體都具有的共同特征。出于規(guī)制目的的收費，如罰款、排污收費、擁堵收費等，也是運用公共權(quán)力以經(jīng)濟方式防范和化解有害行為可能導(dǎo)致的公共風(fēng)險的一種形式。究其根源，公共風(fēng)險是稅收和行政性收費存在的深層原因。

政府作為經(jīng)濟主體，是指其擁有經(jīng)濟權(quán)利，能將其擁有的資源資產(chǎn)通過市場交易獲得收入，其目的是更公平而有效地配置公共資源。如土地出讓、礦產(chǎn)資源勘探權(quán)和開采權(quán)出讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)紅利、利息收入、經(jīng)營收益以及針對特定公共服務(wù)的收費，如通行費、證照費等，從而形成非稅收入［3］。發(fā)債籌資也屬于廣義的非稅收入范疇，但在狹義的非稅收入界定中不包含。將政府設(shè)定為經(jīng)濟主體是為了限制政府的公共權(quán)力，使其與其他經(jīng)濟主體平起平坐。任何國家政府同時都是經(jīng)濟主體，是市場經(jīng)濟制度對國家權(quán)力加以約束的結(jié)果，也是防范化解公共風(fēng)險的需要。無論是公有制為主體的國家，還是私有制為主體的國家，都是出于同樣的目的，基于同樣的原因，不同的只是歷史條件和實施方式。

2、市場條件下的風(fēng)險分擔(dān)

政府的使命是防范和化解公共風(fēng)險，市場是分散風(fēng)險的一種機制，政府同樣可以利用市場這種機制來分散風(fēng)險。假如取消非稅收入，則會擴大風(fēng)險;而有了非稅收入這種收入形式，則有利于化解風(fēng)險。

(1)公共服務(wù)的籌資風(fēng)險

公共化程度日益加大的社會需要政府提供的公共服務(wù)規(guī)模不斷擴大。在歷史上看來都是私人的事情，如養(yǎng)老、就業(yè)、看病、上學(xué)、住房等，在現(xiàn)代社會全都轉(zhuǎn)變?yōu)檎墓卜?wù)。社會基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共設(shè)施的提供也屬于政府的責(zé)任，這都是共同體社會的公共化程度不斷擴大的結(jié)果。公共化程度加大了公共風(fēng)險，政府需要更多的財力支撐。從世界發(fā)展史來看，近一百年來國家的財政收入規(guī)模均呈持續(xù)擴張趨勢，無一例外。為了化解公共風(fēng)險，卻引發(fā)了另一種風(fēng)險——政府籌資風(fēng)險。這種風(fēng)險在部分國家進而變成了危機。提高稅負成為現(xiàn)代社會政府的巨大風(fēng)險，有的甚至因此而垮臺。從發(fā)展趨勢看，非稅將成為政府未來籌資的另一種選擇。使用者付費，將是市場經(jīng)濟條件下一個重要的籌資選擇。對于擁有巨大公共資源的我國而言，擴大非稅收入尚有巨大的空間，這是許多國家化解籌資風(fēng)險所不具有的優(yōu)勢。

(2)公共資源的效率損失風(fēng)險

我國的基本經(jīng)濟制度決定了大量生產(chǎn)要素屬于國家所有。但只要走市場經(jīng)濟之路，國有的生產(chǎn)要素就必須以市場方式進行配置，也就是通過市場交易來完成轉(zhuǎn)讓、流動和重組。而這個交易過程將會帶來大量的非稅收入。國有生產(chǎn)要素通過交易形成的價格，有利于優(yōu)化資源配置。如果放棄這種非稅收入，或非稅收入不以市場交易方式形成，則會導(dǎo)致國有生產(chǎn)要素價格信號失真，勢必帶來巨大效率損失，導(dǎo)致巨大資源環(huán)境風(fēng)險。

(3)公共資源的公平損害風(fēng)險

全民所有的資源、資產(chǎn)，其產(chǎn)生的收益即為非稅收入，應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算安排實現(xiàn)全民共享。但實際的情況遠非如此，公共資源在配置過程中被少數(shù)人占有和享用了，極大損害了社會公平。少數(shù)人的暴富，與國家非稅收入的流失有密切的關(guān)系。一定意義上來說，這是忽視非稅收入所導(dǎo)致的后果。要扭轉(zhuǎn)這種狀況，不僅要強化既有非稅收入的預(yù)算管理，更要重新認識非稅收入的來源，從國家經(jīng)濟權(quán)利實現(xiàn)的高度來強化非稅收入的源泉管理。

四、公共產(chǎn)權(quán)與非稅收入

非稅收入的產(chǎn)生與社會產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，因為非稅收入很大一部分源自于公共產(chǎn)權(quán)。一般來說，以公共產(chǎn)權(quán)為主的社會產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生非稅收入來源較多;以私人產(chǎn)權(quán)為主的社會產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生非稅收入來源較少。一個國家的公共收入中稅收與非稅收入所占比重，不是取決于政府的偏好，而是取決于一個國家的社會產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

1、公共產(chǎn)權(quán)的形成

新中國成立伊始，沒收官僚資本為國家所有，形成了初步的公共產(chǎn)權(quán)。憲法中明確規(guī)定土地、礦山、河流、森林等為國家所有，形成了公共產(chǎn)權(quán)的法律基礎(chǔ)。隨著對資本主義工商業(yè)的社會主義改造，即國有化運動，大量私營企業(yè)通過贖買等政策實現(xiàn)了國有化，社會主義公有制經(jīng)濟得以確立，以公共產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的社會結(jié)構(gòu)也由此形成。

隨著公有化程度越來越高，財政的基礎(chǔ)也漸漸立基于公有制之上，轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄曝斦?，而且主要位于全民所有制范圍之?nèi)。財政取之于國有企業(yè)和集體企業(yè)，主要用之于國有企業(yè)、國家建設(shè)項目。計劃經(jīng)濟下的財政推動了國家工業(yè)化進程，同時也形成了大量的公共產(chǎn)權(quán)——分布于各個行業(yè)的龐大經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。改革開放之后，集體企業(yè)和國有企業(yè)大量改造轉(zhuǎn)制，私營企業(yè)也大量發(fā)展，私人產(chǎn)權(quán)擴大，但公共產(chǎn)權(quán)的主體地位依然保持，尤其是在資源要素方面，如土地、礦藏等，公共產(chǎn)權(quán)的屬性并未因改革開放而改變。

2、公共產(chǎn)權(quán)收益

公共產(chǎn)權(quán)一旦進入市場，就會產(chǎn)生各種收益。如土地和礦藏的使用權(quán)、開采權(quán)出讓、資產(chǎn)出租出讓、資產(chǎn)經(jīng)營、股權(quán)持有或轉(zhuǎn)讓、債權(quán)持有或轉(zhuǎn)讓、利息等，任何與公共產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系的交易都會產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)收益。界定產(chǎn)權(quán)，實質(zhì)是界定收益權(quán)，無收益權(quán)的產(chǎn)權(quán)是無意義的，公共產(chǎn)權(quán)也是如此，按照市場規(guī)則進入市場，獲取公共產(chǎn)權(quán)收益，是公共產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的標志。否則，公共產(chǎn)權(quán)就是名存實亡。按照“生產(chǎn)條件的分配決定生產(chǎn)成果的分配”這個原理，公共產(chǎn)權(quán)及其收益有利于遏制分配差距擴大，可促進共同富裕。就此而言，公共產(chǎn)權(quán)收益與社會主義的經(jīng)濟本質(zhì)有內(nèi)在聯(lián)系。

作為政府非稅收入的重要組成部分，公共產(chǎn)權(quán)制度不健全，公共產(chǎn)權(quán)收益制度也不完善，是我國政府公共收入管理的薄弱環(huán)節(jié)，尤其在當(dāng)前我國稅制改革面臨簡并和減負的情況下，公共產(chǎn)權(quán)收益是公共收入的重要增長點，如何健全公共產(chǎn)權(quán)收益制度，應(yīng)成為各級政府和財政部門非稅收入管理的重心。公共產(chǎn)權(quán)收益的流失，不只是非稅收入的流失，而且是公有制的空心化，潛在的風(fēng)險是巨大的。

五、非稅收入管理的原則

1、法定主義原則

非稅收入的征收依據(jù)、程序、標準以及資金管理和使用都應(yīng)遵循法定原則。盡快建立健全政府非稅收入管理的法律體系，是強化非稅收入管理的基本前提。應(yīng)盡快研究出臺《公共機構(gòu)收費許可法》、《公共產(chǎn)權(quán)收入法》、《國家非稅收入征管法》等法律，以明確各個責(zé)任主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，避免重蹈“三亂”覆轍。在國家法律沒有出臺的情況下，地方可因地制宜頒布《非稅收入管理條例》，根據(jù)非稅收入的不同項目制定具體征收管理辦法。同時，按照政府非稅收入管理改革的要求，修訂和完善我國現(xiàn)行的預(yù)算管理法規(guī)。

2、統(tǒng)一管理原則

當(dāng)前非稅收入管理權(quán)依然分散在政府的各個部門，雖然非稅收入的收入、支出流程納入了財政管理視野，但如何收、如何用的權(quán)限主要在政府的各個部門，財政主要在統(tǒng)計、票據(jù)、賬戶管理方面發(fā)揮作用。非稅權(quán)應(yīng)當(dāng)與稅權(quán)一樣，實行集中統(tǒng)一。在具體征收方面，可以分類、分權(quán)管理，但在項目、標準、程序等方面應(yīng)集中到財政部門，不宜分散。從政府非稅收入管理模式的現(xiàn)狀來看，在適當(dāng)分權(quán)、分級分類管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步集中管理權(quán)，強化財政對非稅收入征收與使用的決策與監(jiān)督，使肢解的財政職能重新回歸統(tǒng)一。政府非稅收入與使用全部納入預(yù)算管理，實現(xiàn)政府非稅收入使用管理從“雙規(guī)”變“單軌”［4］。財政部門應(yīng)通過收入預(yù)算監(jiān)督非稅收入征收，通過支出預(yù)算監(jiān)控非稅收入的使用，從而將政府非稅收入的取得與資金使用完全納入財政管理體系之中，徹底實現(xiàn)政府所有收支的集中統(tǒng)一管理。

3、風(fēng)險最小化原則

這是非稅收入管理應(yīng)遵循的一條基本原則。管理在本質(zhì)上是風(fēng)險的管理。非稅收入管理要從風(fēng)險著眼，以風(fēng)險思維來考慮非稅收入管理制度的改革創(chuàng)新，以公共風(fēng)險的大小來衡量非稅收入管理的成效。非稅收入管理到位，可以化解諸多風(fēng)險，如前面提到的籌資風(fēng)險、效率損失風(fēng)險、公平損害風(fēng)險，否則就會引發(fā)這些風(fēng)險。因此，非稅收入管理改革的設(shè)計就不能就事論事，僅僅從非稅收入本身出發(fā)，而是應(yīng)從相關(guān)聯(lián)的各種公共風(fēng)險來考慮。當(dāng)前非稅收入管理制度之所以殘缺不全，一個重要原因是缺乏風(fēng)險導(dǎo)向的思維，以至于對非稅收入大量流失所導(dǎo)致的風(fēng)險視而不見。

風(fēng)險的防范和化解依賴于管理制度。而管理制度殘缺、存在漏洞，顯然就會釋放風(fēng)險、加大風(fēng)險并使風(fēng)險產(chǎn)生變異。進行風(fēng)險評估是發(fā)現(xiàn)制度漏洞的有效方法，應(yīng)對非稅收入管理制度進行有效的風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對。只有這樣，非稅收入作為一種化解公共風(fēng)險的制度安排才會發(fā)揮作用，才不會起相反作用——放大公共風(fēng)險。

［1］趙紅兵.加強非稅收入管理 提升政府調(diào)控能力［J］.中國財經(jīng)信息資料，2012，(28):42－45.

［2］諸素雅.加強非稅收入監(jiān)管的制度思考［J］.預(yù)算管理與會計，2012，(8):45－47.

［3］易繼元.非稅收入管理的成效、困難及對策措施［J］.湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2011，(3):9－13.

［4］曾 蔚.淺談加強非稅收入管理［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2010，(24):152－153.