趙林鳳，王俊芳

（1.南京理工大學(xué)馬研部，江蘇 南京 210094；2.濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

1906年清廷頒布預(yù)備立憲上諭，宣布將官制革新作為啟動(dòng)立憲的首要步驟，這次改革史稱丙午官制改革。丙午官制改革拉開了晚清政治改革的序幕，因其開創(chuàng)價(jià)值和深遠(yuǎn)影響，故受到學(xué)術(shù)界諸多學(xué)者的重視。但筆者在查閱和爬梳相關(guān)史料時(shí)，發(fā)現(xiàn)丙午官制草案的編訂者是較為特殊的群體，準(zhǔn)確地講他們多是力主改革的新銳派，其中包括金邦平、曹汝霖、汪榮寶、陸宗輿等留學(xué)法政精英，也包括張一麐、吳廷燮、鄧邦述等國內(nèi)新式人物，均是改革中從事具體法令條文編纂的“一線人物”。該編訂群體與官制決策者之間因?qū)椪牟煌斫舛a(chǎn)生了矛盾，改革中這對矛盾因其被遮蔽在表象矛盾之下，故未引起學(xué)界應(yīng)有的重視。事實(shí)上，由于編訂者與決策者對憲政認(rèn)識有重大差距，從而使得實(shí)踐層面的憲政改革無法規(guī)范有序運(yùn)行，這是導(dǎo)致晚清整體新政改革失敗的因素之一，也就是說政策制定者與高層決策者認(rèn)識的差距會(huì)造成改革方向的偏離，甚至帶來相反的效果，從某種程度上來講，這對今天的改革仍有歷史借鑒價(jià)值。

一、官制編訂人員之概析

丙午官制改革伊始，清政府派載澤、世續(xù)、那桐、榮慶、載振、奎俊、鐵良、張百熙、戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、陸潤庠、壽耆、袁世凱十四人編纂方案，另著地方總督張之洞、端方、升允、鐵良、周馥、岑春煊選派人員進(jìn)京隨同參議，并令慶親王奕劻、瞿鴻禨、孫家鼐三人擔(dān)任總司核定大臣。如此構(gòu)成官制改革的高層決策群體。編纂官制大臣在頤和園召開第一次會(huì)議，設(shè)官制編制館于朗潤園，委派孫寶琦、楊士琦任提調(diào)。官制改革的重要步驟是任命負(fù)責(zé)草擬具體條文的編訂人員，官制各大臣們經(jīng)慎重討論，選定十二名成員：起草課委員：金邦平、張一麐、汪榮寶、曹汝霖；評議課委員：陸宗輿、鄧邦述、熙彥；考訂課委員：吳廷燮、郭曾炘、黃瑞祖；審訂課委員：周樹模、錢能訓(xùn)。[1](p18)上述各員是為官制的編訂群體。此外，六部和財(cái)政處、練兵處亦有京曹與議。

官制編訂人員皆是政壇之才俊，其中多數(shù)為東西洋留學(xué)生，其他人員均科舉出身（見下表），可謂精英薈萃，留學(xué)生將在清末預(yù)備立憲的第一波改革中顯露身手，事實(shí)上官制改革草案主要由這些思想激進(jìn)、力主革新的海歸派纂擬。四名起草員中金邦平、汪榮寶、曹汝霖均為海歸菁英，金邦平畢業(yè)于天津北洋學(xué)堂，1899年留學(xué)日本，在早稻田大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)科學(xué)習(xí)，1902年底畢業(yè)回國，入袁世凱幕府任職。曹汝霖，漢陽鐵路學(xué)堂畢業(yè)，1900年赴日本留學(xué)，先后就讀于早稻田大學(xué)、東京法政大學(xué)，1904年畢業(yè)歸國，1905年通過游學(xué)生特科考試被賜予進(jìn)士，授農(nóng)工商部主事。汪榮寶，1901-1094年留學(xué)日本，就讀早稻田大學(xué)法政科，歸國后任職于巡警部。起草員中惟張一麐沒有留學(xué)，但張乃1903年經(jīng)濟(jì)特科舉人，長期從幕于袁世凱襄辦新政，亦具有鮮明的立憲思想。評議課陸宗輿，1899年自費(fèi)留學(xué)日本，就讀早稻田大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)科，1902年回國后任警官學(xué)堂教習(xí)等職，1905年通過留學(xué)特科考試，授巡警部主事，同年隨戴鴻慈、端方考察各國憲政。其他各員如鄧邦述、熙彥、錢能訓(xùn)、周樹模、吳廷燮等均科舉出身，從政經(jīng)驗(yàn)豐富，深諳清廷政治弊病，其中鄧邦述、周樹模兩人還從五大臣考察憲政，對西方憲政多有認(rèn)同，對國內(nèi)推行憲政均持肯定態(tài)度。

編訂人員簡介表[2]

據(jù)時(shí)人回憶，官制改革中風(fēng)頭最健的數(shù)曹汝霖、汪榮寶、陸宗輿三人。[3](p45)作為留學(xué)歸國的精英人物，他們首次參與實(shí)質(zhì)性的政治改革，對清政府期望很深，“以為有行憲希望”，因而止宿于朗潤園中，日夜工作不輟，以期專心纂擬和相互研討。整體而言，這些官制編訂者或具有留學(xué)經(jīng)歷、或有從事新政改革的閱歷，對西方的政治法律制度和憲政學(xué)理有系統(tǒng)的認(rèn)識和理解，對日本的君主立憲制和其維新經(jīng)驗(yàn)抱有好感，他們對這次官制改革抱著較大希望，因而按照三權(quán)分立、責(zé)任內(nèi)閣等憲政原則來起草官制，力主盡快仿效日本推行憲政，構(gòu)建起君主立憲政體的基本框架。

二、求變與折中：編訂者與裁定者之矛盾

官制改革伊始，編纂大臣擬定五條基本原則，規(guī)定此次應(yīng)仿制“君主立憲國官制”，實(shí)行三權(quán)分立，因“議院遽難成立”，應(yīng)先就行政、司法各官厘定。按照高層決策者的規(guī)定，編纂官制的基本程序是：先由起草課撰擬草案，次由評議課評議，再由考訂課考核，審訂課審定，然后由編制大臣等“一律署諾”，最后送總司核定處刪改具奏。官制基層編訂人員的憲政主張和理念在逐層審查和屢次刪改后，多數(shù)已經(jīng)面目全非，實(shí)質(zhì)上編訂者與高層決策者在官制核心問題上的觀點(diǎn)有著較大的差距。

（一）設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣問題。

官制編訂人員堅(jiān)持按照君主立憲制的原則厘訂官制，強(qiáng)調(diào)責(zé)任內(nèi)閣和“孟德斯鳩三權(quán)分立”，認(rèn)為二者是君主立憲政治的核心體現(xiàn)。[4](p45)所以在編訂官制草案時(shí)，他們參照西方立憲政體的原則，力主設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，設(shè)內(nèi)閣總理大臣平章庶政，設(shè)內(nèi)閣副大臣以為輔助，強(qiáng)調(diào)內(nèi)閣遇事不能推諉，應(yīng)輔弼君主擔(dān)負(fù)責(zé)任，這是編訂各員純粹美好的憲政理想。官制編纂大臣對是否成立責(zé)任內(nèi)閣各有看法，同時(shí)為各自政治目的明爭暗斗。時(shí)任直隸總督兼北洋大臣的袁世凱對改革最為熱心，甚至有“官可不做，法不可不改”、“當(dāng)以死力相爭”的張揚(yáng)之語，但他過分?jǐn)垯?quán)，“頗露跋扈痕跡”，以致朝廷頗有疑心。[5](p30-31)瞿鴻禨與奕劻、袁世凱的矛盾頗深，孫家鼐、鹿傳霖歷來主張緩改，而榮慶、鐵良因權(quán)力被削減反對設(shè)責(zé)任內(nèi)閣。奕劻、載澤、袁世凱都想出任內(nèi)閣總理大臣一職，故難免貌合神離。另外保守派人士如御史趙炳麟、蔡金臺(tái)、石長信等一致反對即設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣?？梢钥吹?，高層決策者之間對責(zé)任內(nèi)閣的態(tài)度頗有差距，他們甚至在某種程度上把設(shè)立內(nèi)閣當(dāng)作爭奪政治權(quán)力的籌碼，而最終出臺(tái)的官制草案中責(zé)任內(nèi)閣的條文被束之高閣，這與編訂者初衷大相徑庭。

（二）裁改行政機(jī)構(gòu)問題。

編訂各員按照立憲體制的原則，著力于行政機(jī)構(gòu)的革新，在草案中對中央各部進(jìn)行重大調(diào)整，力主裁撤軍機(jī)處，裁撤吏部、禮部、都察院，歸并其他機(jī)關(guān)。汪榮寶、曹汝霖等還撰擬說帖，明確指出專制行政之弊端：“名為吏部，但司簽掣之事，并無銓衡之權(quán)；名為戶部，但司出納之事，并無統(tǒng)計(jì)之權(quán)；名為禮部，但司典儀之事，并無禮教之權(quán)；名為兵部，但司綠營兵籍、武職升轉(zhuǎn)之事，并無統(tǒng)馭之權(quán)。名實(shí)不符，難專責(zé)成，亟應(yīng)裁撤歸并?！笨梢钥闯?，這些具有新思想的官制編訂者竭力對名實(shí)不符、職責(zé)不分的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，意在引進(jìn)近代行政分權(quán)原則，提高行政效率，使國家機(jī)關(guān)煥發(fā)新面貌。裁撤各部的條文引起軒然大波，招來朝中官員的指責(zé)與謾罵，官制大臣之間對此也有分歧，載澤、袁世凱主改組，孫家鼐、鹿傳霖態(tài)度不明朗，鐵良、榮慶反對，被合并和裁撤的各部院官員的反對聲更高。官制大臣諸多矛盾爭執(zhí)及利益分配，使得基層編訂者最初制定的行政改革方案被反復(fù)刪改，以求折中，立憲精神幾乎喪失殆盡。

（三）有關(guān)司法獨(dú)立問題。

司法改革是清末法制近代化的重要內(nèi)容，編訂各員多數(shù)支持司法首先獨(dú)立，并力爭在官制草案中得以落實(shí)，汪榮寶聯(lián)合曹汝霖、陸宗輿等，每日對于司法獨(dú)立問題撰寫說貼，附以條例，提出改革意見。推行司法獨(dú)立意味著習(xí)慣于集權(quán)官員們的權(quán)力將受到限制，因而遭到普遍抵制。兩湖總督張之洞致電軍機(jī)處，表示對“司法獨(dú)立”問題“不勝駭異”，指責(zé)“此乃出自東洋學(xué)生二三人之偏見，襲取日本成式，不問中國情形。”[6](p9576-9577)面對各地督撫的反對聲勢，汪榮寶與陸宗輿專門撰寫條辯，闡述司法分權(quán)觀：“憲綱首重三權(quán)，今立法機(jī)關(guān)未設(shè)，而又不欲改革司法制度，將安所謂立憲也？況行政司法之分權(quán)，中樞官制早已奉旨大定，則擬議地方官制豈容歧異！”[7](p124)清廷最終確定司法獨(dú)立的具體辦法：刑部改法部，專屬司法權(quán)，大理寺改大理院，專任審判，法部監(jiān)督之，均與行政官相對持，而不為所節(jié)制。司法獨(dú)立預(yù)示著行政和司法糾纏不清舊制的終結(jié)，開啟了近代中國構(gòu)建全新司法體系的歷程。

三、失望與希望：編訂者對官制改革的評價(jià)

官制改革是一次政治權(quán)利的再分配，牽涉到各級官員和集團(tuán)的利益，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，伴隨著官制大臣諸多矛盾和權(quán)力爭奪，編訂各員經(jīng)歷兩個(gè)月的認(rèn)真撰擬與反復(fù)斟酌，官制草案告竣。1906年11月2日，官制編制館向清廷呈遞《厘定中央各衙門官制繕單進(jìn)呈折》及附清單二十四件。最高執(zhí)政者慈禧太后恐責(zé)任內(nèi)閣成立后君權(quán)潛移，又疑忌袁世凱有總理之想，對奏呈的方案進(jìn)行大幅度改動(dòng)。11月6日，清廷發(fā)布裁定官制上諭：取消責(zé)任內(nèi)閣制，保留軍機(jī)處。外務(wù)部、吏部、禮部照舊。巡警部改民政部。戶部改度支部。太常、光祿、鴻臚三寺并入禮部。兵部改稱陸軍部，練兵處、太仆寺并入。刑部改為法部，專任司法。大理寺改為大理院，專掌審判。工部和商部改為農(nóng)工商部。設(shè)郵傳部管理輪船、鐵路、電線、郵政。理藩院改為理藩部。其余衙門毋庸更改。[8](p471-472)此為丙午官制改革的最終結(jié)果。

無可置疑，編訂人員尤其是留學(xué)生在改革之初是滿懷希望的，期望廓清舊制創(chuàng)立憲政，也即竭力“求變”。在編纂官制草案中，他們力主三權(quán)分立，設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，裁撤名實(shí)不符的行政機(jī)構(gòu)，如此理念在當(dāng)時(shí)可謂激進(jìn)，于是編訂各員成為反對派攻擊的對象。趙炳麟指責(zé)道：“此次編定官制，……主事者不過一二人，主筆起草亦只憑新進(jìn)日本留學(xué)生十?dāng)?shù)人。此等留學(xué)生原無學(xué)問根底，亦未受普通教育……竊惟我國有大變革、有大制作，豈藉一二部日本縉紳成案與十?dāng)?shù)名留學(xué)生所能訂定？”[9](p415)迫于各方重壓，改革主持者袁世凱乘“秋操”之機(jī)離京回津，參與編訂各員處于孤立無援的境地，而反對派聲勢洶洶，矛頭直至編訂各員。張一麐回憶道：“行政官以分其政權(quán)，舌劍唇槍，互不相下。官制中議裁吏、禮二部，尤中當(dāng)?shù)乐?，自都察院以至各部或上奏、或駁議，指斥倡議立憲之人，甚至謂編纂各員謀為不軌?！盵10](p45-46)其嚴(yán)重程度可想而知。

對清政府最終頒布的改革結(jié)果，編訂各員失望之極。陸宗輿評論此次改革“僅涉皮相，而了無精神”，尚未觸及政治體制的實(shí)質(zhì)。[11]汪榮寶深感無奈和痛惜，他在《與仲仁追論舊事》詩中寫道：“水天閑話不勝煩，第一難忘朗潤園。倚欄露花秋自麗，繞池風(fēng)葉夜成喧。太平妄意堪文致，官禮終須有本原。盡道當(dāng)時(shí)新法誤，誰知新法是陳言。”[12](p60)此詩是他多年后與張一麐回憶往事時(shí)所作，詩中感慨官制革新終是 “陳言”，失望之情無以言表。曹汝霖也說：“此次修改官制，唯一收獲，只是司法獨(dú)立?！盵3](p45)所謂希望越大失望越大，在清廷滯后僵化的體制下改革難以真正實(shí)施，最后頒布的官制改革方案與編訂人員所希冀的大相徑庭。

丙午官制改革是改革派與反對派相互折中妥協(xié)的產(chǎn)物，盡管對原來的中央官制體制進(jìn)行了部分調(diào)整，但遠(yuǎn)不是根本性變革，取消責(zé)任內(nèi)閣制即去掉最核心的內(nèi)容，使改革的成效大打折扣。對編訂人員而言，這次改革結(jié)果雖令人失望，但也帶來了幾許希望，畢竟政府在采取革新行動(dòng)。改革中的重重矛盾也讓他們意識到：想一次性變革舊有體制是不可能也不現(xiàn)實(shí)的，新政變革惟有采用穩(wěn)健漸進(jìn)的方式，讓那些固執(zhí)的高層決策者有一個(gè)認(rèn)識、接受、適應(yīng)的過程方能行之有效。遵循漸進(jìn)原則，在官制實(shí)踐中不斷修改，直到最后實(shí)施完全符合立憲的新官制，這是官制編訂人員形成的整體思路。

四、結(jié)語

在丙午官制改革的過程中，編訂人員尤其是留學(xué)生一直活躍在其中，一方面，他們根據(jù)豐富的憲政知識以及對立憲政體的理解，試圖制定較為完善的符合近代憲政體制的草案，另一方面，他們又必須秉承官制大臣意旨和參酌地方督撫的意見，因而時(shí)時(shí)感到掣肘和條條框框的限制，最終只得無奈地屈從或服從高層決策者的命令，無法按照自己意愿勾勒改革的全景。然而，不可否認(rèn)的是出臺(tái)的官制草案在一定程度上體現(xiàn)出編訂人員的憲政主張，頗具歷史意義，改革初步確立了三權(quán)分立的君主立憲政體，提高了行政效能，尤其是司法獨(dú)立初步實(shí)現(xiàn)，不失為中國近代行政改革的一次重大嘗試。“正是這次官制改革，開啟了國家體制走向近代化的先河，為辛亥革命以后的政治體制，構(gòu)筑出一塊現(xiàn)實(shí)的地基?！盵13](p199)筆者認(rèn)為，在進(jìn)行清末法典政令的研究時(shí)，也許應(yīng)更多地關(guān)注一些具體編訂者如汪榮寶、曹汝霖、陸宗輿等“小人物”的改革理念，從中看到他們與樞府政要間憲政觀念的距離。這些“小人物”可謂真正從事法令起草和編訂的群體，因具備深厚的政治法律知識，制定的改革法令能夠較多體現(xiàn)和把握住憲政本質(zhì)。政府高層決策者雖有方向指引、時(shí)機(jī)選擇的優(yōu)勢，但顯然他們不可能事必躬親操筆撰寫政令條文，他們充當(dāng)?shù)氖遣枚ㄕ叩慕巧?，往往修改或裁撤基層編訂者的改革法令，結(jié)果使得本來體現(xiàn)立憲本質(zhì)的草案喪失憲政精義。這樣的矛盾和差距不僅體現(xiàn)在丙午官制改革中，在隨后的資政院、憲法、內(nèi)閣官制等有關(guān)法令草案編訂過程中均是如此，而這在某種程度上可以窺測到清末憲政改革必然遭遇失敗的因子。

[1]立憲紀(jì)聞[A]．辛亥革命：第四冊[C]．上海：上海人民出版社，1958．

[2]周棉．中國留學(xué)生大辭典[M]．南京：南京大學(xué)出版社，1999．

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[4]張一麐．古紅梅閣筆記[M]．上海：上海書店出版社，1997．

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[10]張一麐．古紅梅閣筆記[M]．上海：上海書店出版社，1998．

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