吳鳳叢,張 亮,王盡文,黃 娟,王 寧,張乃星

(1.山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 青島 266033;2.國家海洋局北海預(yù)報(bào)中心 青島 266033)

關(guān)于海洋管理中幾個(gè)問題的思考*
——以渤海蓬萊19-3油田溢油事故為例

吳鳳叢1,2,張 亮1,2,王盡文1,2,黃 娟1,2,王 寧1,2,張乃星1,2

(1.山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 青島 266033;2.國家海洋局北海預(yù)報(bào)中心 青島 266033)

文章從海洋管理角度考慮,通過分析蓬萊19-3油田溢油事故的發(fā)生和處理,以期達(dá)到總結(jié)經(jīng)驗(yàn),汲取教訓(xùn),使之在實(shí)際管理中更具可操作性。

海洋管理;溢油污染防治;處罰;索賠

2011年6月發(fā)生在渤海的蓬萊19-3油田溢油是由康菲公司造成的重大海洋污染責(zé)任事故,此次事故共造成海洋生態(tài)損害價(jià)值達(dá)16.83億元[1]。為汲取蓬萊19-3油田溢油事故的教訓(xùn),切實(shí)防范海上溢油事故再次發(fā)生,國務(wù)院要求相關(guān)主管部門開展海洋石油勘探開發(fā)及沿海地區(qū)陸源溢油污染風(fēng)險(xiǎn)防范大檢查,加強(qiáng)海洋石油勘探開發(fā)和沿海涉油企業(yè)安全監(jiān)管,督促相關(guān)石油化工企業(yè)提出防范溢油風(fēng)險(xiǎn)的措施。

1 采取措施,爭取在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)溢油現(xiàn)象和事故

溢油事故的發(fā)生,第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)是十分重要的,事故產(chǎn)生的溢油將會(huì)得到及時(shí)處理,最大限度地減輕海洋污染,保護(hù)海洋環(huán)境。因此我們要做好以下幾點(diǎn)。

1.1 審慎對待勘探開發(fā)企業(yè)的報(bào)告,適時(shí)補(bǔ)充完善相關(guān)法規(guī)規(guī)定

根據(jù) 《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第20條的規(guī)定,溢油事故發(fā)生時(shí),作業(yè)者應(yīng)在一定時(shí)限內(nèi)報(bào)告海區(qū)主管部門。蓬萊19-3油田溢油事故發(fā)生時(shí),康菲石油中國有限公司向國家海洋局北海分局報(bào)告,輕描淡寫地稱蓬萊19-3油田B平臺(tái)東北方向發(fā)現(xiàn)少量油膜。此后,國家海洋局北海分局利用海、陸、空各種手段24 h監(jiān)視監(jiān)測溢油現(xiàn)場,并且在北海分局的監(jiān)督和督促下,康菲公司才承認(rèn)溢油點(diǎn)多發(fā)。由此看來,對于勘探開發(fā)企業(yè)的報(bào)告,管理機(jī)構(gòu)必須慎重對待。在這里之所以提及報(bào)告制度,其著眼點(diǎn)在于發(fā)生溢油事故時(shí),對于作業(yè)者故意拖延報(bào)告、不實(shí)報(bào)告或隱瞞不報(bào)的情況,如何進(jìn)行行政處罰,有關(guān)法規(guī)并沒有明確的規(guī)定,這說明只靠行政手段力度是不夠的。建議適時(shí)補(bǔ)充完善相關(guān)法規(guī)規(guī)定,以利提高國家管理海洋權(quán)威和行政執(zhí)法力度。

1.2 加強(qiáng)常規(guī)巡航監(jiān)視,開展衛(wèi)星遙感溢油監(jiān)視監(jiān)測研究和應(yīng)用

目前,對于海洋石油勘探開發(fā)作業(yè)的常規(guī)巡航監(jiān)測手段主要有:執(zhí)法人員登臨作業(yè)現(xiàn)場檢查、中國海監(jiān)飛機(jī)和船舶巡航監(jiān)視以及衛(wèi)星遙感監(jiān)視。我國海監(jiān)隊(duì)伍及海監(jiān)船舶飛機(jī)在維護(hù)國家海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境、保護(hù)海洋資源有序合理開發(fā)利用等方面發(fā)揮了國家管理海洋主力軍的作用,但由于我國管轄海域廣闊,海況復(fù)雜,污染海洋事故又具隨機(jī)性和突發(fā)性,而我們的常規(guī)巡航監(jiān)視又難以實(shí)現(xiàn)全天候全海域監(jiān)視監(jiān)測,難以在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)海洋溢油現(xiàn)象和全面了解事故原因,這就需要在常規(guī)巡航監(jiān)視的同時(shí),借助功能強(qiáng)大的衛(wèi)星遙感技術(shù),實(shí)現(xiàn)全面、及時(shí)、準(zhǔn)確監(jiān)測。

衛(wèi)星遙感監(jiān)視海洋溢油技術(shù)是科技含量較高的科技領(lǐng)域,利用衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測海上石油污染是一個(gè)亟待發(fā)展和完善的課題[2]。突破這一課題,不僅僅是技術(shù)層面的勝利,而且會(huì)帶來管理思維的變革,對于捍衛(wèi)國家領(lǐng)海主權(quán)、保護(hù)國家海洋權(quán)益、維護(hù)海洋開發(fā)秩序等領(lǐng)域意義更為重要。衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)具有大范圍、多時(shí)相、快速、準(zhǔn)確等特點(diǎn),已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家重要的海上溢油監(jiān)測手段之一[3]。正因如此,建議國家重視這一課題,跟上這一應(yīng)用科技的發(fā)展潮流,加大科研力量的投入,盡快讓衛(wèi)星遙感監(jiān)視技術(shù)在行政執(zhí)法管理中發(fā)揮效用。

1.3 重視、保護(hù)和妥善處理舉報(bào)

隨著國民海洋權(quán)益和海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng),對于在我國管轄海域出現(xiàn)的侵權(quán)和海洋污染損害事故,一般都會(huì)引起有關(guān)人員的關(guān)注和舉報(bào)。作為國家海洋行政主管部門需要重視、保護(hù)和妥善處理這些群眾的舉報(bào),要有成熟和完善的反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案,快速有效的處理流程以及合理適度的效果反饋平臺(tái),以應(yīng)對公眾的知情權(quán)。特別值得注意的問題是,在目前這種分級管理體制下,要防止生產(chǎn)企業(yè)和監(jiān)管部門形成利益共同體,否則所有的監(jiān)管都形同虛設(shè),失去效用[4]。

2 完善海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系建設(shè),確保強(qiáng)制終止溢油

根據(jù) 《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第十八條 :發(fā)生溢油事故時(shí),作業(yè)者應(yīng)盡快采取措施,切斷溢源,防止或控制溢油擴(kuò)大。發(fā)生海洋溢油事故時(shí),作業(yè)者及政府管理部門都要堅(jiān)持首先終止溢油的持續(xù)和蔓延的原則。蓬萊19-3油田溢油事故發(fā)生后,國家海洋局北海分局在接報(bào)的第一時(shí)間啟動(dòng)溢油應(yīng)急監(jiān)測,對溢油現(xiàn)場海域進(jìn)行海陸空立體監(jiān)視監(jiān)測,并督促康菲公司徹底排查溢油風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、徹底封堵溢油源 (即 “兩個(gè)徹底”)。但在執(zhí)法過程中并未得到康菲公司的有力配合,相反該公司采取拖延、掩蓋戰(zhàn)術(shù),直至國家海洋局責(zé)令康菲公司執(zhí)行蓬萊19-3全油田實(shí)施停止回注、停止鉆井、停止油氣生產(chǎn)作業(yè)等決定后,才使溢油事態(tài)得到有效控制。在這次事故的發(fā)生和處置過程中,我們想知道為什么肇事者會(huì)對國家主管部門的管理行為如此懈怠?態(tài)度如此傲慢無理呢?筆者認(rèn)為肇事者非常清楚法律的嚴(yán)肅性,但是法律太寬容,執(zhí)法力度不足,違法成本太輕,比如按照 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定,國家海洋局最多只能對其罰款20萬元。這是造成他們甘愿違法受罰的原因。至于 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十三條規(guī)定 “造成重大環(huán)境污染事故,導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的,對直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。”的規(guī)定,在實(shí)際操作中,主管部門是很難實(shí)施的。關(guān)于這一點(diǎn)法律雖然有明文規(guī)定,但是在具體的執(zhí)行中,如何認(rèn)定、誰來認(rèn)定、如何進(jìn)入司法程序等有關(guān)法規(guī)都未體現(xiàn)。所以他們才有恃無恐、對事故的處理消極怠慢。試想,如果不是國家海洋局牽頭有關(guān)部委聯(lián)合調(diào)查組的介入和強(qiáng)大的社會(huì)輿論,是難以使其低頭就范。而相比之下,英國石油公司在墨西哥漏油事件中對美國海洋污染損失的賠償則較為全面,并創(chuàng)建200億美元的賠償恢復(fù)基金。顯然在我國海域從事石油勘探開發(fā)的作業(yè)者對于溢油事故防范和處置非常輕視,而不盡完善的相關(guān)法規(guī)未起到相應(yīng)的懲戒作用。因此,建議有關(guān)部門應(yīng)加快海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系建設(shè),盡快修改《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》,加大對違法行為的懲處力度和廣度,完善配套與之相適應(yīng)的有關(guān)條例及實(shí)施辦法,把環(huán)保法賦予主管部門的職責(zé)、權(quán)力充分體現(xiàn)出來。只有強(qiáng)有力的法律作依據(jù),行政管理部門才能充分發(fā)揮管理權(quán)威,讓違法成本大到足以威懾到肇事者的生存時(shí),才能強(qiáng)制肇事者以最快的效率終止溢油事故的持續(xù)和蔓延。

3 與時(shí)俱進(jìn),確保對溢油事故進(jìn)行科學(xué)合理處罰與索賠

3.1 處罰

國家行政機(jī)關(guān)對肇事者的行政罰款,是行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的一種具體行政行為。這種行為的實(shí)施應(yīng)該起到讓肇事者痛定思痛的效果。 《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定:設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。蓬萊19-3油田溢油事故所造成的危害以及肇事者對事故處置的懈怠,無一可寬容之處,但是依據(jù) 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定,國家海洋局對這類事故的罰款最多只能是20萬元。顯然,環(huán)保法這一規(guī)定與行政處罰法中第四條第二款的規(guī)定難以吻合。因此,無論從國家海洋行政主體管理效能,還是有關(guān)國家管理的成功經(jīng)驗(yàn),我國相關(guān)法律之間的關(guān)系都應(yīng)對 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》及其配套法規(guī)進(jìn)行修改,與時(shí)俱進(jìn),使之在國家行政管理的實(shí)踐中日臻完善。

3.2 索賠

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條規(guī)定,造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者,應(yīng)當(dāng)排除危害,并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失,造成海洋環(huán)境污染損害的,由第三者排除危害,并承擔(dān)賠償責(zé)任。對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。

蓬萊19-3油田溢油事故,其所造成的危害和損失是多方面的,主要有:① 康菲石油中國有限公司在蓬萊19-3油田生產(chǎn)開發(fā)中,不當(dāng)作業(yè)導(dǎo)致采區(qū)斷層開裂,已經(jīng)破壞了斷層的穩(wěn)定性,即使對溢油源進(jìn)行了封堵,但被破壞的斷層仍存在溢油風(fēng)險(xiǎn)。② 溢油事故造成蓬萊19-3油田周邊及其西北部面積約6 200 km2的海域海水污染 (超第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)),其中870 km2海水受到嚴(yán)重污染(超第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn))。海水中石油類最高 (站位)濃度出現(xiàn)在6月13日,超背景值53倍;溢油事故造成蓬萊19-3油田周邊及其西北部海底沉積物受到污染[1]。③ 對渤海漁業(yè)和海水養(yǎng)殖業(yè)的直接損害。④ 對渤海海洋生態(tài)環(huán)境的破壞及影響。⑤ 對旅游業(yè)以及其他臨海產(chǎn)業(yè)的影響。⑥ 溢油污染和污染物累積效應(yīng)對渤海這樣基本封閉的內(nèi)海的長期危害。⑦ 應(yīng)急處置費(fèi)用、調(diào)查評估費(fèi)用、污染修復(fù)費(fèi)用的損失。

以上列舉的僅僅是能看到和預(yù)料到的,還有大量潛在的危害和損失是不可預(yù)料的。而且上述列舉的第①項(xiàng)雖然不是海洋環(huán)保法所涵蓋的內(nèi)容,但卻是作業(yè)者的不當(dāng)作業(yè)破壞了該采區(qū)斷層的穩(wěn)定性。為了預(yù)防和防止破壞性地開發(fā)行為的發(fā)生,建立可操作性高的溢油損害賠償法律法規(guī)是非常迫切的,建議有關(guān)主管部門與時(shí)俱進(jìn),制定和推出適合國情的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家法律法規(guī)[5]。此外,對于生態(tài)環(huán)境的影響破壞和污染累積效應(yīng)的危害性,目前尚沒有成熟的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),要準(zhǔn)確掌控這種索賠的量度是比較困難的。在國家出臺(tái)法定標(biāo)準(zhǔn)之前,建議主管機(jī)關(guān)盡快以行政管理規(guī)定的形式明確計(jì)算辦法,以便加快對海洋溢油肇事者索賠的進(jìn)度。

4 小結(jié)

從海洋管理角度來分析,隨著海洋開發(fā)活動(dòng)的日趨活躍,我們需要加強(qiáng)海洋石油勘探開發(fā)管理和環(huán)境保護(hù)工作:預(yù)防和防止海洋溢油重大事故的發(fā)生;完善和建設(shè)法律法規(guī),確保溢油強(qiáng)制終止和科學(xué)合理處罰與索賠;加強(qiáng)常規(guī)巡航監(jiān)視,開展衛(wèi)星遙感溢油監(jiān)視監(jiān)測研究和應(yīng)用;重視、保護(hù)和妥善處理舉報(bào)等。

[1] 國家海洋局.2011年中國海洋環(huán)境狀況公報(bào)[Z]. 2011.

[2] 丁倩.海洋溢油衛(wèi)星遙感圖像處理[D].大連:大連海事大學(xué),2000.

[3] 于五一,李進(jìn),邵蕓,等.海上油氣勘探開發(fā)中的溢油遙感監(jiān)測技術(shù):以渤海灣海域?yàn)槔齕J].石油勘探與開發(fā),2007,34(3):378-383.

[4] 楊玉峰,苗韌,安琪,等.墨西哥灣漏油事件因果分析及對我國的啟示和建議[J].中國能源,2010,32 (8):13-17.

[5] 廖國祥,馬媛,高振會(huì).墨西哥灣溢油事故對我國深海溢油污染防治管理的啟示[J].海洋開發(fā)與管理,2012,29(5):70-76.

海洋公益性項(xiàng)目“海洋溢油污染風(fēng)險(xiǎn)評估及應(yīng)急響應(yīng)關(guān)鍵技術(shù)集成與示范應(yīng)用”(201205012).