唐一力

（中國政法大學 法學院，北京100088）

近些年住房形態(tài)發(fā)生巨大變化，住房功能不斷增加，因此住房權從基于房屋的權利演變?yōu)殛P涉秩序、平等、尊嚴等公共事務的重要人權。在住房權保障方面，南非走在世界前列，建立完備的立法體系，其經驗為我國提供有益借鑒。

一 南非住房權的立法保障

1994 年，新民主政府建立后，南非進行全面政治和法律改革。它廢除困擾南非350 年的種族隔離制度和歧視制度；頒布歷史上第一部民主憲法——1996 年南非憲法；制定一系列法律、法規(guī)和住房計劃，如《擴大房屋使用權保障法》、《禁止非法驅逐及非法占有土地法》。南非從種族隔離和社會不平等中找到一條合理、持續(xù)、健康的住房權保障之路，形成獨具特色且強有力的住房權立法體系。

（一）國際條約在南非住房權保障中具有很高效力

在南非住房權保障體系中，國際法占據重要地位。為了與國際接軌，減少國內法與國際法的沖突，解決種族隔離的遺留問題，南非非常注重國際法的運用。首先，在制定1996年《南非憲法》時，南非借鑒國際文件及憲法和人權研究的最新成果，在經濟、社會和文化權利尚未得到普遍認可時，將它們引入憲法。以《經濟、社會和文化權利國際公約》為藍本，結合本國國情，創(chuàng)造性地制定住房權條款。無論是住房權的內容還是住房權的規(guī)制方式，都與國際條約極為相似。其次，《南非憲法》明確規(guī)定國際法具有很高效力。第39 條第1 款規(guī)定法院在解釋《權利法案》時，必須考慮國際法，可以考慮國外法。第232 條規(guī)定只要國際習慣法不違反憲法和議會法案，它就是南非法律的一部分，予以自動適用。最后，法院在審理驅逐案件時常常涉及國際法。法院經常引用國際法的規(guī)定作為論點論據，判斷驅逐是否合法。國際法不僅是制定和修改住房權法律法規(guī)的重要借鑒，是法院審判的重要依據，也是我們理解南非住房權保障體系的基礎。

（二）1996 年《南非憲法》對公民住房權的保護

南非住房權的法律救濟源于憲法的直接規(guī)定，住房權可以得到救濟主要由住房權的權利屬性、社會經濟權利與公民政治權利相互依賴性決定?！赌戏菓椃ā凡粌H規(guī)定一般人住房權和兒童住房權，還規(guī)定國家義務和公益訴訟，從實體和程序上保障各個群體的住房權，形成一張憲法保護網。是住房權的最高法律規(guī)范，是住房權保障的核心和源頭，指導住房權立法、司法和執(zhí)法活動。

憲法第26 條規(guī)定一般人的住房權。第1 款是住房權的一般條款，規(guī)定任何人都有權獲得適足住房。第2 款是國際積極義務條款，規(guī)定國家必須在可利用資源范圍內采取合理的立法和其他措施，逐步實現住房權。第3 款是國家消極義務條款，禁止將任何人從其住房中驅逐出去。在沒有取得法院考慮相關情況后發(fā)出的命令之前，每個人都不能破壞其他人的房屋，每部法律都不能允許任意驅逐。

由此可見，國家住房義務是保障住房權的核心和關鍵。同時，國家義務非絕對義務，受“合理措施”、“可利用資源”和“逐步實現”的限制。首先，可利用資源是判斷是否實現住房權和認定措施是否合理的重要因素，國家在可利用資源范圍內承擔義務?？衫觅Y源包括國內所有資源以及通過國際合作和國際援助獲得的可利用資源。其次，國家可以按計劃、按步驟逐漸實現住房權，但是政府不得以“逐步實現”為借口蓄意拖延，應該迅速、有效實現住房計劃。再次，“逐步實現”并非適用所有情形。住房權目標可以逐步實現，但是住房計劃和政策必須立即制定，否則居民擁有合理政策請求權。第四，住房權不是直接獲得房屋的權利，而是合理政策請求權。居民不能通過訴訟直接獲得住房，只能要求國家在可利益資源范圍之內制定協(xié)調一致的計劃和政策；法院不能命令政府向某個人或某個群體直接提供住房，只能要求它在考慮相關情況后制定相應政策和措施保證住房權。最后，國家承擔消極住房權義務。即政府不得進行強制驅逐，必須制止第三人進行強制驅逐。國家的消極住房義務是最低限度核心義務，不受“合理措施”、“可利用資源”、“逐步實現”的限制。除非獲得法院在考慮所有相關情況后頒發(fā)的命令，國家和第三人不得任意驅逐非法占有者。

憲法對兒童住房權進行特殊保護。兒童缺乏獨立生存能力，是社會中最弱勢的群體。因此，憲法給予兒童更多保護。第28 條第1 款規(guī)定兒童都有權獲得基本住處，基本醫(yī)療保健服務。第一，一般住房權是相對權利，兒童住房權是絕對權利。無論經濟狀況如何，只要符合條件，政府都必須立即采取所有立法和其他措施保障兒童獲得適足住房。第二，兒童住房權是住房請求權。如果父母無法履行撫養(yǎng)義務，兒童就有權要求國家直接提供房屋。

憲法第7 條第2 款規(guī)定國家義務，國家應該尊重、保護、提高和實現《權利法案》的權利。對國家義務的強調并非畫蛇添足。一方面，政府應該尊重住房權，防止第三人侵犯住房權；另一方面，政府應該運用可利用的社會資源改善居民住房狀況，最終全面實現住房權?！白鹬?、保護、提高、實現”顯示全面、充分實現住房權的美好愿景，體現國家保障住房權的四個方面、四個步驟和四個階段。

除了以上3 個實體條款，南非憲法還規(guī)定公益訴訟的程序條款。作為低產階級的非法占有者與政府、房屋所有者間實力相差懸殊，非法占有者單獨起訴就是雞蛋碰石頭。于是，憲法第38 條規(guī)定公益訴訟，《權利法案》的權利受到侵犯或威脅時，個人和組織可以基于公共利益提起訴訟。其他強大個人和組織的加入大大增強非法占有者的實力。公益訴訟條款包含以下3 層含義。首先，確認住房權可訴，是住房權可訴性的憲法依據。其次，當住房權受到威脅或侵害時，人們可以選擇提起一般訴訟或者公益訴訟，其他個人和組織可以直接參與訴訟。最后，當事人范圍擴大到無利害關系的個人和組織，只要公共利益受到侵害，他們就有權提起訴訟。

（三）南非住房權的相關法律法規(guī)

南非制定一系列住房權法律法規(guī)，將憲法規(guī)定具體化。1994 年《規(guī)劃土地權法》保護提出土地歸還訴求的土地占有者的土地權益；1996 年《土地改革（勞動租戶）法》保護農村土地所有者的合法權益；1999 年《非正式土地權利中期保護法》保護未經法律認可土地占有者的權益；1999年《房屋租賃法》保護房屋占有者的住房權。這些法律法規(guī)形成一張保護網，提供弱勢群體和被邊緣化群體的社會地位。其中，最重要的法律法規(guī)是1997 年《擴大房屋使用權保護法》和1998 年《禁止非法驅逐和非法占有土地法》，這兩部法律集中體現南非住房權法律法規(guī)的精神和原則，即傾斜保護非法占有者的住房權益，以減少乃至消除種族隔離遺留的非法驅逐問題。

1997 年11 月，南非通過《擴大房屋使用權保障法》，旨在保護農村地區(qū)非法占有者的權利。隨著現代人權理論的發(fā)展，在特定情形下非法占有者的住房權能抗衡甚至超越土地有者的所有權?！赌戏菓椃ā返?6 條第3 款規(guī)定如果沒有獲得法院命令，土地所有者不能任意驅逐非法占有者。《擴大房屋使用保障法》將這一規(guī)定具體化，從程序和實體兩方面規(guī)制非法驅逐行為。第一，規(guī)定公平、平等原則是判定驅逐行為是否合法的基本原則。法律并未限定公平和平等的具體含義，而是由法院根據案件的具體情況判定驅逐是否公平、平等。第二，規(guī)定傾斜保護非法占有者原則。第9 條（2）（d）（ⅱ）規(guī)定實施驅逐的土地所有者必須擁有合法、完整的所有權，必須在驅逐前兩個月通知當地政府，由政府決定是否向非法占有者提供財政支持。第13 條（1）和（2）規(guī)定如果政府不進行援助，即使土地所有者獲得驅逐命令，也應該賠償占有者的損失。第16 條規(guī)定如果非法占有者超過60 歲，且占有時間超過10 年，除非占有者實施特定違法行為，任何人無權驅逐他?！稊U大房屋使用權保障法》不僅明確了判定驅逐行為是否合法的標準，而且規(guī)定了合法驅逐中對非法占有者的國家援助和個人補償，以及永久性非法占有，形成一條有序、的連貫的住房權保護鏈。本法對“相關情況”的細化有利于驅逐案件的具體情況具體分析，根據案件的具體情況和個人的住房需求充分實現居民住房權。

1998 年《禁止非法驅逐和非法占有土地法》對非法驅逐和驅逐方式的規(guī)定更加細致，以期有尊嚴地、個性化地對待每一個非法占有者。本法規(guī)定沒有法院參與，不能驅逐居民；只有法院考慮所有相關情況并且所有權人滿足本法規(guī)定的所有條件后，才能進行驅逐。法院應該考慮如下情況。首先，第4 條第6 款規(guī)定法院應該考慮弱勢群體的住房利益，弱勢群體主要指兒童、寡婦、老人和殘疾人。其次，第4條第7 款規(guī)定法院應該考慮非法占有的持續(xù)時間。如果非法占有者的占有超過6 個月，法院必須考慮政府、政府機構或土地所有者是否有合理理由進行驅逐。最后，第6 條列舉其他應該考慮的“相關情況”，包括非法占有的土地、非法建造的房屋或結構所處環(huán)境，非法占有者獲得適足替代性住房或土地的能力。

這兩部法律充分展現南非傾斜保護弱勢群體的人文主義關懷。在合理性審查時，法院主要考慮非法占有者的住房利益，甚至犧牲所有者的權益。通過分析南非特殊的歷史背景和嚴峻的社會現實，我們不難發(fā)現立法者的良苦用心。一方面，促進了資源的合理分配。住房權的主要任務是平衡社會資源的分配。在種族隔離制度下，大量住房資源、土地資源被少數富人占領，窮人無家可歸。為了糾正因制度不合理導致的資源不當集中，南非在憲法中引入住房權，傾斜保護非法占有者，以促使社會資源的合理分配。另一方面，個性化保護了社會不同階層的住房權。土地和房屋所有權人多為中高收入者，他們能憑借自己的能力通過住房市場獲得適當住房；非法占有者常常收入微薄、居無定所，必須依賴國家的扶助獲得固定住所。因此，當兩者發(fā)生沖突時，南非打破普通法傳統(tǒng)，創(chuàng)造性地優(yōu)先適用住房權，值得我們深思和借鑒。

二 南非住房權立法保障對我國的啟示

中國社會科學院的研究表明，2011 年我國城市化水平第一次超過50%。雖然住房商品化、市場化改革大幅度提高國城鎮(zhèn)住房總面積和人均住房面積，但是快速城市化仍帶來一系列問題，城市建設無法滿足新增人口的住房需求。借鑒南非的經驗，我國可以從憲法、法律法規(guī)和住房政策三個層面逐步完善住房權保障法律體系。

（一）住房權入憲

住房權入憲是國際趨勢，也符合我國國情。雖然憲法規(guī)定人權和住房的相關內容，但是沒有專門住房權條款。為了履行國際人權承諾、提高住房權法律的位階，我們應該倡導住房權入憲。南非憲法從三個層面規(guī)定住房權，即一般性規(guī)定、國家消極義務和國家積極義務。這種方式比較全面、系統(tǒng)，是國際上較為常見的方式，也符合我國國情。

（二）制定專門的住房法，完善現有住房權法律法規(guī)

我國制定和頒布一些住房權法規(guī)政策，但是這些法規(guī)政策效力較低，較分散，甚至存在相互矛盾的地方。這就需要一部專門的住房法，系統(tǒng)、全面、協(xié)調地規(guī)定公民住房權和國家住房義務。住房法是一部從人權角度保障人們獲得適當住房和適當居住環(huán)境的法律，至少包括以下方面。第一，一般住房權。第二，弱勢群體住房權，給予弱勢群體特別保護。再次，國家住房義務，包括消極義務和積極義務。國家不僅要確保自己和第三人不進行強制驅逐，而且要幫助人們實現住房權。最后，住房責任。如果相關機關和個人沒有履行住房義務，應當承擔相應責任。

（三）制定住房計劃，完善住房政策

法律法規(guī)不可能也沒有必要規(guī)定住房權的細枝末節(jié)，這些是住房計劃和住房政策的任務。根據南非的經驗，住房計劃不僅包括實現所有人住房權的中期和長期計劃，還應該包括滿足最急需住房者的短期計劃。我國的住房計劃和政策應該公平、平等分配國家住房資源，使大多數人獲得適當住房。同時，住房計劃不可能在短期內充分滿足所有人的住房需求，應該確立住房資源的分配順序，側重保護弱勢群體的利益，實現住房領域的實質平等。

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