駱建建

（常州信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 常州 213164；蘇州大學(xué) 博士后流動站，江蘇 蘇州 215006）

城市社區(qū)是指大多數(shù)人從事工商業(yè)及其他非農(nóng)業(yè)勞動的社區(qū)，它是人類居住的基本形式之一，是一定區(qū)域內(nèi)有特定生活方式并且具有成員歸屬感的人群所組成的相對獨立的社會共同體。健全的城市社區(qū)管理體制有助于實現(xiàn)城市社區(qū)逐步發(fā)展為獨立化、市場化、居民自治、功能完善的社會基層組織，進而實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能，使社區(qū)成為配合經(jīng)濟體制與城市管理體制改革的基本單元，以滿足居民黨建、社會保障、治安環(huán)保、文化教育、娛樂休息、生活服務(wù)等事務(wù)。

一 城市社區(qū)管理體制中的服務(wù)平臺

為了實現(xiàn)社區(qū)管理和建設(shè)的主要內(nèi)容，就必須建立相應(yīng)的主體機構(gòu)和工作辦法。以江蘇省常州市為例，在機構(gòu)上提出了建立四級公共服務(wù)平臺，即市行政服務(wù)中心、轄市（區(qū)）行政服務(wù)中心、鎮(zhèn)（街道）社區(qū)公共服務(wù)中心村（居）社區(qū)便民服務(wù)中心；在工作辦法上上出臺了文明社區(qū)的考核標(biāo)準(zhǔn)。就四級公共服務(wù)平臺而言：1.市行政服務(wù)中心部門窗口真正實現(xiàn)“既受又理”，全面推行“兩集中、兩到位”，即：部門行政審批職能向一個處室集中，部門行政審批處室向行政服務(wù)中心集中；部門行政審批項目進行政服務(wù)中心落實到位，部門對窗口工作人員授權(quán)到位，實施網(wǎng)上審批和網(wǎng)上監(jiān)察。2.各轄市（區(qū)）行政服務(wù)中心除推行“兩集中、兩到位”外，結(jié)合各自實際，依托政府電子政務(wù)平臺，逐步推行網(wǎng)上審批和網(wǎng)上監(jiān)察，逐步實行聯(lián)網(wǎng)等。凡屬爭創(chuàng)全國和諧社區(qū)建設(shè)示范市（區(qū)）的，還要在搞好本級行政服務(wù)中心建設(shè)的基礎(chǔ)上，整合相關(guān)部門的資源，建立轄市（區(qū)）社區(qū)服務(wù)中心，主要內(nèi)容應(yīng)涵蓋為民服務(wù)中心（含婚、生、幼、教、職、助、孤、撫、殘、貧、難、老、病、喪等服務(wù)內(nèi)容）、市民求助中心（及時建立服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫和服務(wù)求助熱線，存儲加盟公司、服務(wù)項目、服務(wù)人員和相關(guān)社區(qū)居民情況等信息，合理調(diào)度各項服務(wù)）、法律援助中心、文體健身活動中心、多功能培訓(xùn)中心等五大功能。強化人性化服務(wù)理念，不斷滿足廣大群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。鎮(zhèn)（街道）社區(qū)公共服務(wù)中心。3.鎮(zhèn)和街道社區(qū)公共服務(wù)中心建筑面積應(yīng)分別不少于1000 平方米和2000 平方米，服務(wù)項目均在20 個以上。鎮(zhèn)（街道）社區(qū)公共服務(wù)中心主要內(nèi)容包括行政服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、便民綜合服務(wù)、教育培訓(xùn)活動、文體活動等五大功能。鎮(zhèn)社區(qū)公共服務(wù)中心應(yīng)包括規(guī)劃建設(shè)、勞動保障、民政、司法、衛(wèi)生計生、綜治調(diào)解、外來人口管理、協(xié)稅護稅、供電供水、有線電視、連鎖超市等內(nèi)容。街道社區(qū)公共服務(wù)中心項目應(yīng)包括勞動保障、民政殘聯(lián)、衛(wèi)生計生、綜治調(diào)解、黨員服務(wù)、居家養(yǎng)老、家政中介等內(nèi)容。4.村級社區(qū)便民服務(wù)中心（含村委會辦公用房）建筑面積要達600 平方米，并力爭做到“八個有”，即有行政事務(wù)受理站（即便民服務(wù)室，設(shè)立民警、計生、勞動保障、民政、司法、殘聯(lián)、綜治調(diào)解等與老百姓密切相關(guān)的行政事務(wù)受理和服務(wù)項目）、有能容納村民代表人數(shù)的多功能會議室、有文體活動室、有衛(wèi)生服務(wù)站、有圖書閱覽室、有村務(wù)財務(wù)公開的宣傳窗口、有方便群眾生產(chǎn)、生活的連鎖超市（含農(nóng)村農(nóng)資超市）、有農(nóng)村合作組織（包括農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)協(xié)會、慈善協(xié)會、文體協(xié)會或農(nóng)民專業(yè)合作社等），以基本滿足村民發(fā)展經(jīng)濟、辦事議事、健身娛樂、求醫(yī)求助、便民利民服務(wù)等需求。

二 城市社區(qū)管理體制中的服務(wù)平臺

考核標(biāo)準(zhǔn)是社區(qū)管理體制中重要組成部分，常州市提出了三大類、三十八小類的指標(biāo)體系。第一大類，物質(zhì)文明建設(shè)：1.經(jīng)費上，創(chuàng)建文明社區(qū)有正常的投入機制，創(chuàng)建經(jīng)費有保障，并逐年有所增加，獲得市文明社區(qū)榮譽的獎勵經(jīng)費落實。2.社區(qū)辦公、活動、服務(wù)用房面積在300 平米以上，電話、電腦、電教等辦公設(shè)備齊全，積極開展星級社區(qū)創(chuàng)建工作。3.社區(qū)內(nèi)衛(wèi)生、房管、供水、供電、供氣等服務(wù)設(shè)施齊全、網(wǎng)絡(luò)完善，服務(wù)規(guī)范，有社區(qū)服務(wù)中心。4.社區(qū)服務(wù)社會化、產(chǎn)業(yè)化程度較高，福利性項目在各類服務(wù)項目中達30%以上。服務(wù)水平優(yōu)質(zhì)高效，居民群眾滿意率達85%以上。5.社區(qū)內(nèi)道路暢通、養(yǎng)護良好，無占道、亂設(shè)攤點現(xiàn)象，無違章搭建，居民樓道亮燈率達90%以上，建有綜合執(zhí)法隊伍。6.社區(qū)內(nèi)建筑外觀整潔美觀，主要區(qū)域有雕塑或建筑小品，形成良好的區(qū)域景觀。7.戶外廣告及宣傳品內(nèi)容健康，無亂張貼、亂涂寫現(xiàn)象，其中公益廣告不少于10%。8.社區(qū)內(nèi)公共綠化工作達標(biāo)，綠化布局均衡合理，無占綠、侵綠、毀綠現(xiàn)象。9.群眾性愛國衛(wèi)生運動廣泛開展，環(huán)衛(wèi)設(shè)施完好齊全，衛(wèi)生制度健全，滅蠅、滅鼠、滅蟑等工作達標(biāo)。社區(qū)內(nèi)禁止飼養(yǎng)家禽、畜，信鴿、寵物管理規(guī)范。10.轄區(qū)內(nèi)單位“門前三包”落實，清掃保潔工作責(zé)任到人，廁所、化糞池、垃圾房定期消殺。11.環(huán)保措施落實，“三廢”（廢水、廢氣、廢渣）和噪聲危害基本清除，污染源處理率達100%。第二大類，政治文明建設(shè)：12.社區(qū)依法實行民主選舉，做到公開、公平、公正，社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居民小組等自治組織健全。13.社區(qū)內(nèi)各項規(guī)章制度健全，有《社區(qū)居民代表會議議事制度》、《居民自治章程》和《居民公約》等。14.社區(qū)黨、工、團、婦等社區(qū)基層組織機構(gòu)健全，能切實發(fā)揮各自作用。15.積極開展法制宣傳和法制教育，為居民提供法律咨詢和法律服務(wù)，居民的法制意識和安全防范能力普遍增強。16.落實“一社區(qū)一警”制度，設(shè)置社區(qū)警備室，社區(qū)有治保主任，治安管理和防范措施落實。17.建立責(zé)任區(qū)民警為龍頭，保安聯(lián)防人員、群眾義務(wù)治安員及人民調(diào)解員為依托的人民調(diào)解及群防群治體系。18.社區(qū)戶籍管理制度健全，流動人口、暫住人口和私房出租等管理措施落實，出租屋登記備案率達95%，外來暫住人員辦證率達95%以上。19.預(yù)防犯罪工作扎實有效，民事糾紛調(diào)解成功率達90%，無民轉(zhuǎn)刑案件和非正常死亡。20.社區(qū)內(nèi)社會秩序穩(wěn)定，群眾安居樂業(yè)，無重大刑事案件、火災(zāi)事故和重大群體案件，居民群眾對社區(qū)治安環(huán)境滿意率達90%以上。21.落實幫教失足青少年“社會一條龍”工作，刑釋解教人員安置幫教工作措施落實，安置率達85%以上。22.積極做好邪教人員的轉(zhuǎn)化工作，能有效防止邪教頑固分子聚集滋事和搗亂破壞活動。第三大類，精神文明建設(shè)：23.有科學(xué)合理的文明創(chuàng)建規(guī)劃，目標(biāo)管理責(zé)任制落實，責(zé)任到人，臺帳統(tǒng)一納入社區(qū)文書檔案。24.積極開展“科教、文體、法律、衛(wèi)生”四進社區(qū)活動，成績突出，效果明顯。25.社區(qū)內(nèi)主要街道路段和居民活動場所建有宣傳欄、閱報欄、板報畫廊。26.社區(qū)有（新）市民學(xué)校，教育活動經(jīng)常，教學(xué)制度完善，教育管理規(guī)范。27.經(jīng)常開展“市民文明行為規(guī)范”教育，積極組織“文明樓院”“五好家庭”“文明市民”等評選活動。28.有一支專兼職社區(qū)教育骨干隊伍，重點對離退休、下崗失業(yè)、外來人員及未成年人教育。29.有文化體育活動場所，轄區(qū)內(nèi)單位具備為社區(qū)服務(wù)條件的文體活動的場所開放率達70%以上。30.有各類群眾性業(yè)余文化體育團體，經(jīng)常開展活動，社區(qū)每年較大規(guī)模的文體科普活動不少于4 次。31.積極組織家庭文化、廣場文化等活動，吸引專業(yè)文化團體參與社區(qū)文化建設(shè)，并形成各具特色的社區(qū)文化。32.社區(qū)內(nèi)文化市場管理規(guī)范，舞廳、網(wǎng)吧、電子游戲室等文化娛樂場所管理有序。33.積極做好社區(qū)內(nèi)計劃生育宣傳工作，計劃生育知曉率、參與率達90%以上，計劃生育率達100%。34.社會保障體系健全，社會福利事業(yè)不斷發(fā)展，再就業(yè)安置率達85%以上。35.成立社區(qū)志愿者服務(wù)隊伍，有社區(qū)志愿者服務(wù)站或青年志愿者服務(wù)站，做到活動經(jīng)?；?、服務(wù)多樣化、管理規(guī)范化。36.為鰥寡孤老人、殘疾人、軍烈屬服務(wù)措施落實，下崗失業(yè)人員、特困居民的日常生活和失學(xué)子女上學(xué)困難得到較好解決。37.婦女、兒童和老年人的合法權(quán)益得到有效保護，無影響重大的侵權(quán)行為發(fā)生。38.有駐區(qū)單位參加的共建組織，共建工作扎實有效，駐區(qū)機關(guān)、學(xué)校、部隊、社會團體、企事業(yè)單位的參創(chuàng)率達60%以上。

三 城市社區(qū)管理體制中的誤區(qū)

上述管理體制盡管看似邏輯嚴(yán)整，但卻陷入了兩個非常重要的誤區(qū)：第一個誤區(qū)是混淆了社區(qū)管理中街道辦事處與居民委員會在社區(qū)管理中的角色分工；第二個誤區(qū)是混淆了政府和市場力量在社區(qū)管理中的角色分工。就第一個誤區(qū)來說，傳統(tǒng)的理論和實踐一直認(rèn)為，社區(qū)管理的主體是街道辦事處和居民委員會?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)。街道辦事處的性質(zhì)就是市轄區(qū)政府、不設(shè)區(qū)的市政府的派出機關(guān)。其權(quán)力是由區(qū)、市政府授予的，街道必須向區(qū)、市政府負(fù)責(zé)。其職責(zé)一是加強城市居民工作；二是密切政府與居民的聯(lián)系。但隨著社會的發(fā)展，在過去十多年中，街道已從法律規(guī)定的單一民政型的派出機構(gòu)變成了綜合性、社會性、幾乎涵蓋了一級政府的所有行政管理職能的管理層次，它的職責(zé)包括了居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、衛(wèi)生、綠化、環(huán)保、人防、計劃生育、勞動管理、文教、集體經(jīng)濟、第三產(chǎn)業(yè)、市場管理、社區(qū)服務(wù)等區(qū)域性、社會性和綜合性的工作。上述社區(qū)建設(shè)和管理的主要考核對象也主要是針對區(qū)縣及其下屬的各街道辦事處。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，居委會是“基層群眾性自治組織”，其任務(wù)是組織居民“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”，并協(xié)助政府做一些群眾工作。所以，從理論上講，居委會應(yīng)該是由社區(qū)居民通過民主選舉的方式產(chǎn)生，以為社區(qū)居民提供服務(wù)并維護本居民區(qū)全體居民的利益為主要職責(zé)的社區(qū)組織，街道辦事處和居委會的關(guān)系應(yīng)該是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，。但是，在現(xiàn)實生活中，街道利用自己所掌握的政治和經(jīng)濟資源，控制了居委會人事任免、經(jīng)濟分配和工作任務(wù)等權(quán)力，將居委會“改造”為自己的“派出機關(guān)”，將大量瑣碎的行政事務(wù)交付居委會執(zhí)行?；鶎诱c自治組織事實上演變?yōu)樾姓I(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系，使居委會走上了“行政化”軌道。居委會由此逐漸變成了街道的執(zhí)行機構(gòu)，表現(xiàn)為越來越將主要精力應(yīng)付基層政府層出不窮的行政事務(wù)，而與居民實際需要相脫離。原本有街道辦承擔(dān)的社區(qū)管理建設(shè)和管理的若干任務(wù)自然而然地被分解到各個社區(qū)，這些任務(wù)成為社區(qū)層面注定不可能勝任的任務(wù)。

就第二個誤區(qū)來說，應(yīng)該看到，隨著我國經(jīng)濟體制從計劃走向市場的過程中，社會，經(jīng)濟，政治，文化，大眾的社會心理都發(fā)生著很大的改變。公民的私有財產(chǎn)權(quán)越來越得到認(rèn)可，私有財產(chǎn)權(quán)的重要性逐漸從重視公有財產(chǎn)權(quán)的社會中凸顯出來。而同時在日益市場化的社會中，公民的個體意識也得到了加強，參與管理和自我維護權(quán)利的愿望也就變得強烈起來。在這種新模式的發(fā)展過程中，政府應(yīng)該逐漸將一部分管理的權(quán)力和任務(wù)讓渡給其他的社區(qū)治理主體，比如社區(qū)的業(yè)主委員會等。政府將主要承擔(dān)宏觀的政策性的管理職能，并監(jiān)督和管理其它的管理主體，為它們提供政策法律的支持和指導(dǎo)，規(guī)范它們的行為。業(yè)主委員會是個新生事物，“業(yè)主自治”是一次實實在在的制度創(chuàng)新。在此制度創(chuàng)新中，既有誘致性因素，也有強制性成分。隨著住房逐步商品化，全體社區(qū)居民都將逐漸成為業(yè)主，從而為業(yè)主自治提供強大的群眾基礎(chǔ)。業(yè)主自治和居民自治一樣為城市社區(qū)民主建設(shè)提供了良好的初始制度條件。但與居委會不同的是，業(yè)委會從建立伊始就完全脫離了行政化道路，因而完全有可能實現(xiàn)廣大業(yè)主（同時也是居民）自理和自治。而廣大居民群眾如果真正實現(xiàn)了當(dāng)家作主，就會以民眾為主形成日趨龐大的受益群體。根據(jù)路徑依賴?yán)碚?，其為了實現(xiàn)報酬遞增，就會不斷在自治框架內(nèi)進行制度創(chuàng)新，提高制度運行效率，降低管理成本。從現(xiàn)在社區(qū)管理的制度設(shè)計來看，業(yè)主委員會、物業(yè)公司等新型社區(qū)主體的作用顯然還沒有得到充分的重視。

[1]任登魁.關(guān)于商品房社區(qū)管理體制及運行機制的思考[J].濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報,2009,(3).

[2]竇婷婷.社區(qū)管理與改革研究報告段珍珍[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2010,(23).

[3]黃雯.重慶市九龍坡區(qū)廉租房社區(qū)管理水平現(xiàn)狀和建議[J].價值工程,2010,(22).

[4]吳志軍.城市社區(qū)管理:主題與模式選擇[J].學(xué)術(shù)研究,2003,(3).