艾其茂

新中國六十年城鎮(zhèn)居民住房保障制度變遷的歷史考察

艾其茂

新中國成立以來，經(jīng)濟(jì)體制的改革下我國城鎮(zhèn)居民住房保障制度的發(fā)展經(jīng)歷了福利型時(shí)期、改革探索期和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立后的完善期三個(gè)階段。在福利型時(shí)期，政府對(duì)房屋實(shí)行統(tǒng)分統(tǒng)配，但是這種制度隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的取消而終結(jié)；在改革的探索期，我國邁出了住房商品化的第一步；在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國建立了以公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主要內(nèi)容的住房保障體系。本文旨在梳理新中國六十年來城鎮(zhèn)居民住房保障制度演進(jìn)的歷史脈絡(luò)，進(jìn)而分析各個(gè)時(shí)期住房保障制度的運(yùn)行問題，以期對(duì)即將出臺(tái)的《住房保障法》有所資鑒。

新中國 城鎮(zhèn)居民 住房保障制度 歷史考察

新中國成立以來，黨和政府始終致力于推動(dòng)住房保障制度的不斷發(fā)展和完善，保證城鎮(zhèn)居民的住房需求得到滿足。從我國城鎮(zhèn)居民住房保障制度的發(fā)展歷程來看，我國的房產(chǎn)改革乃是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革而得以逐步推進(jìn)的，隨著客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，房改措施也在不斷地調(diào)整。因此，我國的城鎮(zhèn)居民住房保障制度在不同的歷史階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

一、1949～1978年：福利型住房保障制度的建立及其缺陷

（一）背景與主要內(nèi)容

新中國成立后，我國效仿前蘇聯(lián)建立生產(chǎn)資料公有制，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃體制。在此種歷史背景下，當(dāng)時(shí)國家的各項(xiàng)政策只能是為社會(huì)主義公有制服務(wù)，城鎮(zhèn)居民的住房保障亦不例外，房屋被納入公有財(cái)產(chǎn)的范疇，由國家統(tǒng)一籌建與分配。

這一時(shí)期，國家對(duì)城鎮(zhèn)居民主要采用福利分房制度，使城鎮(zhèn)居民住房保障制度呈現(xiàn)出公共性、福利性等特點(diǎn)，具體來說主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，政府和企事業(yè)單位統(tǒng)一投資建設(shè)城鎮(zhèn)房屋。1949年，新中國中央人民政府頒布了《公房公產(chǎn)統(tǒng)一管理的決定》，該決定賦予了城鎮(zhèn)房屋公有的性質(zhì)，并規(guī)定對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理。之后，隨著土改運(yùn)動(dòng)的開展，黨和政府接收了大量舊政府遺留的房產(chǎn)及列強(qiáng)各國的在華房產(chǎn)，并對(duì)地主、官僚資本家等的私房進(jìn)行改造，形成了我國最初的公有住房（劉洪清，2009）。然而，基于房屋的公有性質(zhì)，加上國家嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)行，房屋并無進(jìn)入市場(chǎng)買賣、流通的可能，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)在新房屋的開發(fā)建設(shè)方面，只有國家統(tǒng)一投資這一渠道。在當(dāng)時(shí)，住房作為一種必不可少的生活資料，其開發(fā)建設(shè)的投資資金基本上來自于政府的財(cái)政劃撥以及企事業(yè)單位的福利基金（武力，2010）。城鎮(zhèn)居民不擔(dān)負(fù)建設(shè)住房的責(zé)任，房屋建成后，其僅享有租賃使用權(quán)，且該租賃使用權(quán)并無期限的限制。因此，當(dāng)時(shí)這種由政府和相關(guān)單位統(tǒng)一投資房屋建設(shè)以供城鎮(zhèn)居民居住的保障制度體現(xiàn)出了公共性開發(fā)的特點(diǎn)。

其次，城鎮(zhèn)住房實(shí)行福利性分配制度。中國共產(chǎn)黨建立政權(quán)的過程中，對(duì)人民群眾作出了“居者有其屋”的承諾，因此在新中國成立后，黨和政府嚴(yán)格踐行該承諾，通過發(fā)布相關(guān)的住房政策，逐漸形成了建立在“勞動(dòng)”基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)居民住房福利性分配體制。該分配制度以城鎮(zhèn)職工所在的企業(yè)或單位為基本組織形式，“住房一般在企事業(yè)單位內(nèi)進(jìn)行分配”（李基鉉，2006）。職工能否分配到住房、能夠分配到多大面積的房屋以及分配的次序如何，一般取決于其對(duì)單位、社會(huì)和國家的勞動(dòng)貢獻(xiàn)等因素。主要包括：勞動(dòng)者的職位和職稱高低、工齡、年齡以及該勞動(dòng)者家庭人口數(shù)等。因此，在當(dāng)時(shí)的房產(chǎn)制度下，住房分配成了企事業(yè)單位職工的一種福利待遇。一言以蔽之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的住房保障實(shí)際上是一種“單位福利”的分配制度。此外，這種住房福利制還體現(xiàn)在“以租養(yǎng)房”的租金政策上。雖然國家對(duì)城鎮(zhèn)職工收取少量的租金，但是收取的租金最終還不足以支付房屋的維護(hù)和管理費(fèi)用，而且隨著1955年薪金制的實(shí)行，乃至到文革時(shí)期，全國范圍內(nèi)的住房租金不斷下調(diào)，這樣的政策使得城鎮(zhèn)居民對(duì)房屋近似于無償使用，進(jìn)一步體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)住房保障制度的福利性特征。

（二）成效與不足

如前所述，福利性住房制度階段，主要由政府和企事業(yè)單位出資建造房屋，然后近乎無償?shù)靥峁┙o城鎮(zhèn)職工，基本解決了全體城鎮(zhèn)職工的住房問題。此種保障制度是其時(shí)我國社會(huì)主義公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的必然產(chǎn)物，在當(dāng)時(shí)對(duì)于滿足城鎮(zhèn)職工的物質(zhì)需求、穩(wěn)定社會(huì)秩序并最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展確實(shí)起到了很大的推動(dòng)作用。然而隨著時(shí)間的推移，這種住房保障制度也開始凸顯出以下缺陷：

1.住房統(tǒng)一投資建設(shè)導(dǎo)致國家財(cái)政日趨緊張。由于當(dāng)時(shí)的住房投資主要來源于國家的財(cái)政劃撥，少部分來自企事業(yè)的自籌基金，但其實(shí)后者仍屬國有資產(chǎn)的范疇。除了投資資金外，在房屋交由城鎮(zhèn)居民使用后，國家還承擔(dān)著巨大的修繕和管理費(fèi)用。雖然當(dāng)時(shí)實(shí)行的“以租養(yǎng)房”政策要求城鎮(zhèn)居民交納一定的租金，但這對(duì)于房屋開發(fā)建設(shè)和管理所需的巨額資金來說近乎杯水車薪。因此，在福利性住房保障制度下，公有住房作為不動(dòng)產(chǎn)，反而成了國家的巨大負(fù)擔(dān)（馬建堂，1995）。在新中國百廢待興，各方面建設(shè)都亟需大量資金投入的當(dāng)時(shí)，福利性住房保障制度無疑將使國庫顯得空前緊張。

2.忽視市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，居民住房需求未能得到有效滿足。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，私人資金無法進(jìn)入房產(chǎn)領(lǐng)域，而國家的財(cái)政撥款又不能在市場(chǎng)中進(jìn)行良性循環(huán)，并實(shí)現(xiàn)自身的積累，這又直接導(dǎo)致了城鎮(zhèn)居民住房供應(yīng)數(shù)量的嚴(yán)重不足。此外，在統(tǒng)分統(tǒng)配的體制下，城鎮(zhèn)職工對(duì)于國家和單位分配的房屋只能是被動(dòng)地接受，所分之房屋并不一定能滿足其個(gè)人及家庭成員的需求。而且，不同的單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力各異，所能提供的住房面積也不盡相同。因此，行政權(quán)力支配下的福利性住房制度實(shí)際上難以保證全部城鎮(zhèn)居民的住房需求得到有效滿足。

3.住房保障制度缺乏立法支撐。建國之初，由于立法工作進(jìn)展緩慢，各個(gè)領(lǐng)域普遍出現(xiàn)立法荒的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)居民的住房保障領(lǐng)域自然也不例外，其立法幾近空白，相關(guān)規(guī)定只能零星地體現(xiàn)在政府發(fā)布的一些政策上。易言之，在當(dāng)時(shí)，對(duì)城鎮(zhèn)居民住房的保障主要是交由政策來調(diào)整。而這種政策優(yōu)先性又往往導(dǎo)致以下問題：其一，在當(dāng)時(shí)行政權(quán)力主導(dǎo)的體制下，極易引發(fā)權(quán)力尋租和腐敗，由此導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民住房分配的不公；其二，政策往往隨著形勢(shì)的變化而不斷調(diào)整，從而削弱了其調(diào)整的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。

二、1978～1997年：住房保障制度改革的探索與推進(jìn)

1978年后，中國開始了經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的進(jìn)程。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人逐漸認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)福利型住房保障制度所固有之缺陷，城鎮(zhèn)住房制度開始了一個(gè)逐步市場(chǎng)化的探索過程，由此踏上住房保障制度的改革之路。

（一）探索和試點(diǎn)階段（1978～1990年）

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1.背景與主要內(nèi)容

1978年鄧小平同志提出“關(guān)于解決住房問題的政策能不能寬一點(diǎn)”的設(shè)想，這是他首次談及房改的問題。1980年4月，鄧小平同志在與中央負(fù)責(zé)同志的談話中又進(jìn)一步提出比較完整的住房制度改革思路：第一，建筑業(yè)是重要產(chǎn)業(yè)，應(yīng)重視建筑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；第二，房改的基本方向應(yīng)該包括公房出售、提高房租、分期付款等（張群，2006）。在鄧小平同志房改思想的指導(dǎo)下，從1978年到1990年，我國對(duì)城鎮(zhèn)居民住房制度進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計(jì)并開展相關(guān)試點(diǎn)工作。

（1）允許公房出售

1979年我國以西安、南寧、柳州和梧州四個(gè)城市為試點(diǎn)，國家統(tǒng)一建設(shè)房屋，允許出售新建住房。隨后，鄧小平同志在1980年4月份的講話中又再次強(qiáng)調(diào)“不但新房子可以出售，老房子也可以出售”（中央文獻(xiàn)出版社，1998），鼓勵(lì)公民購買公房。在這一思想指導(dǎo)下，《全國基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》于1980年6月由中共中央和國務(wù)院頒布，提出住房商品化的改革目標(biāo)，允許公房出售的政策由此被推及全國各個(gè)城市。

（2）鼓勵(lì)房屋自建

1980年4月，鄧小平同志提出“城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購買房屋,也可以自己蓋”（中央文獻(xiàn)出版社，1998）；1980年6月，《全國基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》中又規(guī)定允許私人建房、買房和擁有自己的住房；1983年國務(wù)院又頒布了《城鎮(zhèn)私有房屋管理?xiàng)l例》，鼓勵(lì)并推動(dòng)城鎮(zhèn)居民私人建房，提倡集資建房和合作建房（中國社科院，1996）。此后，私人建房的合作范圍開始擴(kuò)大，類型也不斷多樣化。

（3）補(bǔ)貼和提租政策

1982年政府為了鼓勵(lì)公民購買公房，推出了新的措施——國家、單位和職工按“三三制”原則①“三三制”原則是指購房時(shí)，個(gè)人只需支付三分之一的房款，其余三分之二由政府和單位承擔(dān)。承擔(dān)購房費(fèi)用，但此種“補(bǔ)貼售房”政策明顯加重了地方政府和單位的財(cái)政負(fù)擔(dān)，故“三三制”原則并沒有實(shí)行多久就遭致多數(shù)企業(yè)的抵制。隨著1983年3月《關(guān)于城鎮(zhèn)公房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)問題的通知》的出臺(tái)，“補(bǔ)貼售房”終被制止（宋士云，2009）。隨著改革的繼續(xù)推進(jìn)，政府逐漸意識(shí)到解決問題的關(guān)鍵在于提高住房租金，即買房和租房都能解決城鎮(zhèn)居民的住房問題，如果房租依然維持在福利制時(shí)期的水平，顯然公民租房的意愿會(huì)高于買房，這必然導(dǎo)致國家住房商品化政策得不到真正執(zhí)行。因此，政府隨即將改革的目標(biāo)轉(zhuǎn)向了提高住房租金。1988年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》，開始了“提租補(bǔ)貼”的實(shí)踐。

2.成效與不足

這一階段，我國在城鎮(zhèn)居民住房保障制度改革方面進(jìn)行了大膽的嘗試。但由于當(dāng)時(shí)處于改革的探索階段，受到各方面因素的制約，大部分改革舉措并未取得預(yù)期的效果。而且可以看出，在改革初期我國對(duì)城鎮(zhèn)居民住房保障的調(diào)整仍主要采用政策的方式，相關(guān)的法制建設(shè)在當(dāng)時(shí)尚未形成體系。盡管這一階段的改革成效不大，但在客觀上卻為此后的改革奠定了基礎(chǔ)。首先，相比建國之初的完全福利性制度，這一階段的改革措施都遵循和貫徹了住房商品化這一整體思路，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，城鎮(zhèn)居民的住房問題也在一定程度上得到了緩解。其次，盡管此時(shí)對(duì)城鎮(zhèn)居民住房的規(guī)定只停留在政策層面，但是房改已經(jīng)被慢慢納入法制軌道。最后，在這一階段，房改不再被視為單純一個(gè)部門的工作，與之相關(guān)的配套措施也在慢慢完善。這些都成為此后社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下住房保障制度改革的有利因素。

（二）改革全面推進(jìn)階段（1991～1997年）

在住房保障制度改革的初始階段，我國基本上是“摸著石頭過河”，采取的一系列措施未能取得明顯成效，但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，住房保障制度改革也開始重?zé)ㄉ鷻C(jī)。從1991年開始，我國的住房制度改革逐漸取得實(shí)質(zhì)性的突破，進(jìn)入全面推進(jìn)的階段。

1.背景與主要內(nèi)容

1991年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行住房制度改革的通知》，要求從住房租金、產(chǎn)權(quán)、建設(shè)和資金籌集等四個(gè)方面進(jìn)行改革。1991年10月，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組又發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，對(duì)公有住房租金的構(gòu)成因素分三個(gè)階段逐步進(jìn)行改革，最終實(shí)現(xiàn)公有住房租金達(dá)到市場(chǎng)租金的改革目標(biāo)，標(biāo)志著中國住房制度改革進(jìn)入全面推進(jìn)時(shí)期。

（1）提租不補(bǔ)貼和公積金制度的建立

1990年至1991年，北京、上海等地實(shí)行“小步提租不補(bǔ)貼”政策，進(jìn)行住房制度改革探索。上文中提到的的《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，不僅肯定上述城市采取的“提租”方法，而且還提出有計(jì)劃地分步提升租金、交納租賃保證金、新房新制度①“新房新制度”是指針對(duì)新建的公有住房實(shí)行新房新租，先賣后租的住房制度。等具體改革思路。此后，在全國第二次房改工作會(huì)議上，“以提租為重點(diǎn)”的租金制度改革原則得以確立；同時(shí)，會(huì)議還明確住房制度改革中應(yīng)該“租、售、建”三種方式并舉，以及“多提少補(bǔ)”或“小步提租不補(bǔ)貼”等思路。

（2）切斷實(shí)物分房政策

以《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》（國辦發(fā)〔1991〕73號(hào)）的發(fā)布為標(biāo)志，我國房改工作開始全面推進(jìn)。根據(jù)該意見，我國此后住房制度改革的總目標(biāo)被設(shè)定為“從改革公房低租金制度著手,將現(xiàn)行公房的實(shí)物福利分配制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY分配制度,由住戶通過商品交換(買房或租房),取得住房的所有權(quán)或使用權(quán),使住房這種特殊商品進(jìn)入消費(fèi)品市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)”。至此，改革初始階段的“提租補(bǔ)貼”被新確立的“多提少補(bǔ)”和“小提不補(bǔ)”思路所正式取代，我國的住房保障制度改革步入新階段。

（3）實(shí)施安居工程

《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》除了明確提出要建立住房公積金制度外，還提出要建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系。

其目的是為了解決中低收入家庭的住房難題。在該決定的指導(dǎo)下，國務(wù)院隨即在1995年發(fā)布《國家安居工程實(shí)施方案》，該方案將制定公有住房提租規(guī)劃、建立住房公積金制度作為前置條件，在政府提供項(xiàng)目貸款的帶動(dòng)下，各地開始建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房并按成本價(jià)出售。此后，安居工程開始在全國實(shí)行。

2.成效與不足

從1991年到1997年，我國城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史階段。經(jīng)濟(jì)適用房、公積金管理制度等的提出和初步發(fā)展也使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城鎮(zhèn)居民住房保障體系初現(xiàn)雛形。當(dāng)然，由于這一時(shí)期的住房政策剛剛推行，相關(guān)規(guī)定并不是十分完善。而且，由于我國城鎮(zhèn)住房制度的改革是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變而得以逐步推進(jìn)的，故這一時(shí)期的住房制度改革仍處于過渡時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的實(shí)物分配制度在此時(shí)并未完全消除，從而成為了住房商品化和社會(huì)化的一大阻礙。

三、1998年至今：住房保障制度改革的深化和完善

（一）背景與主要內(nèi)容

為了緩解1997年亞洲金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不良影響，我國當(dāng)時(shí)確立了刺激住房消費(fèi)市場(chǎng)，將住宅業(yè)培育為新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的方針，住房市場(chǎng)取得了較快發(fā)展。但是，當(dāng)中國人均國民生產(chǎn)總值在2001年前后達(dá)到“3盎司黃金”①通常認(rèn)為，人均生產(chǎn)總值達(dá)到3盎司黃金后，土地、勞動(dòng)力和資本成為稀缺資源，供需矛盾將不斷擴(kuò)大。時(shí)，矛盾開始擴(kuò)大，有限的城鎮(zhèn)土地供給無法滿足日益增長的需求。此時(shí)，城鎮(zhèn)居民的住房難題開始再次顯現(xiàn)。

《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)職工住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)），正式停止了對(duì)福利房的實(shí)物分配，完全的住房分配貨幣化改革就此拉開序幕。此后，經(jīng)過多年的改革、完善，我國終于建立了以住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租房為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度。

1.住房公積金制度

早在1991年上海就已經(jīng)效仿新加坡建立了住房公積金制度；隨后全國多個(gè)省市陸續(xù)發(fā)布了公積金管理實(shí)施辦法，然而，在當(dāng)時(shí)由于國家并未對(duì)公積金的管理和具體實(shí)施作出統(tǒng)一的規(guī)定，這些省市的規(guī)范呈現(xiàn)出地方性和多樣性的特點(diǎn)。1998年國務(wù)院發(fā)布通知，賦以了公積金制度在城鎮(zhèn)居民住房保障中的基礎(chǔ)地位，我國公積金制度的法制建設(shè)由此被推動(dòng)，相關(guān)管理規(guī)定向統(tǒng)一化、規(guī)范化方向發(fā)展。此后幾經(jīng)調(diào)整與完善，到了2005年建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，目的是“為完善住房公積金管理，規(guī)范歸集使用業(yè)務(wù)，健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，維護(hù)繳存人的合法利益，發(fā)揮住房公積金制度的作用”。這一意見對(duì)我國公積金制度的完善、相關(guān)業(yè)務(wù)的管理具有重大的意義。根據(jù)上述意見，我國現(xiàn)今已經(jīng)建立起了包括決策、運(yùn)行、存儲(chǔ)和監(jiān)督等幾個(gè)環(huán)節(jié)在內(nèi)的住房公積金管理體系。

2.經(jīng)濟(jì)適用房制度

1998年建設(shè)部、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)和國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房的若干意見》，提出了旨在適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和符合我國國情的住房供應(yīng)體系的建設(shè)方案。

經(jīng)濟(jì)適用房政策出臺(tái)之時(shí)也是我國房地產(chǎn)市場(chǎng)建立之始，在當(dāng)時(shí)，起步中的房地產(chǎn)市場(chǎng)基礎(chǔ)比較薄弱，職工的收入增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上房屋價(jià)格的上漲速度，國家的住房商品化進(jìn)程因此受到很大影響。在這種背景下，政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用房制度，目的是鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民購買房屋。因此，經(jīng)濟(jì)適用房最初提出并非單純只為城鎮(zhèn)中低收入階層服務(wù)；相反，在當(dāng)時(shí)其并沒有明確的適用對(duì)象。

隨著改革的進(jìn)行，中低收入階層的住房難題進(jìn)一步顯現(xiàn)，而政府在改革的過程中逐漸認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)適用房制度是解決這一難題的重要手段。

3.廉租房制度

市場(chǎng)具有盲目性和滯后性，房地產(chǎn)也不能例外。在我國大力發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)之際，“市場(chǎng)失靈”也帶來了嚴(yán)重的社會(huì)不公，為了避免由住房困難引發(fā)的一系列社會(huì)問題，國家出臺(tái)了廉租房政策，它的分配形式是以租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金減免為輔。

1998年國務(wù)院確立了廉租房建設(shè)的思路，隨后，北京、上海和成都等地方隨即出臺(tái)相關(guān)的政策，明確廉租房建設(shè)的管理機(jī)構(gòu)和資金來源，并建立了廉租房的申請(qǐng)、審批、登記和退出等制度。2004年建設(shè)部、民政部、國土資源部和國家稅務(wù)局聯(lián)合發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》（以下簡稱《新辦法》），《新辦法》主要體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，中央和地方政府的住房保障職能被強(qiáng)化，單位不再被視為責(zé)任的主要承擔(dān)人；其次，在當(dāng)時(shí)全國城鎮(zhèn)人均居住水平的基礎(chǔ)上，確立了廉租房保障住房的建設(shè)面積標(biāo)準(zhǔn)；再次，政府對(duì)廉租房建設(shè)所需要的土地實(shí)行行政劃撥，同時(shí)還給以各種稅費(fèi)優(yōu)惠；最后，地方政府在解決各地最低收入家庭的住房問題方面，具備了一定的自主權(quán)。與《舊辦法》相比，《新辦法》更符合實(shí)際，也更具操作性。2004年之后，相關(guān)部門不斷出臺(tái)涉及到廉租房的規(guī)定。

（二）成效與不足

從我國城鎮(zhèn)居民住房保障制度的市場(chǎng)化發(fā)展歷程來看，我國在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，在改革過程中各個(gè)部門互相配合，使這項(xiàng)制度不斷完善。但是，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，缺陷依然存在，保障效果也很有限。

公積金作為一項(xiàng)強(qiáng)制性的住房儲(chǔ)金，它要求城鎮(zhèn)職工積累一定的住房積蓄，這在一定程度上可以緩解城鎮(zhèn)居民購買房屋時(shí)的經(jīng)濟(jì)壓力，滿足城鎮(zhèn)居民的住房需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2005年，全國提取的公積金總額已經(jīng)支持了3200多萬居民的購房消費(fèi)（谷俊青，孫蘭等，2006）。然而，雖然公積金制度取得了很大的成效，但不可否認(rèn)在實(shí)際運(yùn)行中其也暴露出很多問題。如，住房公積金覆蓋面比較窄，住房公積金繳存比例不合理，公積金的管理還不夠規(guī)范等。

經(jīng)濟(jì)適用房制度的實(shí)行和發(fā)展調(diào)動(dòng)了城鎮(zhèn)居民購房的積極性和主動(dòng)性，部分中低收入家庭的住房需求也由此得到有效滿足，在一定程度上推動(dòng)了我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序健康發(fā)展。但是從總體層面來看，經(jīng)濟(jì)適用住房的實(shí)踐效果并不令人滿意。首先，對(duì)于城鎮(zhèn)居民“中低收入”的界定標(biāo)準(zhǔn)并沒有動(dòng)態(tài)而有效的跟蹤辦法，導(dǎo)致開豪車購買經(jīng)濟(jì)適用房的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，這與經(jīng)濟(jì)適用房設(shè)定為保障中低收入階層的宗旨相背離；其次，在經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)方面，政府對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商實(shí)行補(bǔ)助，但是由于監(jiān)督不到位，這種“補(bǔ)磚頭”的補(bǔ)助方式極其容易產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象；再次，由于2003年《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》賦以了房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱地位，由此導(dǎo)致以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的住房保障體系受到扭曲，經(jīng)濟(jì)適用房的生存空間被商品房擠占，供應(yīng)量不斷下降；最后，雖然現(xiàn)今關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房制度的規(guī)定不少，也相對(duì)獨(dú)立，但是各項(xiàng)意見、通知等均帶有政策性質(zhì)，依然未能完全上升到法律層面。

廉租房是一項(xiàng)旨在解決城市特困人口住房問題的措施，對(duì)于解決低收入群體的住房問題起到了積極作用，但是其政策在落實(shí)過程中也暴露出了一些問題。如，資金來源不足，房源十分有限等等。

總之，從20世紀(jì)90年代末至今，我國住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等制度的確立為中低收入城鎮(zhèn)居民的住房問題提供了多元的保障途徑。然而，從前文的分析來看，現(xiàn)今各種保障制度雖然被納入到法制建設(shè)的軌道，但是立法層次基本上都較低，相關(guān)法規(guī)也沒能有效銜接，更何況其在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中還存有較大的缺陷。因此，為了更好地保障城鎮(zhèn)居民的居住條件，對(duì)住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等制度予以進(jìn)一步立法規(guī)范也是勢(shì)在必行。

四、結(jié)語

福利型時(shí)期的住房統(tǒng)分統(tǒng)配制度有其獨(dú)特的歷史背景，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，這種住房制度逐漸被拋棄，我國進(jìn)入了長時(shí)期的住房制度改革階段。從最初公房出售、房屋自建等的試點(diǎn)探索，到改革的全面推進(jìn)、深化和完善，我國不斷吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)逐漸形成了現(xiàn)今住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度的保障體系。相比建國之初的全民福利制和房改初期的無所適從，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的住房保障制度有了較明確的導(dǎo)向，那就是為最低收入的城鎮(zhèn)居民提供住房保障?，F(xiàn)今，我國正處于《住房保障法》的起草階段，有關(guān)城鎮(zhèn)居民的住房保障規(guī)定即將上升到法律層面，有理由相信屆時(shí)的《住房保障法》將對(duì)現(xiàn)今住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度所存的缺陷作出進(jìn)一步的完善，以此來保證城鎮(zhèn)居民住房需求得到滿足。

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編輯/汪鴻波

C916

A

1672-4828(2013)06-0073-07

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.06.010

艾其茂，中共江西省直機(jī)關(guān)工委委黨校（江西南昌330077）。