汪習根，錢侃侃

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

社會管理創(chuàng)新，關(guān)乎國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，是破解中等收入陷阱的重要方式，業(yè)已成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的新課題和各級政府工作的新重點。十八大報告提出，“加快形成科學有效的社會管理體制”，“健全基層公共服務(wù)和社會管理網(wǎng)絡(luò)，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制?！狈勺鳛樯鐣刂频囊?guī)范手段，與社會管理創(chuàng)新存在著密切的聯(lián)系，社會管理創(chuàng)新推動社會變遷，要求法律作出回應；[1]（p248）更為重要的是，法律是社會管理體制機制的正式載體，充當著社會管理創(chuàng)新的內(nèi)生變量，即制度創(chuàng)新。從這個意義上說，社會管理創(chuàng)新的制度本質(zhì)就是用一種高效的社會管理制度來替代一種低效的社會管理制度的過程。探索新的制度安排成為社會管理創(chuàng)新的當務(wù)之急。作為全國社會管理創(chuàng)新先進試點城市，無論是在發(fā)展水平、城市規(guī)模還是在社會現(xiàn)狀和管理創(chuàng)新諸方面，宜昌網(wǎng)格化管理在全國都具有代表性和典型意義，被稱之為“宜昌經(jīng)驗”、“宜昌模式”。[2]筆者于2012年7月至12月對宜昌經(jīng)驗進行了為期半年的實證調(diào)查與跟蹤分析之后，以該樣本的網(wǎng)格化管理為背景，從法理學角度探討社會管理的制度創(chuàng)新之路。

一、以數(shù)字網(wǎng)絡(luò)為平臺創(chuàng)新政務(wù)信息管理制度

政務(wù)信息是政府部門及其工作人員在行使國家權(quán)力和管理社會事務(wù)的過程中，依職權(quán)采集、加工、使用的旨在反映政務(wù)工作實施對象現(xiàn)實狀況的情報、情況、資料和數(shù)據(jù)等材料，既包括社會各階層的思想動態(tài)、群眾意見和利益訴求，又包括社會各領(lǐng)域的經(jīng)濟指標、政治環(huán)境和事故災情。在政策的制定和實施過程中，政務(wù)信息成為政府部門及其工作人員感知外部環(huán)境變化進而提出應對措施的直接依據(jù)。20世紀晚期，以數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺為代表的當代信息技術(shù)給社會管理帶來嶄新的面貌?！半S著新興科學技術(shù)跨時空地整合信息，管理者與工作者克服了其狹隘的功能觀念，開創(chuàng)了新的功能，從而更適合在資料豐富的環(huán)境中，促進高附加值的活動?！盵3]（p6）正是由于數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺強化了政府部門解決具體問題的能力，美國（1993）、加拿大（1995）、新加坡（1995）、馬來西亞（1995）、英國（1996）等國家先后推動實施電子政府工程，以高效、信息公開和提高服務(wù)質(zhì)量為目標，在政府行政部門間，以及政府行政部門與國民、企業(yè)等民間部門間開展信息化和網(wǎng)絡(luò)化，導致了行政部門中業(yè)務(wù)和組織方式的根本性變革。[4]（p11-16）政務(wù)信息管理平臺成為政府負責的社會管理創(chuàng)新模式的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2010年，宜昌市開始搭建政務(wù)信息管理的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺，即市電子政務(wù)辦公室負責建設(shè)的“社區(qū)綜合信息服務(wù)管理平臺”，將電子政務(wù)專網(wǎng)延伸到基層社區(qū)，形成“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級聯(lián)網(wǎng)，制定了《社區(qū)綜合信息服務(wù)管理平臺數(shù)據(jù)交換和系統(tǒng)對接技術(shù)規(guī)范》、《社區(qū)綜合信息收集和交換目錄》、《社區(qū)綜合信息收集審核和考核辦法》、《社區(qū)綜合服務(wù)管理運行規(guī)范》、《社區(qū)綜合信息服務(wù)管理平臺建設(shè)實施方案》等數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺的操作規(guī)范和實施細則。宜昌市劃定的1110個單元網(wǎng)格在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺上予以標注，每一個網(wǎng)格單元的專職社區(qū)網(wǎng)格管理員將采集到的人口、房屋、社會事件、城市部件、社會組織等基礎(chǔ)信息錄入數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺，最終實現(xiàn)社區(qū)綜合信息服務(wù)管理平臺與政府職能部門的電子政務(wù)有效銜接。在這個數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺中，政府部門以內(nèi)網(wǎng)的形式掌握并管理全市各網(wǎng)格的實時信息，例如，公安機關(guān)通過關(guān)聯(lián)比對，發(fā)現(xiàn)并抓獲在逃人員87人；企業(yè)和個人則通過外網(wǎng)（中國·宜昌門戶網(wǎng)站）獲取政府公開的3萬條信息，以及近300項政府辦事流程，還可以在線申請辦理事項并查詢所辦事項的進度狀態(tài)。①本文的數(shù)據(jù)與信息均來源于作者的現(xiàn)場調(diào)研以及相關(guān)出版物，參見湖北省宜昌市創(chuàng)新辦編：《宜昌市加強和創(chuàng)新社會管理創(chuàng)新：探索與實踐》，三峽電子音像出版社2012年版。下文的數(shù)據(jù)、實踐經(jīng)驗材料均同此出處，不再一一注明。這種政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)化管理制度的優(yōu)勢十分明顯：（1）政務(wù)信息采集標準的規(guī)范化。政府部門掌握的政務(wù)信息越全面越細致，就越有利于決策的制定和實施，但是，政府部門在收集信息的過程中勢必與公民的隱私權(quán)造成沖突。以制度的形式規(guī)范政務(wù)信息采集的標準，在提高政府工作效率與避免干涉公民私人生活之間達致平衡。例如，社區(qū)網(wǎng)格管理員收集人口信息的權(quán)限設(shè)定為姓名、性別、身份證號、就業(yè)情況、家庭成員、社會關(guān)系、生育情況和勞動保障共8個字段。（2）政務(wù)信息利用的共享化。數(shù)據(jù)交換和系統(tǒng)對接制度確保各個政府部門在輸入、存儲和交換信息的過程中采用統(tǒng)一的軟件和格式，從而便于信息的共享和利用。既削減各政府部門分別收集信息的成本，又避免由于信息不對稱導致各家政策之間的矛盾。而且，“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的作用，無形中消除了消息源與決策層之間的人為障礙，使得行政信息的反饋渠道更為暢通，傳遞更為迅速、及時，有利于避免信息傳遞過程中的信息流失與失真現(xiàn)象,為政府決策科學化提供了保證?！盵5]（p49）（3）政務(wù)信息公開的便民化。隨著平臺的健全和完善，各種行政手續(xù)可以通過網(wǎng)絡(luò)進行，行政相對人無需親自去行政機關(guān)，也不用在窗口排隊花費時間，政府的審批工作也隨之簡化。

必須進一步說明的是，政務(wù)信息管理不能僅僅局限于數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺的制度建設(shè)，還應當著眼于信息技術(shù)帶來的新問題，并事先在制度層面進行預設(shè)、引導和規(guī)范。配套制度的建構(gòu)主要包括三方面內(nèi)容：其一，在制度上加強對公民隱私的保護。社會管理活動要正確處理好公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系，錄入數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺的私人信息只能是基本的并與政務(wù)活動密切相關(guān)的部分，而不能無限擴大，不能以制度創(chuàng)新為由恣意干涉公民的私人生活，侵害公民的隱私利益。其二，在制度上加強對信息利用的管制。依法治國的關(guān)鍵在于依法治“權(quán)”而非依法治“民”，因為法治作為與人治相對立的治國模式，其工具性價值就是要消除治者個人對治權(quán)的專斷與濫用，使治權(quán)符合人民主權(quán)。[6]（p55）在信息時代，信息資源的實際控制者將成為一種新的權(quán)威，并隨之衍生出一種基于信息的新型治權(quán)。數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺使得行政官員擁有廣泛的機會接觸并控制信息資源，勢必存在著濫用信息治權(quán)的可能性。因此，在制度上需要規(guī)定各分管部門所掌握信息的范圍，對信息的實際利用主體建立責任追究制度，以防止惡意泄露、販賣信息或利用信息為自己謀取私利。其三，在制度上加大對數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的普及力度。新興科技在社會管理中的使用容易產(chǎn)生數(shù)字鴻溝，即信息工具擁有者與未曾擁有者之間在信息技術(shù)的應用領(lǐng)域存在差異。政府應當通過制度安排為轄區(qū)居民提供接受信息化教育的機會，在政府部門辦事大廳設(shè)置公用的計算機網(wǎng)絡(luò)信息器材，并提供使用指引。只有當轄區(qū)居民能夠像利用電話那樣方便地利用數(shù)字信息平臺，基于該平臺的政務(wù)信息管理創(chuàng)新方可為成功。

二、以勞動合同為基礎(chǔ)創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格管理員人事管理制度

政府雇員制度肇始于德國，從上世紀50年代開始，德國政府為適應其公共行政組織分散化、彈性化和專業(yè)化的需要，逐步在其政府中引入了政府雇員制度，使行政部門內(nèi)公務(wù)員、雇員和工人的比例保持在2∶4∶2。隨后，西方主要國家都嘗試推行政府雇員制度，美國政府的常任雇員，其比例由20世紀30年代的87.9%銳減為現(xiàn)今的55.5%；日本政府中也有11.9%的成員是政府雇員。[7]（p26）2002年6月頒布出臺的《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》是我國最早的政府雇員管理規(guī)范性文件，無錫、長沙、珠海、深圳等地也紛紛推行政府雇員制，十年來政府雇員成為政府高價聘請外援顧問的代名詞。事實上，政府雇員并無薪酬上的特殊之處，其本質(zhì)在于“政府為提高行政效率而以契約形式招聘、管理專門人才的公共人事制度。它的目的是降低行政成本、吸引高素質(zhì)人才、避免人員沉淀與固化、規(guī)范工勤人員管理等等，從而提高行政管理效率?！盵8]（p84）

2010年宜昌市政府通過向社會公開招錄的方式，用市場化的價格雇用了一批在基層協(xié)助社會管理并提供部分公共服務(wù)的人員，即社區(qū)網(wǎng)格管理員。他們在身份上不擔任行政職務(wù)，僅在合同約定的范圍內(nèi)履行義務(wù)，完成基層部分社會事務(wù)性和公益服務(wù)性工作。社區(qū)網(wǎng)格管理員系典型的政府雇員，對其管理采用一整套與公務(wù)員體系相異的制度體系。社區(qū)網(wǎng)格管理員的權(quán)利和義務(wù)以勞動合同來明確，所適用的法律依據(jù)也以《勞動法》、《勞動合同法》等勞動部門的法律規(guī)范為主。此外，宜昌市委、市政府先后制定《宜昌市城區(qū)社區(qū)網(wǎng)格管理員招錄培訓方案》、《關(guān)于進一步加強網(wǎng)格管理 “兩化”建設(shè)的通知》、《關(guān)于加強宜昌城市社區(qū)網(wǎng)格管理的意見》等政策文件，從考試錄用、人員配置、工作職責、紀律要求、工資薪酬、交流培訓、考核獎懲、社會保障、解約續(xù)約等各方面對社區(qū)網(wǎng)格管理員及其工作進行規(guī)范。

科學合理的人事管理制度成為社會管理創(chuàng)新的人力資源保障。社會管理創(chuàng)新工作本身需要各種主體共同推進，政府部門及其工作人員只是規(guī)范和負責的主體，大量具體工作需要非政府主體來承擔。任何一項社會管理創(chuàng)新政策的出臺和實施都涉及人員配備問題，但并不能保障每一項創(chuàng)新政策都是積極有效的。當某項政策最終被實踐所改變甚至否定時，因該政策而被招募的主體就面臨如何退出的問題。因此，不僅是網(wǎng)格管理員，甚至所有社會管理創(chuàng)新中新設(shè)的崗位，都需要考慮人員進入、轉(zhuǎn)崗和退出的可能性，從而為創(chuàng)新政策提供試錯和糾錯的機會。以勞動合同為基礎(chǔ)的政府雇員制度就是一種較好的處理方案，以社區(qū)網(wǎng)格管理員為例，隨著政府購買服務(wù)量的變化，社區(qū)網(wǎng)格管理員配備原則和數(shù)量均可作相應的調(diào)整。勞動合同要求錄用單位除支付工資外，還應當為社區(qū)網(wǎng)格管理員辦理養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險。無論是因為社區(qū)網(wǎng)格管理員的自身原因不能勝任或不愿繼續(xù)擔任，還是因為政府政策導向發(fā)生變化，勞動合同都可以依法解除或終止。

以勞動合同為基礎(chǔ)的社區(qū)網(wǎng)格管理員人事管理，其制度設(shè)計的重點在于制作考慮周嚴的勞動合同。一方面，政府與社區(qū)網(wǎng)格管理員之間只是一般的勞動關(guān)系，即政府作為用人單位向其購買網(wǎng)格管理服務(wù)勞動，并向其支付相應的報酬和待遇；另一方面，社區(qū)網(wǎng)格管理員所從事的信息采集和綜合服務(wù)工作或多或少跟行政權(quán)力運作搭界，至少在社區(qū)居民看來具有“準官方”的行為效力。因此，勞動合同既要約定社區(qū)網(wǎng)格管理員活動范圍的邊界，又要設(shè)定超出活動范圍邊界給第三人造成損失的責任追究制度。此外，對社區(qū)網(wǎng)格管理員的政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識和職業(yè)道德的培訓也應當制度化和常態(tài)化。

三、以社會調(diào)解為主導創(chuàng)新社會矛盾聯(lián)動化解制度

中國正處于社會矛盾的凸顯期。在過去十年里，“社會矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活比較困難?！鞭q證地看待社會矛盾是制度創(chuàng)新的邏輯起點：社會矛盾既是社會變遷過程中出現(xiàn)的有可能導致社會離散的因素，又是推動社會變遷進而促成社會整合的因素。如果沒有社會矛盾的存在，就沒有社會變遷的必要，社會管理創(chuàng)新也無從談起?！皼_突可能有助于消除某種關(guān)系中的分裂因素并重建統(tǒng)一。在沖突能夠消除敵對者之間緊張關(guān)系的范圍內(nèi)，沖突具有安定的功能，并成為關(guān)系的整合因素。”[9]（p67）

宜昌市按照“走進矛盾、扁平操作、聯(lián)動化解、限時辦結(jié)、反饋評價、監(jiān)督考核”的方針，通過數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺全方位收集、共享、互通和掌控基層的社會矛盾糾紛信息，實現(xiàn)社區(qū)、街道、部門三級扁平化的上下協(xié)同和聯(lián)動，并充分調(diào)動基層黨政機關(guān)、政府部門、社會組織、人民群體的力量，及時地發(fā)現(xiàn)和化解社會矛盾。從在中心城區(qū)調(diào)查的8個街道、15個社區(qū)來看，178個網(wǎng)格共聘請人民調(diào)解員370名，每個網(wǎng)格配備調(diào)解員1-2名。這些義務(wù)調(diào)解員與網(wǎng)格管理員、社區(qū)工作者構(gòu)成三位一體的底層矛盾調(diào)處系統(tǒng)，并與政府的中層調(diào)解和司法機關(guān)的高層調(diào)解相互配合，實現(xiàn)民間力量與公共權(quán)力的有效對接。這種以社會調(diào)解為主導的社會矛盾聯(lián)動化解制度的功能體現(xiàn)為三個方面：（1）符合民眾心理預期?！皬娭屏υ谥袊?，是不被尊重的。它只是迫于事實不能不有之，乃至不能不用之，然論其本旨，則是備而不用的。”[10]（p190）社區(qū)網(wǎng)格管理員以非國家強制力的身份介入基層爭端，極大地實現(xiàn)了調(diào)解員與當事人對矛盾的“感同身受”，尤其是當矛盾牽涉到國家公權(quán)力運行時，強制力的濫用容易導致沖突升級。（2）保護基層人情關(guān)系。傳統(tǒng)文化向來尊重并保護社會的人情關(guān)系，調(diào)解制度因而具有極大的存在空間，并逐步生成民間調(diào)解（宗族、鄉(xiāng)里、鄰里）-發(fā)回調(diào)解（官府在受理案件后發(fā)回親族商議）-官府調(diào)解的模式。“如果不結(jié)合民間的調(diào)解制度來考慮，官方的中國法制是無法理解的。也許傳統(tǒng)中國和現(xiàn)代西方在司法制度上的最顯著區(qū)別就在于前者對民間調(diào)解制度的極大依賴?！盵11]（p10）（3）降低社會管理成本。社會管理的制度創(chuàng)新并不是要在法律上為政府部門擴權(quán)，而是運用法律的引導功能，開發(fā)、培養(yǎng)并發(fā)展社會本身的管理能力。以社會調(diào)解為主導的制度建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)社會自治加強和政府成本削減的雙贏。

以社會調(diào)解為主導的社會矛盾聯(lián)動化解制度具體包括三個方面的內(nèi)容：其一，社會矛盾排查制度。由社區(qū)網(wǎng)格管理員履行法務(wù)聯(lián)絡(luò)員的職責，排查社區(qū)矛盾糾紛、化解簡單糾紛、上報不穩(wěn)定信息。從源頭上發(fā)現(xiàn)社會糾紛，并準確判斷其危害程度，預測其發(fā)展態(tài)勢，是社會矛盾排查制度的實現(xiàn)目標。但是并不是所有的矛盾都需要“小題大做”，絕大部分源于基層社區(qū)的糾紛發(fā)生在家庭內(nèi)部、鄰里之間，因為身份和地緣上的特殊性，這種矛盾糾紛極容易解決，社區(qū)網(wǎng)格管理員可以充分利用其在轄區(qū)內(nèi)的公信力和親和力，能即時化解的當即化解，并將不能即時化解的糾紛電子信息化上報到法務(wù)工作站，啟動社區(qū)調(diào)解的程序。據(jù)宜昌市司法局統(tǒng)計，有97.8%的案件是在社區(qū)內(nèi)及時解決的，因此，及時排查及時排除的做法有必要制度化。其二，大調(diào)解聯(lián)動制度。社區(qū)網(wǎng)格管理員只能處理簡單的普通民事案件（如鄰里矛盾），現(xiàn)實中存在的群體性糾紛案件（如物業(yè)糾紛）、改革過程中的利益配置不公案件（如拆遷補償）遠非社區(qū)網(wǎng)格管理員所能解決，因此，社會矛盾化解需要有一個配套的聯(lián)動制度。依托政府職能部門的行政調(diào)解、基于審判機關(guān)訴訟程序的司法調(diào)解以及由黨委負責的對重大社會矛盾進行集中調(diào)處的綜合調(diào)解應當成為社會調(diào)解的后續(xù)配套制度。其三，專業(yè)人士參與調(diào)解制度。網(wǎng)格化的應用已經(jīng)深入到醫(yī)療、勞動、交通、環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品安全等專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，為建立專業(yè)調(diào)解人才庫提供了技術(shù)上的支持。專業(yè)人士作為一個爭議焦點事實的科學發(fā)現(xiàn)者，以其擁有的實踐經(jīng)驗和專業(yè)技術(shù)，評判案件的是非曲直，對案件提出具有專業(yè)性的評估意見，以促成當事人調(diào)整自己的立場，推動談判的順利進行。對專業(yè)人才的篩選聘任、對其服務(wù)的報酬獎勵、對其行為的評價規(guī)范都需要有相應的制度來支撐。

四、以分配正義為先導創(chuàng)新特定人群服務(wù)制度

社會管理創(chuàng)新在公共服務(wù)提供方面需要關(guān)注社會變遷下的特定人群。“因科技的沖擊，社會結(jié)構(gòu)起了改變；大家庭制度亦遭拆散。于是青少年的教養(yǎng)、老年人的歸宿、鰥寡孤獨的救助，都成為政府的重要責任?！盵12]（p373）宜昌市的網(wǎng)格化管理制度涵蓋了兩類特定人群，既包括流動人口、特困家庭、孤殘人群、流浪乞討人員在內(nèi)的重點人群，又包括社區(qū)矯正人員、刑釋解教人員、吸毒人員和精神病人在內(nèi)的特殊人群。對前者而言，社會管理的核心價值在于通過社會保障、社會救濟制度來實現(xiàn)社會公平，達致分配的正義；對后者而言，不僅要通過矯正的正義來恢復分配的正義，同時還應通過分配的正義來實現(xiàn)矯正的正義。社區(qū)網(wǎng)格管理員在收集人口基礎(chǔ)信息時能夠基本確定社區(qū)中的特定人群，并及時上傳相關(guān)信息，使政府部門能夠掌握每個網(wǎng)格的特定人群居住情況，以網(wǎng)格為單位分配公共服務(wù)，在制度上保證每一個需要關(guān)照的人受到關(guān)愛。

對特定人群的管理與服務(wù)之關(guān)系問題，在我國的法律實踐中長期處于倡導和宣告狀態(tài)，即各種規(guī)范性文件宣告特定人群所享有的某些權(quán)利，并倡導社會各界對其給予關(guān)心和幫助，但在操作層面上不容樂觀。據(jù)北京大學法學院人權(quán)與人道法研究中心《中國少數(shù)者權(quán)利狀況考察》的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，有的刑滿釋放人員處于無業(yè)狀態(tài)，已就業(yè)的刑釋人員所從事職業(yè)的社會地位較低，且職業(yè)穩(wěn)定性差；在個人婚姻感情、親屬求學就業(yè)、居住環(huán)境等方面受到一定程度的歧視；對刑釋人員的幫教側(cè)重于防范而并不關(guān)心其實際困難。特定人群的服務(wù)制度將管理、服務(wù)與幫助相結(jié)合，以賦權(quán)的方式為其提供參與和促進發(fā)展的機會，并分享社會管理創(chuàng)新帶來的利益。在具體制度設(shè)計上，要著重構(gòu)建兩大制度：

其一，黨政干部下訪制度。領(lǐng)導下訪是我國政權(quán)建設(shè)和社會管理的一種傳統(tǒng)方式。領(lǐng)導下基層直接面對特定人群的實際困難，雖然比信息加工、書面匯報費時費力，但在解決非常規(guī)問題時有著無可替代的作用。2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于中央和國家機關(guān)定期組織干部下訪的意見》，要求中央和國家機關(guān)定期組織干部下訪，推動落實中央決策部署，及時了解社情民意。市縣層級的黨政干部更應該親自深入網(wǎng)格，通過督促檢查、座談走訪、駐點指導等方式，解決重點人群和特殊人群的實際困難，并為擺脫困難給予政策上的扶持。黨政官員下訪的制度化還能促使黨政負責人親臨現(xiàn)場問政于民、問需于民、問計于民，在一定程度上有利于社會矛盾的化解。黨政干部下訪制度系宜昌市構(gòu)建“扁平化”社會矛盾聯(lián)動化解機制中不可忽視的一環(huán)，通過黨政干部下訪與居民懇談，將社會矛盾信息收集、排查、化解的關(guān)口延伸到社區(qū)（村）、樓棟（組）。社區(qū)居民的實際困難在社區(qū)層面無法解決時，就直接分流到街道、區(qū)直或市直部門解決。如果說遲來的正義非正義的話，那么，扁平化的政務(wù)處理制度就有利于正義的及時實現(xiàn)。

其二，公權(quán)力對特殊主體“賦能”制度。對特殊人群的資金援助或困難補助，固然可解燃眉之急，但遠非治本之策，而通過能力培養(yǎng)與權(quán)能增強即“賦能”的方式，可以建立起特殊主體回歸社會的長效機制。根據(jù)聯(lián)合國的定義，貧困不只是物質(zhì)上的匱乏，更是知識和能力的匱乏。弱勢群體之“弱”，關(guān)鍵在于能力之不足?！百x能”的途徑是通過外在的文化知識、技能輸入，使主體獲得職業(yè)技能，再形成內(nèi)在的發(fā)展能量并據(jù)以實現(xiàn)自主自立的自我發(fā)展。宜昌市對特殊主體的賦能，建設(shè)以制度化的培訓教育為主渠道，每年撥付一定公共資金設(shè)立職業(yè)技能培訓學校，分門別類地對不同主體實施不同層次和類別的技能培訓，并建立從培訓到就業(yè)推薦的一條龍式的服務(wù)規(guī)范體系。宜昌市中心城區(qū)8個街道15個社區(qū)僅2012年一年就累計為89名社區(qū)矯正人員和244名刑釋解教人員提供就業(yè)培訓，幫助安排就業(yè)14名，落實困難救濟35名，申請低保15名。通過物質(zhì)上的能力建設(shè)和精神上的心理疏導，促進特殊主體融入社會，以分配的正義為先導實現(xiàn)矯正的正義，進而為化解矛盾和防范矛盾的連環(huán)發(fā)生奠定牢固基礎(chǔ)。

隨著社會管理創(chuàng)新的深化，國家基層的主動權(quán)將進一步擴大，非政府組織以及公民個人在社會管理領(lǐng)域也大有作為。在管理地位上，社會組織和公民逐漸進入到特定人群服務(wù)領(lǐng)域，政府不再是也沒必要成為社會管理的唯一主體；在管理組織上，封閉僵化的層級制和以職能分工的部門組織系統(tǒng)，已經(jīng)不能及時、高效地應對特定人群的幫助和賦能問題，部門間合作開始嘗試以具體問題為中心，組織系統(tǒng)隨之呈現(xiàn)扁平化的特點；在管理方式上，嚴肅的、單一的、命令式的行政執(zhí)法方式已經(jīng)不能達到預設(shè)的行政目的，活潑的、多元的、協(xié)商式的方式更讓人樂于接受。

五、以法治系統(tǒng)為載體創(chuàng)新法務(wù)網(wǎng)格工程制度

以司法行政工作為例，宜昌市創(chuàng)設(shè)了“法務(wù)網(wǎng)格工程”制度，制定通過了《司法行政系統(tǒng)“法務(wù)網(wǎng)格工程”實施方案》，將網(wǎng)格化管理與依法治理交織在一起，創(chuàng)造性地形成了依法創(chuàng)新社會管理的新思維。社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵當屬法治制度創(chuàng)新，法治是實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的基本方式和必由之路。法律制度規(guī)范、法律信仰和權(quán)利保障是法治的三大支柱，如果說權(quán)利保障是法治的終極目標，那么法律規(guī)范就是法治的硬件系統(tǒng)，而法律信仰則是其軟件系統(tǒng)，三者缺一不可。只有將利益表達、利益訴求和利益實現(xiàn)的意愿融入到法治體系之中，以法律的信仰和法治的手段來主張和維護利益，通過公平正義的法律制度來識別利益，區(qū)分正當利益與不正當利益，進而將正當利益賦予法律的效力，才能防止在不當利益驅(qū)動下的盲動和沖動，防范社會矛盾，從而實現(xiàn)社會大眾的合法權(quán)利。

宜昌市“法務(wù)網(wǎng)格工程”的法治系統(tǒng)載體主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，制度先行，以規(guī)則指引行為?！胺▌?wù)網(wǎng)格工程”在主體上既涉及司法行政機關(guān)等國家職能部門，又涵蓋律師、公證員和基層法律服務(wù)工作等中介組織，還包括網(wǎng)格內(nèi)的每一個普通自然人和法人。那么，在這種多主體的復雜關(guān)系中，對主體行為的指引就不能僅僅依靠“一事一議”的行政命令，而需要一種可預測性的批量化指引模式，即制度?！爸贫葹閭€人行為提供了一種激勵系統(tǒng)，同時它還為個人提供了與環(huán)境有關(guān)的信息和認知模式，個人按照制度指引的方向和確定的范圍作出選擇。經(jīng)濟績效取決于個人作何種選擇，個人選擇的有效性取決于制度的有效性。”[13]（p348）宜昌市司法局始終依托制度來推進網(wǎng)格建設(shè)，并將制度細化到具體操作層面，編寫《法務(wù)工作手冊》以指引法務(wù)工作隊伍的行為，編制《社區(qū)法務(wù)工作站工作記錄》臺賬以促進司法行政工作規(guī)范化。在網(wǎng)格工程中，相關(guān)主體的可為、應為和不為都得以規(guī)定，通過主體的照章辦事，來確保工程的有效推進。第二，法治認同，以教育提升信仰。僅僅有制度尚不足以搭建法治系統(tǒng)，“法律不應只圖方便；它應當致力于培養(yǎng)所有有關(guān)人員——當事人、旁觀者和公眾——的法律情感?！盵14]（p34-35）公民法律情感和法律信仰的培養(yǎng)是一個潛移默化的過程，對法律文本的學習和理解、對違法犯罪的審判和制裁、對先進人物的嘉獎和表彰都在一定程度上起到作用，但事實上，居民絕少有動力自學法條、旁聽審判或參加頒獎，因此，對公民法律信仰的培養(yǎng)和樹立主要依靠法治宣傳。宜昌市在區(qū)縣一級，主要依靠“百名法學家百場報告會”等上級安排的活動提高司法行政隊伍的法律素養(yǎng)，在街道、社區(qū)一級，主要依靠法制安全教育宣講團、稅務(wù)法規(guī)宣講團、黨代會宣講團等職能部門的專題講座提高基層法務(wù)工作者的法律素養(yǎng)，并組織配合基層法院、律師協(xié)會、高校法學院等法律職業(yè)者進社區(qū)，開展各種形式的法治宣傳活動。第三，執(zhí)法為民，以權(quán)力保障權(quán)利。社會管理創(chuàng)新的出發(fā)點和立足點是以人為本，“法務(wù)網(wǎng)格工程”最終也必須落實到人的權(quán)利實現(xiàn)上來。司法行政工作應當堅持合法、合理、高效的原則，通過權(quán)力的運行來保障權(quán)利的實現(xiàn)。在合法方面，執(zhí)法者首先應當是守法者。司法局及其下轄的司法所既要執(zhí)行國家和地方的法律法規(guī)，又要遵守內(nèi)部的規(guī)章制度，對工作不力導致嚴重后果的，要追究主要領(lǐng)導和相關(guān)責任人的責任，并取消該級機構(gòu)的先進評選資格。在合理方面，基層司法行政工作在行使自由裁量權(quán)時，要充分尊重社區(qū)居民的意志，通過說理釋法的方式化解矛盾，并從居民的現(xiàn)實需要出發(fā)，提供各種援助性服務(wù)。在高效方面，宜昌市司法局在街道的法務(wù)指導中心建立 “月例會”制度，社區(qū)的法務(wù)工作站建立“周碰頭”制度，法務(wù)工作網(wǎng)格建立“日排查、即處理”制度，就地解決法律問題，及時收集上傳法務(wù)信息。

六、以社會安全為價值導向創(chuàng)新治安防控法律制度

在中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌同時發(fā)生的宏觀背景下，貧富分化、勞資沖突、心理疾病、失業(yè)、邪教、恐怖主義等各種個體或社會因素導致微觀層面道德失范和信任危機，最終表現(xiàn)為社會越軌乃至犯罪的激增。有學者研究表明，1988年全國每10萬人中只有75.5個公安機關(guān)立案的刑事案件，到了2007年，全國每10萬人口中就有363.9個公安機關(guān)立案的刑事案件，后者是前者的4.8倍；20年來毛被害率的年平均增長率為12.3%，毛加害率的年平均增長率為11.5%；非正式社會控制的減弱和資源分配結(jié)構(gòu)的失衡是犯罪增多的重要原因；社會用刑罰對犯罪作出的反應表現(xiàn)出適度克制和輕緩，5年有期徒刑以上刑罰的適用相對比較審慎。[15]（p159）由此，治安防控成為社會管理諸多工作中的重要一環(huán)，其發(fā)展的趨勢和方向應該確立為以社會安全為價值導向的法律制度創(chuàng)新。

在法理學的視角下，一方面，安全本身就是一種基礎(chǔ)的法律價值，是法律制度所追求的目標?！鞍踩兄谑谷藗兿碛兄T如生命、財產(chǎn)、自由和平等等其他價值的狀況穩(wěn)定化并盡可能地維續(xù)下去?！盵16]（p293）古典自然法學家認識到自然狀態(tài)的人際爭斗與社會動蕩，設(shè)計出包括政府機構(gòu)在內(nèi)的一套法律體系，以維系社會安全而穩(wěn)定的存續(xù)，從而為人權(quán)的實現(xiàn)構(gòu)筑平臺。另一方面，在維系社會安全的諸種方法中，紀律在多層次多組織的社會結(jié)構(gòu)中難以達致統(tǒng)一標準，宗教在世俗國家缺乏信眾基礎(chǔ)，道德和習俗在強制力上并不可靠，法律制度因此成為最后的也是最有效的社會控制手段。

宜昌市的治安防控法律制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)為以下三個層次：第一，最低層次的鄰里守望互助制度。鄰里守望互助是農(nóng)業(yè)社會行之有效的治安管理和應急互助措施。個體的抽象化導致鄰里守望互助在現(xiàn)代社會中的隱退，被符號化的個體在從事社會活動時關(guān)注的焦點是能夠被 “大敘事”（grand narrative）所認可的法律行為，而忽視那些法律不予調(diào)整的事實行為。其根本的原因在于人際連接的樞紐發(fā)生變化。傳統(tǒng)社會流動性弱，以地緣為連接樞紐，地理位置越近關(guān)系越緊密，所謂“遠親不如近鄰”；現(xiàn)代社會流動性強，以經(jīng)濟交往為連接樞紐，人際關(guān)系必須依托某個正式的結(jié)構(gòu)才能順利發(fā)展。網(wǎng)格化管理的網(wǎng)格有望成為一種新的地緣結(jié)構(gòu)，在網(wǎng)格內(nèi)推行樓道互助公約、居民文明公約等非正式的制度，以“民間法”彌補“官方法”之不足。例如，宜昌市公安局夷陵分局實施安居護家工程，指導居民集聚區(qū)建立單元聯(lián)防、門棟關(guān)照、鄰里守望制度，組建了義務(wù)巡邏隊，進一步強化要害部位和重點單位的安全保衛(wèi)工作，盡量消除治安死角，擠壓犯罪分子的作案空間，并將此工程納入《年度責任白皮書》，接受市民、新聞媒體和輿論的監(jiān)督。鄰里守望互助制度主要依靠的是民間的力量，行政強制色彩比較弱，適用于樓宇、學校、自然村等基層范圍，因此屬于最低層次的治安防控制度。第二，中間層次的網(wǎng)格排查制度。宜昌全市1110個網(wǎng)格都配有專職的網(wǎng)格管理員，并持有“社區(qū)e通”移動數(shù)字終端。網(wǎng)格管理員在例行巡防過程中，能夠及時發(fā)現(xiàn)圍墻鐵門、監(jiān)控設(shè)備、消防器材等的損壞情況，通知上級機關(guān)維修保養(yǎng)；在網(wǎng)格內(nèi)人口信息收集比對過程中，能夠及時識別犯罪嫌疑人，有意識地向片區(qū)民警提供線索。據(jù)《法制日報》報道，2011年8月宜昌市公安警綜平臺與市電子政務(wù)平臺實現(xiàn)有效對接，至2012年7月，通過信息核查，共抓獲在逃人員179名，獲取各類違法犯罪線索967條，查破各類刑事案件835起。[17]在網(wǎng)格層面，宜昌市基本建成了人防、物防和技防相結(jié)合的立體化、數(shù)字化社會治安防控體系。第三，最高層次的突發(fā)事件應對制度。上述兩個層次的治安防控制度建立在對社會風險有效識別的基礎(chǔ)上，屬于有方向、有準備、有重點的日常性社會安全維護。當大規(guī)模群體性事件、恐怖襲擊、大面積火災、惡性暴力犯罪等突發(fā)事件發(fā)生時，僅僅依靠基層不足以有效應對，因而需要專門的突發(fā)事件應對機制。當突發(fā)事件發(fā)生時，宜昌市政府及其設(shè)立的宜昌市突發(fā)公共事件應急委員會領(lǐng)導、指揮應急處置。網(wǎng)格管理員及時向網(wǎng)格內(nèi)的居民和企事業(yè)單位發(fā)出避險警告，實施緊急疏散和救援行動，組織群眾開展自救、互救；向?qū)I(yè)的應急處置機構(gòu)提供網(wǎng)格內(nèi)人口、房屋、能源、危險品等基本信息的分布圖；協(xié)助行政機關(guān)處理善后安置、調(diào)查取證和恢復重建工作。綜上所述，在以社會安全為價值導向的治安防控制度體系中，網(wǎng)格及其管理員為鄰里守望互助提供平臺，為定期排查提供保障，為突發(fā)事件應對提供協(xié)助。

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