劉冬坤

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079）

一 “小產(chǎn)權(quán)房”問題產(chǎn)生的原因探討

“小產(chǎn)權(quán)房”并非一個(gè)法律上的概念，而是人們約定俗成的說法。它主要是指在農(nóng)村建設(shè)用地上開發(fā)的“商品房”，不同于普通商品房，其產(chǎn)權(quán)證書不是由國家房管部門頒發(fā)的，而是由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)，所以也叫“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問題的產(chǎn)生并迅速蔓延，有著深刻的制度根源和社會根源。

（一）“小產(chǎn)權(quán)房”問題產(chǎn)生的制度根源——城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)

我國的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)制度是“小產(chǎn)權(quán)房”問題產(chǎn)生的制度根源。所謂二元土地結(jié)構(gòu)，是指我國當(dāng)前實(shí)施土地國有和集體所有兩種所有制模式，我國現(xiàn)行《土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”同時(shí)，二元土地結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)在市場流轉(zhuǎn)方面的差異，城市居民通過繳納土地出讓金的方式獲得國有建設(shè)用地使用權(quán)，可以上市流通，而農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)要上市流轉(zhuǎn)，只能依法通過征收轉(zhuǎn)化為國有土地后，再按國有土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！边@些規(guī)定，進(jìn)一步劃清了集體土地與國有土地的明確界限，在實(shí)質(zhì)上卻限制了集體土地的所有權(quán)。

城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)，使得在集體建設(shè)用地上開發(fā)的“商品房”不能自由上市交易，作為住宅，其只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流通，而向本集體經(jīng)濟(jì)組織外的居民出售這種“商品房”是國家政策所明令禁止的，而這類“商品房”由于其低廉的價(jià)格吸引了廣泛的客戶群體，加之其需求主體幾乎全部來自本集體經(jīng)濟(jì)組織以外，這樣一來，產(chǎn)生了大量得不到法律認(rèn)可的房屋轉(zhuǎn)讓，購買者不能擁有全部產(chǎn)權(quán)，因而這類房屋最終就成為所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。而如果沒有二元的土地結(jié)構(gòu)，那么，“小產(chǎn)權(quán)房”自然就不會存在，所以說，城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)是這種“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的制度根源。

（二）“小產(chǎn)權(quán)房”問題產(chǎn)生的社會根源——住房福利政策嚴(yán)重滯后于城市化進(jìn)程

如果說城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)是“小產(chǎn)權(quán)房”問題產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)，那么住房福利政策相對于城市化進(jìn)程的嚴(yán)重滯后則是“小產(chǎn)權(quán)房”問題蔓延的社會動(dòng)因。

城市化進(jìn)程的加快，使城市人口急劇膨脹，新增的城市人口，相當(dāng)大一部分是在郊區(qū)城市化和城中村改造時(shí)從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變過來的，國家征收土地的時(shí)候，通常是通過貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，而極少會通過住房補(bǔ)償，而貨幣補(bǔ)償?shù)念~度一般是無法再購置新房的，這樣，原本有住房的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)闆]有住房的城市人口。同時(shí)，城市的發(fā)展，吸引了大量外來務(wù)工人員，他們長期在外務(wù)工，適應(yīng)了城市生活，加之為了讓子女獲得更好的教育，很多人都想在城市安家落戶，而不愿意再回到農(nóng)村，但他們收入普遍較低，城市高昂的房價(jià)又讓他們難以企及，他們由此也加入到城市“無房大軍”中。

城市新增無房人口大量增加，而政府的住房福利政策卻沒有隨之調(diào)整和改良。當(dāng)前城市住房福利政策主要包括四大類：廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、租賃房、限價(jià)房，其中最主要的是廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，但廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房申請的最基本要求便是本城市戶口，即便是部分城市規(guī)定能夠向外來務(wù)工人員開放，其嚴(yán)格的申請條件也把大部分外來務(wù)工人員排除在外，其中的大部分仍然沒有資格申請。同時(shí)，就算是擁有本市戶籍的無房人群，由于廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房數(shù)量少、位置偏，條件差，再加上操作程序上十分不透明，往往只有少數(shù)無房人群可以享受到這種住房福利。

現(xiàn)行的住房福利政策使大部分無房人群的住房需求得不到滿足，而他們的住房需求卻又是客觀存在的，這也就催生了價(jià)格便宜近一半的“小產(chǎn)權(quán)房”市場的火爆。據(jù)北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會主席張曙光調(diào)查，目前（2010 年）全國住宅總量在186 億平方米左右，其中高達(dá)66 億平方米的住房屬于“小產(chǎn)權(quán)房”，占比例超過三分之一。僅在深圳市，“小產(chǎn)權(quán)房”比例就高達(dá)49%。[1]這也從側(cè)面反映了政府的住房福利政策的嚴(yán)重滯后。

二 學(xué)者關(guān)于解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的一些思路及其評價(jià)

（一）探索農(nóng)村宅基地、房產(chǎn)上市流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的所有權(quán)制度[2]

有學(xué)者指出，解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，應(yīng)該探索農(nóng)村宅基地、房產(chǎn)上市流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的所有權(quán)制度。誠然，農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)一級土地市場能徹底讓“小產(chǎn)權(quán)房”從歷史舞臺中退出——農(nóng)村宅基地能自由上市流轉(zhuǎn)，其與國有建設(shè)用地在物權(quán)上實(shí)現(xiàn)真正意義的平等，產(chǎn)權(quán)便也沒有大小之分，只要轉(zhuǎn)讓合同的形式合法，那農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)就不存在違法性問題，產(chǎn)權(quán)自然不會再受到限制。而且，就當(dāng)前而言，這種方式將會使農(nóng)民成為最大的受益群體，對于我國“三農(nóng)“問題的解決和社會主義新農(nóng)村建設(shè)也大有裨益，它將是我國土地制度改革的方向。但是，筆者認(rèn)為，就目前而言，農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)、建立城鄉(xiāng)一級土地市場的時(shí)機(jī)遠(yuǎn)未成熟，我國近年來城市化雖然發(fā)展迅速，但不可否認(rèn)的是，農(nóng)村依然是我國版圖的主要組成部分，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然處于較低水平，宅基地的免費(fèi)取得仍然是農(nóng)村社會保障的重要組成部分，如果貿(mào)然開放農(nóng)村建設(shè)用地市場，那么很可能會出現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地大量集中，農(nóng)民將失去其重要的生存保障?；蛟S他們會得到一筆可觀的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，但是對大部分農(nóng)民而言，轉(zhuǎn)讓費(fèi)只是金錢而不是資本，“坐吃山空”將會成為農(nóng)民生活的一種常態(tài)，但不能把眼光只局限于當(dāng)代，他們下一代的住房需求又如何滿足？到時(shí)候，如果沒有一種良好的解決方案，這將成為一個(gè)巨大的社會問題。所以，在城市化水平?jīng)]有到達(dá)一個(gè)階段、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展起來、農(nóng)村社會保障體系沒有健全這些情況下，開放農(nóng)村建設(shè)用地市場，后果之嚴(yán)重，將是無法想象的。

（二）分類處理“小產(chǎn)權(quán)房”

對“小產(chǎn)權(quán)房”的分類處理似乎已經(jīng)成為眾多學(xué)者的共識，確實(shí)，“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量龐大，質(zhì)量也是良莠不齊，位置更是遍布城中村和城郊結(jié)合部，對“小產(chǎn)權(quán)房”分門別類處理很有必要，也符合馬克思主義具體問題具體分析的原理。但問題在于，在眾多學(xué)者的基本分類中竟包含在基本農(nóng)田和耕地上違法開發(fā)建造的住房，這也是對“小產(chǎn)權(quán)房”概念認(rèn)識的一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為只要是在農(nóng)村土地上開發(fā)建造起來的“商品房”就是“小產(chǎn)權(quán)房”，對此筆者不敢茍同，“小產(chǎn)權(quán)房”之所以能稱為“小產(chǎn)權(quán)”就說明其具有一定的土地權(quán)利，雖然也不被法律所承認(rèn)，但房屋本身的建造應(yīng)該是符合法律規(guī)范的，其違法性僅在于交易和流通方面。而非法占用農(nóng)村基本農(nóng)田和耕地開發(fā)的商住房，其建筑行為就是違法的，它們不具有任何土地權(quán)利，是一種“無產(chǎn)權(quán)房”，對它們，法律不應(yīng)留有任何情面，一律予以拆除，恢復(fù)土地用途。所以，筆者認(rèn)為，學(xué)者們分類處理“小產(chǎn)權(quán)房”的思路應(yīng)予以肯定，但必須首先正確認(rèn)定“小產(chǎn)權(quán)房”的范圍，不能將“小產(chǎn)權(quán)房”和“無產(chǎn)權(quán)房”同日而語。

（三）通過一定的途徑讓“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正

有學(xué)者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)成為一種客觀存在，即使其不符合法律的規(guī)定，但盲目清理必然造成公共資源的極大浪費(fèi)，甚至還可能產(chǎn)生社會動(dòng)蕩，對“小產(chǎn)權(quán)房”通過補(bǔ)交土地出讓金等方式轉(zhuǎn)正為“大產(chǎn)權(quán)房”。這種解決思路應(yīng)該來說具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但不具有普遍意義?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”通過補(bǔ)交土地出讓金等方式獲得完全產(chǎn)權(quán)，一方面，有利于保障國有資產(chǎn)不被流失，另一方面，也顧及到了對“小產(chǎn)權(quán)房”的“業(yè)主”們權(quán)益的保障，同時(shí)還能避免公共資源的無畏浪費(fèi)。但是，問題是，它沒有考慮到大部分人正是因?yàn)闊o力負(fù)擔(dān)高昂的房價(jià)，才把眼光投向“小產(chǎn)權(quán)房”，補(bǔ)交出讓金相當(dāng)于強(qiáng)迫他們購買普通商品房。同時(shí)，以這種方式讓“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正，“小產(chǎn)權(quán)房”問題只會愈演愈烈——拿不到地的開發(fā)商完全可以與村集體組織達(dá)成協(xié)議，在集體土地上開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”，以低廉的價(jià)格出售，然后把土地出讓金轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

三 “小產(chǎn)權(quán)房”問題解決的新思路——新型的住房福利政策

解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，必須從其產(chǎn)生的根源著手。前文已述，“小產(chǎn)權(quán)房“問題產(chǎn)生有著深厚的制度根源和社會根源，從制度根源層面上來看，就需要打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地相同的權(quán)利，但由于目前城市化水平、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀等諸多方面的因素的制約，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，開放農(nóng)村土地市場是不合適的，甚至?xí)l(fā)重大的社會問題。既然不能從制度根源上去解決“小產(chǎn)權(quán)房”的問題，而“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決又具有相當(dāng)?shù)钠惹行?，因此，可以從“小產(chǎn)權(quán)房”問題產(chǎn)生的社會根源上去探討解決方案，使得“小產(chǎn)權(quán)房”市場迅速發(fā)展，“得益”于我國住房福利政策跟不上城市化建設(shè)的步伐，要解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，就必須調(diào)整我國的住房福利政策，而調(diào)整住房福利政策最佳方案莫過于將現(xiàn)存的“小產(chǎn)權(quán)房”納入住房福利政策體系，將其轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠宰》浚瑵M足無房人群的住房需求。當(dāng)“小產(chǎn)房”沒有了需求，其自然就會退出市場。

（一）我國當(dāng)前住房福利政策概況

我國目前住房福利政策大體上包含了四個(gè)層次，即廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、限價(jià)房，部分發(fā)達(dá)地區(qū)則將公共租賃房細(xì)分為政策性公共租賃房和市場性公共租賃房，對于條件達(dá)不到買經(jīng)濟(jì)適用房而又買不起限價(jià)房的群體，實(shí)施市場性公共租賃房政策，而政策性租公共賃房則主要面向處于廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房之間的群體。限價(jià)房主要是指中低價(jià)位商品房。一般而言，以上幾個(gè)層次的住房福利政策區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)最主要的就是申請人的經(jīng)濟(jì)狀況和住房狀況。表面上看，我國住房福利政策覆蓋較為全面，但在實(shí)際操作過程中，受益群體是相當(dāng)小的。其問題主要包括以下幾個(gè)方面：

1.大部分外來務(wù)工人員無法享受住房福利政策。雖然部分城市允許外來務(wù)工人員申請租公共租賃房，如重慶2010年出臺的《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定年滿18 周歲，在重慶有穩(wěn)定工作和收入來源，具有租金支付能力，符合政府規(guī)定收入限制的本市無住房或家庭人均住房建筑面積低于13 平方米的住房困難家庭、大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工及外地來渝工作的無住房人員都可以租公共租賃房，對外來務(wù)工人員的要求則是要有穩(wěn)定的工作，而且要達(dá)到一定的時(shí)間。我們都知道，外來務(wù)工人員絕大部分都是來自農(nóng)村的農(nóng)民，他們沒有一技之長，很難在城市里找到一份長期、穩(wěn)定的工作，他們的特點(diǎn)之一就是流動(dòng)性較大，只有少部分外來務(wù)工人員可以求得一份穩(wěn)定的工作，因此，這種政策把大部分外來務(wù)工人員排除在外。實(shí)際上，作為一種公共租賃房，既然是出租給低收入群體居住，大可以將其分為長租和短租，讓住戶根據(jù)實(shí)際需要去選擇，這樣，更能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力流動(dòng)較大的規(guī)律，也能讓住房福利政策惠及更大的群體。

2.政府管理的缺位，福利性住房質(zhì)量大多較低。以廉租房為例，政府為了節(jié)約成本，大多把廉租房建在距城區(qū)較遠(yuǎn)的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，廉租房實(shí)際上與市區(qū)是脫離的，這也造成了政府管理的缺位——政府更重視城區(qū)的形象，而沒有多大的動(dòng)力去花時(shí)間、經(jīng)費(fèi)在別人管理通?？床坏降牧夥可厦?。由于居住人群收入普遍較低，因此，廉租房周邊也難以形成普通的生活區(qū)和居住區(qū)，臟、亂、差已經(jīng)成為大部分城市廉租房的代名詞，有的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房甚至已經(jīng)淪為“貧民窟”。

3.福利性住房數(shù)量少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會需求。雖然國家構(gòu)建了一個(gè)多層次的福利住房體系，中央也多次出臺政策要求地方政府積極建設(shè)福利性住房，但是由于建設(shè)福利性住房的可獲利益遠(yuǎn)不及將土地出讓給開發(fā)商開發(fā)商品房所獲得的出讓金，地方政府積極性普遍較低，也造成了福利性住房開工少，建設(shè)周期長等問題，很難滿足廣大低收入群體的住房需求。

綜合以上對福利性住房的分析，其問題總結(jié)起來就是三點(diǎn)：量少、限制大、質(zhì)量低。那么，將“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N福利性住房，就必須圍繞這三個(gè)問題來構(gòu)建思路。

（二）“小產(chǎn)權(quán)房”作為新型住房福利政策的構(gòu)建思路

1．全面摸清全國范圍內(nèi)的“小產(chǎn)權(quán)房”，對“小產(chǎn)權(quán)房”的數(shù)量、質(zhì)量等各方面做準(zhǔn)確的備案登記。這是國家了解“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀和概況的基本工作，對“小產(chǎn)權(quán)房”的備案登記，可以配合當(dāng)下正在實(shí)施的農(nóng)村房屋登記或者以農(nóng)村房屋登記的結(jié)果為依據(jù)，這項(xiàng)工作可由農(nóng)村房屋登記機(jī)關(guān)完成。需要說明的是，備案登記只是作為國家明確“小產(chǎn)權(quán)房”基本情況只用，而不能用這種方式給“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)證。備案登記也不能將建在基本農(nóng)田和跟耕地上的非法建筑包含進(jìn)去。對于正在建造中的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)該依據(jù)建設(shè)情況由登記部門決定是否納入登記，但應(yīng)該有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，未納入登記而未自行拆除的，一律以非法建筑論。

2．全面摸清已交易的“小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主”財(cái)產(chǎn)、住房狀況，要求其提交財(cái)產(chǎn)證明或者公示財(cái)產(chǎn)。既然要將現(xiàn)有的“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠宰》?，那么就?yīng)該對“業(yè)主”進(jìn)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查，只有符合一定財(cái)產(chǎn)條件的無房人群才能享受這一福利政策?，F(xiàn)有“業(yè)主”根據(jù)不同情況，做出不同處理，對于那些已經(jīng)擁有住房和那些買房投機(jī)者，應(yīng)該堅(jiān)決將其清理出去。

3.房管部門通過征收的方式將“小產(chǎn)權(quán)房”征為國有。征為國有是“小產(chǎn)權(quán)房”正式轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠宰》康牡谝徊剑瑢δ切┓蠗l件的“業(yè)主”，已經(jīng)支付購房款的，承認(rèn)其對房屋占有的權(quán)利，但應(yīng)該限制其流通，不得上市進(jìn)行交易，也不能出租，只允許其對其占有和居??；對于那些尚未支付或者尚未完全支付的購房款的“業(yè)主”，應(yīng)該解除購房合同，退還已繳納的購房款，但在房屋征收后，給予其優(yōu)先購買和優(yōu)先租賃的權(quán)利；對于那些租賃戶，也應(yīng)該解除租賃合同，但在房屋征收后，給予其優(yōu)先租賃的權(quán)利。以上那些因?yàn)楹贤獬粘龅闹鞣亢蜕形促u出去的住房，國家以一定的數(shù)額補(bǔ)貼給賣方，這個(gè)補(bǔ)貼，不得高于“小產(chǎn)權(quán)房”的出賣價(jià)格，當(dāng)做國家對集體土地的征收補(bǔ)償金，這其中，尤其要注意對 “小產(chǎn)權(quán)房”所占用的宅基地所有人利益的保護(hù)，筆者認(rèn)為，可以通過以下方法保護(hù)下列群體的利益：村民放棄征收補(bǔ)償?shù)?，可以給予其最優(yōu)先的購買權(quán)或租賃權(quán)，或者通過村集體再取得一定面積的宅基地；而如果不放棄征收補(bǔ)償，則應(yīng)以合理的價(jià)格給予其補(bǔ)償，這個(gè)價(jià)格數(shù)額，視其是否參與“小產(chǎn)權(quán)房”的投資而定，一般包括其投資成本和土地的征收價(jià)款，但他們以后不得再請求分配宅基地。

4.加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格禁止農(nóng)村再開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”。前文已述，農(nóng)村房屋有兩種登記方式，一種是常規(guī)的產(chǎn)權(quán)登記，一種是備案登記，對于未獲產(chǎn)權(quán)登記和備案登記的房屋，都應(yīng)該視為非法建筑，予以拆除，國家將合格的“小產(chǎn)權(quán)房”征收后，應(yīng)嚴(yán)格禁止農(nóng)村再開發(fā)，農(nóng)村開發(fā)房產(chǎn)，應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的審批，防止“小產(chǎn)權(quán)房”無限蔓延。

5．對已居住房屋進(jìn)行一定形式的確權(quán)登記，未居住房屋數(shù)量、申請條件等信息向社會公布。已經(jīng)合法居住的業(yè)主可以通過一定的方式取得占有使用房屋的權(quán)利，房管部門為保障這部分群體的利益，應(yīng)該加強(qiáng)管理，進(jìn)行一定形式的確權(quán)登記，并要求這些業(yè)主每兩年左右提交一次財(cái)產(chǎn)證明，當(dāng)其擁有的財(cái)產(chǎn)已不符合占有和居住這類福利性住房的條件時(shí)，可以按照一定的比例收取一定的費(fèi)用，或者由其補(bǔ)交土地出讓金等稅費(fèi)，取得完整的所有權(quán)。對于那些尚未居住的福利房，除上文所述有權(quán)優(yōu)先購買和租賃的外，應(yīng)該專門面向外來務(wù)工人員和城市較低收入人員，實(shí)行“先租后買”政策，即連續(xù)租用一定時(shí)間才可以申請購買所居住的房屋，這一程序，必須公開透明，建立完備的程序，嚴(yán)格控制管理人員的自由裁量權(quán)。需要說明的是，“小產(chǎn)權(quán)房”被征收后，只能用于福利性住房事業(yè)，嚴(yán)禁作為商品房買賣。福利政策，必須突出其福利性，價(jià)格可根據(jù)房屋質(zhì)量，地段等因素確定，但最高不得高于限價(jià)房。

以上幾項(xiàng)步驟是筆者認(rèn)為在對“小產(chǎn)權(quán)房”的改造過程中所必須實(shí)施的，但這并不代表這幾項(xiàng)是全部的做法，由于“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量龐大，遍布廣泛，各級政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況制定符合本地區(qū)實(shí)際的政策，但不論如何，都應(yīng)該堅(jiān)持合法原則，嚴(yán)格程序，嚴(yán)防“小產(chǎn)權(quán)房”商品化。

（三）新型住房福利政策的優(yōu)勢

1.節(jié)約資源，發(fā)揮“小產(chǎn)權(quán)房”的優(yōu)勢，消除其不良影響。將“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為福利房，能夠充分利用龐大的“小產(chǎn)權(quán)房”資源，節(jié)約政府建設(shè)福利性住房的成本，節(jié)約社會總成本。同時(shí)，在解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的同時(shí)，能夠充分發(fā)揮“小產(chǎn)權(quán)房”的優(yōu)勢，新“小產(chǎn)權(quán)房”最大的功效就是能滿足外來務(wù)工人員和城市低收入群體的住房需求，而其最大的法律障礙則在于其交易的違法性，將其轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠宰》?，讓外來?wù)工人員和城市低收入群體繼續(xù)享有廉價(jià)住房，解決其住房問題，同時(shí)，又能消除其法律問題，變害為益。

2．“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量巨大，可以實(shí)施多層次的福利政策。不同于以往的住房福利政策，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用、公共租賃房、限價(jià)房都有明顯的區(qū)分，而由“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)變過來的新型住房福利則可以根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”不同的條件，特點(diǎn)，分別面向不同的人群，實(shí)施不同的政策，甚至在統(tǒng)一建筑樓里面，既可以出租，又可以出賣，具有很大的靈活性。

3．由“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)變過來的住房福利政策能夠真正造福外來務(wù)工人員和城市“夾心層”。由“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)變過來的住房福利政策主要是面向外來務(wù)工人員和城市“夾心層”，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的住房福利政策給這兩類群體留下的政策空白，前者由于傳統(tǒng)的住房福利主要面向城市居民，他們之中只有極少數(shù)可以享受到這種住房福利，而后者處于社會的“夾心層”，他們既支付不起普通商品房高昂的房價(jià)，又不夠條件申請傳統(tǒng)的福利住房，而這兩類群體往往是城市發(fā)展中數(shù)量最為龐大的，新型住房福利政策的出現(xiàn)，則正好彌補(bǔ)了傳統(tǒng)住房福利政策對他們政策保護(hù)的空白。

綜上所述，新型的住房福利政策，既是對傳統(tǒng)的住房福利政策進(jìn)行創(chuàng)新，又能彌補(bǔ)創(chuàng)痛住房福利政策的空白，只要在實(shí)施過程中，嚴(yán)格堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)和程序，其對國家對社會都將大有裨益。將“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N新型住房福利政策，應(yīng)該是當(dāng)下解決日益泛濫的“小產(chǎn)權(quán)房”問題的相對合適的策略，任何新政策，都將給社會帶來一定的震蕩，但是相較于大規(guī)模的清理和急切的“轉(zhuǎn)正”，這種方式對社會所產(chǎn)生的震蕩是最小的，同時(shí)，它還能發(fā)揮“小產(chǎn)權(quán)房”優(yōu)勢，并未全盤否定這一歷史客觀存在。作為一種社會保障政策，于國于民，都將是巨大的福祉。但“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量龐大，遍布廣泛，將其轉(zhuǎn)為一種社會保障資源只是權(quán)宜之計(jì)，能稍微遏制“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延，房產(chǎn)作為當(dāng)前社會的一種稀缺資源，牽動(dòng)全國13 億人口的心，在短期內(nèi)仍具有巨大的可圖利益，因此，要真正解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，只能從制度上著手，即改變城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，雖然目前條件尚不夠成熟，但我們的執(zhí)政黨，我們的政府應(yīng)該注意朝著這個(gè)方向去努力，我們相信，會有那么一天，城鄉(xiāng)一級土地市場真正得以建立，任何類型的土地都將擁有平等而完整的物權(quán)，到那個(gè)時(shí)候，“小產(chǎn)權(quán)房”將會徹底退出歷史舞臺。

[1]楊曉,譚和平.“小產(chǎn)權(quán)房”入市:困境、前景與制度創(chuàng)新[J].衡陽師范學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(8).

[2]張小軍.關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的法律思考[J].太原師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2010,(3).