任勝利

(海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南 ?？?570228)

一 行政審批提出的背景及意義

我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變后，經(jīng)濟建設(shè)及發(fā)展取得長足進步。新古典經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為通過市場無形的手可以使資源得到較好配置，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和提高生產(chǎn)效率。但由于市場經(jīng)濟自身缺陷導(dǎo)致經(jīng)濟危機周期性發(fā)生，政府這只有形的手對市場進行干預(yù)便有了積極意義，行政審批制度也找到了一個合法性理由。

然而，眾所周知，權(quán)力掌控者不會主動放棄權(quán)力，政府的行政權(quán)開始不斷強化，對市場干預(yù)程度越來越大，隨著有限責(zé)任型政府和新公共管理理論的提出，服務(wù)型政府開始適應(yīng)時代潮流。服務(wù)型政府建設(shè)要求對行政審批職能定位在一個合理范圍，同時對審批項目、過程、結(jié)果等有明確價值取向定位，如何堅持公民本位、做一個服務(wù)者而非管理者便成為行政審批制度改革研究的重點。

二 海南省行政審批過程基本情況

為響應(yīng)中央號召，建設(shè)小政府大社會、小政府大服務(wù)的海南新貌，海南省于2008年7月1日正式成立政務(wù)服務(wù)中心。中心辦公有三層樓，共一百多個辦事窗口，目前共有省發(fā)改委、省旅游局、省工信廳等34個部門進駐政務(wù)中心辦公。自政務(wù)中心成立以來，為更好服務(wù)群眾，提高審批效能，將審批事項由原來的審批單位變?yōu)槌闪徟k，堅持陽光行政，并通過推進政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新，使現(xiàn)場快速辦理與網(wǎng)上辦理并行結(jié)合。綜合來講，海南政務(wù)中心可以理解為在服務(wù)型政府建設(shè)和為人民服務(wù)理念指導(dǎo)下，利用現(xiàn)代科技手段建設(shè)完善行政審批制度和公共服務(wù)，通過職能的物理集中和內(nèi)部審批運行集中提供親民便民、高效快捷的全面服務(wù)。

(一)海南省政務(wù)中心的“三集中”模式

作為服務(wù)型政府建設(shè)的主要實踐模式——政務(wù)中心，截至目前全國各地已有4000多個類似機構(gòu)掛牌營業(yè)。但在實際運行過程中，出現(xiàn)了各種各樣問題。比如行政審批項目集中不全面;審批權(quán)沒有及時足量下放到政務(wù)中心窗口而最終審批權(quán)滯留在原審批單位，造成“收發(fā)室”現(xiàn)象;政務(wù)中心窗口審批人員僅為原單位派出的臨時性或邊緣性職員等等。海南政務(wù)中心創(chuàng)造性實行“三集中”模式，即:審批權(quán)在政務(wù)中心集中;審批人員為原單位擇優(yōu)選出來的骨干人員;審批項目能進則進。如此，形成了審批權(quán)力、審批人員、應(yīng)審項目“三集中”。

1．審批權(quán)集中

集中審批權(quán)，是“三集中”的核心，也是各地政務(wù)中心建設(shè)以來“面子工程”所遇到的主要瓶頸。海南出臺《關(guān)于省政府有關(guān)部門設(shè)立行政審批辦公室的通知》(瓊編[2008]14號文件)，以制度性強制滿足職能上的需求。要求具有審批職能的單位設(shè)立審批辦，將原來分散集中于原各審批單位內(nèi)部的審批權(quán)向?qū)徟k集中。完成了29個單位審批辦的成立，在機構(gòu)人員編制上實行內(nèi)部調(diào)劑解決，不額外增加人員編制。各審批機關(guān)一把手對審批辦主任依法委托、充分授權(quán)，審批辦主任大都享有原所在部門一把手的委托授權(quán)，作為“首席代表”全權(quán)審批。

2．審批事項集中

即省內(nèi)具有行政審批職能的各單位，都需要成立審批辦公室，將單位內(nèi)部審批職能轉(zhuǎn)移到政務(wù)中心。對于政務(wù)中心的“入口”管理，實行“能進則進、應(yīng)進必進”這一原則，盡可能把項目引進來、服務(wù)好。這有利于真正實現(xiàn)職能集中，讓前來辦事人員可以在政務(wù)中心一次性解決所需辦理業(yè)務(wù)。

3．審批人員集中

審批權(quán)力、審批事項進入中心后，還需要工作人員具體操作。海南省政務(wù)中心要求擇優(yōu)選用審批辦工作人員，把業(yè)務(wù)能力強和服務(wù)質(zhì)量優(yōu)的人員引進政務(wù)大廳審批辦窗口辦公。這些人都是原單位骨干力量，政務(wù)中心對其有向其原單位提出晉級任用的建議權(quán)和提出批評要求更換權(quán)，以雙重激勵工作人員積極性。

海南省政務(wù)中心“三集中”模式的有效貫徹與執(zhí)行，較好解決了各地政務(wù)中心普遍存在的形象工程、“傳達室”、“收發(fā)室”現(xiàn)象。這對于機構(gòu)人員編制膨脹、工作人員業(yè)務(wù)不熟悉等都起到了很好防范制約作用。

(二)海南省政務(wù)中心審批權(quán)創(chuàng)新管理機制

1．權(quán)力制約

政務(wù)中心內(nèi)同業(yè)務(wù)處室審批人員之間進行了具體分工，將集中的審批權(quán)實行內(nèi)部分權(quán)制衡。一個人員只負(fù)責(zé)流程的一個環(huán)節(jié)。以海南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局審批辦食品衛(wèi)生許可證核發(fā)審批工作流程，即“窗口工作人員接收材料—初審及專家再審材料—具體承辦人受理—確定專家現(xiàn)場審批—產(chǎn)品檢驗—審批辦主任批準(zhǔn)”為例，可以清楚看到“受理、審評、審批”三分離工作機制以及審批權(quán)力內(nèi)部相分離而工作業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相耦合。

2．政務(wù)中心協(xié)調(diào)監(jiān)督

政務(wù)服務(wù)中心管理人員自我定位“保姆”角色，以全心全意服務(wù)好辦事群眾和審批窗口為主要工作目標(biāo)。堅持行政首腦負(fù)責(zé)制，職、責(zé)、權(quán)明晰。主動邀請監(jiān)察廳派駐監(jiān)察室對審批辦人員進行監(jiān)督監(jiān)察，嚴(yán)肅黨紀(jì)政紀(jì)。同時中心視頻監(jiān)控系統(tǒng)對審批大廳實時監(jiān)控，對進駐中心審批辦工作人員的服務(wù)態(tài)度、出勤狀況和辦事效率及效果全程實時監(jiān)督、有效監(jiān)督，強化了對行政審批權(quán)力監(jiān)督制約，對應(yīng)辦不辦、越權(quán)辦理等不當(dāng)行為給予制止和懲罰，進一步提高了審批辦工作人員服務(wù)質(zhì)量。

3．審批窗口原單位監(jiān)督

原審批單位審批權(quán)剝離交給政務(wù)中心后，其原有工作重心便自然而然將側(cè)重審批職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷ο嚓P(guān)業(yè)務(wù)制定規(guī)劃與進一步發(fā)展研究。對政務(wù)中心審批辦人員進行有力監(jiān)督檢查，從而形成了決策與執(zhí)行、獎勵與懲戒相結(jié)合的部門監(jiān)督機制。

4．人員倫理道德制約

思想是行動的先導(dǎo)，行為受觀念支配。政務(wù)中心各審批辦人員組織關(guān)系落戶于政務(wù)中心。由于政務(wù)中心各審批辦人員都是原單位骨干力量，黨組織基層堡壘作用便得以從組織上、黨性上、思想觀念上對其進行倫理升華。有利于以黨建為抓手，通過黨內(nèi)學(xué)習(xí)充分提高個人素養(yǎng)，開展創(chuàng)先爭優(yōu)等活動，發(fā)揮共產(chǎn)黨員先鋒模范作用，激勵審批人員工作積極性與主動性。

5．審批流程監(jiān)督

政務(wù)中心根據(jù)審批項目不同，設(shè)計了四套審批運行工作機制，分別為即時辦理、承諾辦理、重點項目聯(lián)合審批會議、上報審批。在辦理時間、審批要求上分要求、分特點進行層次管理。在辦理時間、辦理規(guī)程上給予制度化硬性要求，如我們對省國土環(huán)境資源廳審批辦探礦權(quán)授予許可工作流程的部分審批流程進行截取分析后，看到審批辦初審受理時間為1天，之后必須在網(wǎng)上將材料發(fā)送相關(guān)業(yè)務(wù)處審批經(jīng)辦人并聯(lián)審查，此為8天，征求市局意見為10天。

三 海南省行政審批制度模式對我國行政審批制度改革的啟示

我國行政審批制度已改革多年，經(jīng)過國務(wù)院五次調(diào)整改革，審批項目已經(jīng)取消和調(diào)整2183項①溫家寶．深化行政審批制度改革推動政府職能轉(zhuǎn)變．．http://www．gov．cn/ldhd/2011－11/14/content_1992715．htm．，2012年國務(wù)院第六次取消和調(diào)整了314項審批項目②溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議決定取消和調(diào)整314項部門行政審批項目批準(zhǔn)廣東省在行政審批制度改革方面先行先試．http://news．xinhuanet．com/politics/2012 －08/22/c_112813588．htm．2012．。同時，多年的服務(wù)型政府建設(shè)理念及宣傳使行政審批辦人員服務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力得到了顯著提升。但是，在肯定成績的同時也應(yīng)該直面不足。針對當(dāng)前我國行政審批制度條件下審批項目過多、政府職能定位落實不到位、審批權(quán)過于集中、法律法規(guī)建設(shè)及法治落后現(xiàn)象，通過借鑒學(xué)習(xí)海南省行政審批制度“三集中”模式及其創(chuàng)新管理體制，筆者對我國今后行政審批制度改革提出以下建議。

(一)轉(zhuǎn)變角色，審批人員準(zhǔn)確定位

在長期人治歷史背景下，我國政府部門素有“臉難看、門難進、事難辦”的衙門作風(fēng)。同時，基于行政審批在實際實施過程中具有一定自由裁量權(quán)這一特點，掌握公權(quán)力的審批人員往往對自身定位不準(zhǔn)確，權(quán)力錯位、缺位、越位等現(xiàn)象層出不窮。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，我國行政審批人員應(yīng)轉(zhuǎn)變思想，將審批權(quán)向“核準(zhǔn)權(quán)”轉(zhuǎn)變。凡是符合審批規(guī)章制度的，審批人員一律不得以任何借口拖延、拒辦，必須無條件給予放行。也就是說，審批人員只有審核相關(guān)資料，判定其是否符合規(guī)定的權(quán)力，是服務(wù)者而非管理統(tǒng)治者。

(二)創(chuàng)新方式，多平臺審批辦公

積極有效利用新媒介、新平臺，為提高我國行政審批效能提供多樣化辦公平臺。海南省政務(wù)中心不僅擁有實體性政務(wù)辦公平臺，還建有互聯(lián)網(wǎng)辦事平臺，可通過互聯(lián)網(wǎng)進行相關(guān)業(yè)務(wù)咨詢、申請、查詢等便民服務(wù)。隨著互聯(lián)網(wǎng)不斷普及和應(yīng)用，對其有效利用也是政務(wù)公開的一個必然趨勢。

(三)建章立制，建設(shè)完善法制與法治

法制要求我們對行政機關(guān)應(yīng)審批的項目、流程及變更等應(yīng)有明確法律法規(guī)來制定范圍與規(guī)則，做到有法可依;法治則要求我們在審批過程中摒棄人治的隨意性，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對行政審批進行規(guī)范化管理，徹底擺脫幾千年來我國人治的管理垢習(xí)。對審批項目進口與出口管理，審批流程運行過程管理都要集民智、應(yīng)民意，做到真正以民為本、為民服務(wù)。

(四)廉潔行政，強化監(jiān)督與制約

絕對權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力腐敗，官僚機構(gòu)會不斷強化其在社會中的地位。西方政治思想家大都認(rèn)為人性惡，需要依靠權(quán)力分離與相互制衡來保障人民權(quán)利。而我國自古接受孔子人性本善論，提倡“哲學(xué)王”似的清官政治。在堅持我國特色社會主義民主集中制前提下，海南政務(wù)中心對行政審批的決策、執(zhí)行與監(jiān)督三權(quán)進行內(nèi)部分離使其互相制約，同時建立網(wǎng)上全程電子監(jiān)控監(jiān)察系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)政務(wù)公開平臺，對行政審批進行事前與事中監(jiān)督。同時，應(yīng)進一步明確職能，做到職責(zé)對等，完善事后監(jiān)察與懲處機制，不僅給審批人員以動力，還要給予一定壓力以促進廉潔行政。

(五)職能轉(zhuǎn)變，培育社會中介團體

我國在政治體制改革中曾多次提到轉(zhuǎn)變政府職能，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，但從結(jié)果看，更多的是政府機構(gòu)的變化而非職能定位的轉(zhuǎn)變。在行政審批制度改革中，我們應(yīng)該認(rèn)清“體制、職能、過程、機構(gòu)”四者區(qū)別，市場可以有效調(diào)節(jié)、人民群眾可以自我管理的應(yīng)該充分放權(quán)。做到因事設(shè)崗、因職授權(quán)而非因人設(shè)崗，明確職責(zé)，強化負(fù)責(zé)人制度。行政審批制度改革的深化與發(fā)展完善，需要更多社會團體補充政府應(yīng)退出的領(lǐng)域，這不僅是服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求，也是社會主義市場經(jīng)濟不斷成熟的必然體現(xiàn)。

結(jié) 語

海南省政務(wù)中心“三集中”模式及其制約機制，對提高行政辦事效率，服務(wù)辦事群眾，建設(shè)服務(wù)型政府，有效預(yù)防權(quán)力濫用有著重要意義。一方面，審批權(quán)力、審批人員、審批事項在政務(wù)中心集中，避免了政務(wù)中心“傳達室”虛化建設(shè)，對于真正滿足辦事群眾需求，提高行政審批服務(wù)質(zhì)量等均有正面作用;另一方面，“三集中”下的特色權(quán)力制約監(jiān)督模式，有效預(yù)防和減少了權(quán)力集中下的權(quán)力越位、缺位現(xiàn)象。海南政務(wù)中心運行模式不同于西方國家以三權(quán)分立來保障國家民主的做法，符合我國民主集中制指導(dǎo)下的特色社會主義民主，既能夠集中絕對優(yōu)勢來干大事，滿足現(xiàn)代化建設(shè)所帶來的效率提升需求，符合工具理性的價值追求，又能夠在集中指導(dǎo)下對權(quán)力進行有效監(jiān)控，使權(quán)力行使在為民服務(wù)的渠道里。

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