魏曉莎

(吉林大學經濟學院，長春130012)

世界經濟的持續(xù)發(fā)展帶來了世界能源需求的增長，煤炭和石油等不可再生的傳統(tǒng)能源的使用帶來了許多負的外部效應，如全球變暖、資源枯竭、空氣污染及能源安全問題等，近年來，新能源愈來愈受到世界各國的重視。從環(huán)境角度看，新能源取代化石能源能減少溫室氣體的排放，不像傳統(tǒng)的化石燃料技術，新能源技術使溫室氣體排放量大幅降低［1］?；剂系氖褂脮е颅h(huán)境污染，進而威脅人類健康，全面的清潔能源項目應該被推進，進而減少氣候變化的風險，同時改善空氣、水和食品質量，人類實現向新能源方式的轉變將為全球帶來實實在在的健康［2］。從經濟角度看，投資新能源可以為低收入家庭提供更多就業(yè)機會，提高能源效率的投資能減少家庭賬單和交通成本，若每年在新能源行業(yè)投資1 500 億美元，在美國就會產生170 萬個新的工作崗位，并且能擺脫依賴傳統(tǒng)化石燃料的危機［3］。

新能源的發(fā)展離不開新能源政策的推動，于是，新能源政策近年來受到越來越多的關注，而對于美國社會過分依賴石油會對經濟和能源安全造成威脅的現狀，奧巴馬上臺便提出了新能源政策，其核心是環(huán)境保護、經濟復蘇和能源安全，但是僅僅考慮新能源政策的經濟因素而不考慮有益于或有損于誰的收入分配，這無助于理解新能源政策的制定過程。美國是一個多元政體的國家，利益集團是其政治體制的必然產物，因此，新能源政策的出臺往往受到相關利益集團的影響與制約，研究利益集團在美國能源政策制定中的作用及行為方式對于了解美國政治體制轉向具有重要的意義。

一、利益集團與新能源政策相關概念

1.利益集團的概念

美國早在18世紀便出現了利益集團，如全國棉花生產商協(xié)會、全國啤酒制造商協(xié)會等，第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著社會經濟政治文化的發(fā)展，西方國家各種社會矛盾尖銳化、復雜化使得利益集團大量涌現。

利益集團在政策制定中發(fā)揮重要作用。杜魯門在其《政治之過程》一書中論述了利益集團及其在政府決策過程中的作用，認為利益集團是［4］“在其成員所持的共同態(tài)度的基礎上，向社會上其他集團提出某種要求的集團或組織?！崩婕瘓F有著共同的利益與追求，他們組織起來，有的代表一大部分人的利益，有的代表少數人的利益，在此基礎上對公共政策的出臺進行影響。安德森指出利益集團與政策制定的關系，他認為利益集團履行著政策制定功能，“雖然各國的情況有所不同，利益集團組成的方式與合法化有所不同，但在所有的國家，利益集團在政策制定中都發(fā)揮著特別重要的作用，都履行著利益表達功能，他們表達了對政策行動的要求和提供可供選擇的政策方案，就政策意見的性質和可能出現的后果，尤其是技術方面的事務，向政府決策者提供了眾多的信息。當他們從事上述活動時，他們有助于公共政策的合理化”［5］。而談到美國新能源政策與利益集團的關系時，美國塔爾薩大學克林斯教授指出“任何一個政策的出臺都是復雜、審慎的過程。美國新能源政策的出臺是符合美國國家利益的，但在新能源政策形成過程中是受到一定阻力的”，他指出“如果政府購買石油的財政優(yōu)先用于新能源，那么就會有反對的聲音，如果沒有均衡制造業(yè)、金融業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)在石油方面的利益，那么新能源的發(fā)展也會受到阻力”。

2.美國新能源政策

對于新能源的定義，聯合國在1980年召開了的聯合國新能源和可再生能源會議給出了解釋:新能源是指以新技術和新材料為基礎，使傳統(tǒng)的可再生能源得到現代化的開發(fā)和利用，用取之不盡、周而復始的可再生能源取代資源有限、對環(huán)境有污染的化石能源，重點開發(fā)太陽能、風能、生物質能、潮汐能、地熱能、氫能和核能。美國在20世紀70年代初就注重新能源的開發(fā)和利用，1971年尼克松在《保證美國未來潔凈能源計劃》的報告中總結“化石能源的使用帶來生態(tài)環(huán)境的惡化，我們已經不能再安然接受所謂有充足能源了”。1978年《能源稅收法》對安裝太陽能供暖系統(tǒng)的人們提供稅收優(yōu)惠，1979年卡特總統(tǒng)向國會提交了第二個國家能源計劃中提到促進可再生能源工業(yè)的發(fā)展計劃，對有可能替代石油的可再生能源技術提供研發(fā)和產品支持，對地熱資源的開發(fā)提供稅收優(yōu)惠和貸款保障，而20世紀八九十年代，新能源的發(fā)展并沒有引起足夠的重視，新世紀以來，小布什相繼出臺了《國家能源政策法案》(2005)和《能源獨立和安全法案》(2007)，規(guī)定了鼓勵發(fā)展新能源和可再生能源等內容，奧巴馬上臺以來多次強調積極新能源的政策主張，并出臺了《2009 美國清潔能源安全法案》，而本文所指的新能源政策主要是奧巴馬的新能源政策。

二、美國新能源政策制定中的利益集團

傳統(tǒng)化石燃料的不可持續(xù)性和世界氣候環(huán)境的雙重壓力使得人們開始積極尋找新的替代能源，美國政府近年來也在積極制定新能源政策，但是在政策制定過程當中卻受到各方利益主體的影響，雖然兩黨政治是美國新能源政策制定的重要因素，但是，相關利益集團通過政治獻金或者培養(yǎng)利益代言人以及各種院外游說活動，會影響美國國會及聯邦政府的政策決策過程。與新能源政策相關的利益集團一般分為兩大類，一類是經濟利益集團，這類利益集團考慮的是自身經濟利益，即新能源的出臺是有益于還是有損于其集團利益的，這會涉及傳統(tǒng)能源企業(yè)、新興能源企業(yè)、汽車制造業(yè)及金融集團。另一類是非經濟利益集團，包括美國環(huán)保組織及其他公益性集團，他們組織開展公眾教育，促進環(huán)境立法，協(xié)調跨地區(qū)、跨部門的環(huán)境問題，對于有利于環(huán)境政策的出臺起到了積極的推動作用。

1.經濟利益集團

與美國新能源政策相關的經濟利益集團有傳統(tǒng)能源行業(yè)、新興能源行業(yè)、制造業(yè)、金融集團。各利益集團為了維護本行業(yè)的利益通過各種渠道和方式向政策制定者施壓，以實現他們的目標追求。

石油、煤及天然氣等傳統(tǒng)能源行業(yè)一直是美國能源經濟的支柱，石油行業(yè)也一直是美國官員獲取更高權位的一種渠道和依賴，布什總統(tǒng)曾是美國得克薩斯州石油產業(yè)巨頭，在總統(tǒng)競選期間得到了石油公司的巨額支持，因此其能源政策偏向于美國石油企業(yè)的利益，美國眾議院民主黨領袖曾批評布什總統(tǒng)的能源政策，認為其“能源政策看起來更是?？松梨诠镜哪甓葓蟾妗薄?001年5月，切尼副總統(tǒng)向美國政府提交了向美國社會提供可靠的、價格合理的與環(huán)境相容的能源政策，但是遭到了拒絕。奧巴馬上臺以來，改變了以往能源政策過分依賴石油的現狀，對新能源企業(yè)進行大力扶持，但是這其中涉及了多方利益集團的共同利益，其中最大的影響機構便是美國石油協(xié)會，美國石油協(xié)會在2011年1月發(fā)表了《美國能源狀況》，報告指出雖然要積極開發(fā)可替代能源，但是可以獲得最大的“新”能源途徑是提高能源使用效率，并稱美國石油和天然氣行業(yè)要在這方面發(fā)揮自己的作用，為美國提供可持續(xù)的能源供應。此外，美國環(huán)保署原計劃在2012年4月份推出新一輪清潔燃料標準，要求煉油企業(yè)提供更清潔的汽油，美國石油業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織批評這一新規(guī)，指出這樣將使得美國每加侖的油價提高25 美分，美國環(huán)保署或將推遲新規(guī)出臺的時間，清潔燃料標準出臺滯后自然會影響到清潔能源汽車行業(yè)的發(fā)展。根據美國煤氣協(xié)會資料，天然氣在美國能提供280 萬份工作，無論是通過鉆井、開采這些直接參與企業(yè)，還是以天然氣作為原材料的間接制造商，他們都以天然氣資源為生。因此，在發(fā)展新能源的同時不能忽略了傳統(tǒng)能源的發(fā)展。事實上，推行新能源和低碳經濟的主要阻力是美國石油壟斷資本和石油出口國的利益，一旦出現利益沖突，他們會采取各種手段阻止新能源經濟，并控制其技術發(fā)展。

新興能源行業(yè)是支持美國新能源政策的，因為這將給他們帶來前所未有的發(fā)展機遇。代表新能源行業(yè)的太陽能協(xié)會、風能協(xié)會、地熱資源委員會以及國家水電協(xié)會，他們有著相同的利益目標。太陽能協(xié)會對新能源政策表示了大力支持，在美國太陽能行業(yè)最重要的協(xié)會，成立于1974年，含有1 000 多個全球各種各樣的雇員公司，代表了整個太陽能產業(yè)鏈，既包括美國的一些公司，也包括其他國家的公司，太陽能產業(yè)可通過稅收抵免政策獲益，因此新能源政策受到了支持。2010年，29 位美國州長組成了“州長風能聯盟”，給國會上交了一份《遠大前程:州長風能聯盟2010年對美國風能發(fā)展的建議》，要求國會對各地雜亂無章的可再生能源標準進行立法，這將有助于提高美國風電行業(yè)的競爭力、提高就業(yè)水平、減少溫室氣體排放并降低對化石能源的依賴，還要求完善美國電網，以此來促進可再生能源電力的發(fā)展。清潔燃料發(fā)展聯盟和可再生燃料協(xié)會同樣受益于新能源政策，不斷強調生物燃料的環(huán)保性、安全性和經濟優(yōu)勢。

當然，對美國新能源政策發(fā)揮重要影響的行業(yè)利益集團還如汽車制造業(yè)。第一次石油危機后，美國政府出臺了設定汽車油耗標準的多項措施，2007年，美國能源法案要求汽車行業(yè)在2020年前把汽車燃油效率提高40%;2009年，奧巴馬上臺后要求到2016年美國車輛燃油經濟性平均水平要達到每加侖35.5 英里，這無疑對汽車制造業(yè)施加了壓力。但是由于在金融危機中遭到破產的困境，為獲得政府貸款援助，汽車制造商不得不向政府做出讓步，但是對于新能源汽車行業(yè)來說新能源政策卻是一個發(fā)展的良機，2009年7月，美國政府向日產和福特公司提供59 億美元和16億美元的貸款去研發(fā)節(jié)能汽車，而早在3月，奧巴馬簽署了用于電動車的技術開發(fā)、生產和鼓勵消費的資金高達141 億美元。

在考慮了實體利益集團之后，不得不考慮在金融市場上存在的相關利益集團，他們也是新能源政策制定不可忽視的利益團體。石油利益集團的傳統(tǒng)業(yè)務是石油開采、加工煉制等，而很多有實力的強大金融機構如華爾街銀行看到了石油產業(yè)的巨大利益，將業(yè)務轉向了從事石油衍生投機交易，這些新進入的利益集團，已經不再從事比較費力的石油開發(fā)和煉油工作，而是直接進入石油期貨市場炒作石油期貨。金融利益集團利用在石油金融市場上控制世界石油資源和操縱石油價格并從中牟利，如高盛、摩根斯坦利、花旗、摩根大通在世界石油期貨市場上操縱石油牟取暴利。如果新能源的發(fā)展導致了石油價格的下跌，那么美國的這些投資銀行將會受到沖擊，新能源政策的出臺無疑會影響他們的利益，這必然也會受到此金融利益集團的干擾和阻力。但一些金融集團也把眼光轉向新興能源市場，美國IT 金融集團是擁有大量私有資金的投資集團，新興能源市場給他們帶來機遇，他們表示會在中國未來投入300 萬美元—500 萬美元在新能源、新材料及節(jié)能環(huán)保項目上。另外，美國新能源投資公司對新能源的發(fā)展給予了一定程度的支持。

2.非經濟利益集團

在美國，除了經濟利益集團的存在，還有一部分利益集團是公益性的，考慮更多的是公共社會福利，而與新能源政策相關的非經濟利益集團主要是一些環(huán)保組織及公益性組織，奧巴馬的新能源政策關注環(huán)境保護，因此受到環(huán)保組織的大力支持。

美國的環(huán)保組織產生于20世紀70年代，有廣泛的社會基礎、高水平的公民意識及健全的法制體系，他們參與環(huán)境決策并對制定過程給予影響，非政府環(huán)境保護組織(ENGO)是以保護環(huán)境為目標的政府以外的各類團體，數量眾多，主要包括本地的團體、私人慈善家、咨詢委員會和專業(yè)組織等。它們通過經組織向法院起訴、向議會呼吁、游說，最終通過立法，實現對污染和生態(tài)破壞的治理、補償、監(jiān)督和控制。

布什政府的能源政策曾受到環(huán)保組織批評，他們認為此政策把重點放在鼓勵傳統(tǒng)能源的生產上，對節(jié)能和開發(fā)可再生能源不夠重視，從而將不可避免地破壞環(huán)境。他們指出共和黨在競選期間得到了能源企業(yè)和石油公司的巨額捐助，因此這項政策是對石油公司的回報而忽略了環(huán)境保護。而對于奧巴馬的新能源政策所包含的“新”和“綠”和特征，環(huán)保組織給予了支持，但是在新能源開發(fā)過程中，也受到過環(huán)保組織的阻撓，環(huán)保組織曾因可再生能源開發(fā)占用野生動物棲息地而組織了多次抗議，導致多個可再生能源工程夭折。

另外，對于奧巴馬新能源政策的能源獨立的構想，環(huán)保組織表示了抗議，尤其是對于開發(fā)頁巖油的規(guī)定，美國有豐富的頁巖油氣，但在其開發(fā)過程中，要耗費大量的水資源，另外大量使用的化學藥品會造成地層破壞、飲用水污染等一系列的環(huán)境問題，還可能會影響到新能源企業(yè)發(fā)展的積極性。

三、利益集團影響新能源政策制定的途徑

在美國，個人對一項政策出臺的影響力是有限并且受到限制的，因此需要成立一個代表共同利益的行業(yè)團體、商會及工會等組織通過直接游說、競選支持、媒體宣傳等方式向政策制定者施壓，進而影響政策的出臺，對于新能源政策同樣不例外。通過以上分析我們得知新能源政策涉及多方利益主體，那么這些利益主體是如何影響新能源政策的出臺，其發(fā)揮作用的途徑是什么將是以下思考的內容。

1.直接游說

直接游說是美國利益集團最古老的游說方式，直接向國會議員和政府官員陳述其立場及觀點，但這其中卻缺少不了金錢的保證。奧巴馬上臺以后，一改以往布什政府消極的能源政策，推動了新能源立法，如《美國清潔能源和安全法案》，這促進了美國新能源經濟并重塑了美國在國際氣候合作的大國地位。一般來說，新能源政策的利益相關團體通過雇傭專業(yè)游說公司對國會議員及政府官員進行游說，這些專業(yè)的游說公司在政府都有足夠的關系網。近年來，這些游說雇傭者數量遞增，根據美國國會季刊的報道，自2009年1月份以來，185 個公司雇傭了致力于能源問題的說客，一直對其他事情進行游說的財富500 強公司也雇傭了更多人來追蹤在能源政策中可能發(fā)生的變化，其中不乏前國會成員和前政府官員，如前商務部長助理韋恩·伯曼代表了美國13 家石油、電力、化工等公司團體，利用其在國會的人脈關系為其代表的利益集團進行游說。另外，游說的費用也在增加，根據Money Line 報道，2007年能源和自然資源立法相關利益團體在游說上花費了2.4 億美元，而2008年增加到3.55 億美元。

近年來，奧巴馬政府對新能源產業(yè)給予了大量支持，各州出臺了新能源優(yōu)惠政策，并且支持銀行對新能源產業(yè)的授信貸款，美國風能產業(yè)的生產稅減免政策將在2012年到期，因此，美國風能產業(yè)近期不斷游說國會以防范任何可能對風能未來項目的不確定風險和負面影響。另外，美國政府曾出臺軍隊購買生物燃料，這促進了生物燃料技術創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展。但是國會共和黨成員正在試圖終止這項政策，他們主張讓軍隊繼續(xù)購買更加便宜的石油而不是生物燃料，這樣會對生物技能企業(yè)產生一定沖擊，因此，生物技能企業(yè)也在積極游說國會成員以保證其企業(yè)的生存和市場份額。

2.競選支持

美國的選舉是耗費巨大的金錢游戲，總統(tǒng)及參眾兩院的議員是由民眾選舉的，但是唐斯認為選民是“理性而無知”的，會受到執(zhí)政者和特殊利益集團的利用，一些特殊利益集團會花費大量金錢引導民眾支持對其有利的政黨，主要是在總統(tǒng)大選和國會議員選舉中提供幫助和支持，提供資金支持以影響總統(tǒng)和議員政策主張。共和黨代表了大資本的利益，在能源政策等方面維護大公司利益，與石油公司的關系比較密切，因此一些石油利益集團會在競選中支持代表其利益的共和黨。競選支持奧巴馬競選陣營發(fā)言人Labolt 表示:“那些神秘的石油億萬富翁正花費數億美元支持Romney 為代表的共和黨，以期望Rommy 可以擊敗總統(tǒng)?！泵裰鼽h注重平衡各方利益，代表了平民百姓利益，民主黨呼吁延長可再生能源補貼計劃并結束對石油企業(yè)的稅收補貼，認為這一代人所面臨的最大威脅是氣候變化。在此類問題上，共和黨則站在了民主黨的對立面，太陽能能源產業(yè)協(xié)會表示充分肯定了對民主黨支持可再生能源的發(fā)展的重視，在新一期的選舉中勢必會對民主黨予以支持。

一項新能源法案的通過掌握在議員手里，但是議員首先考慮的是其在競選中的支持及所代表的利益集團的利益，而不是其黨派利益，在《清潔能源與安全法案》投票時，許多民主黨議員們卻投了反對票是因為其代表了煤電重工業(yè)區(qū)的利益，為了政治前途而違背了其黨派利益。

3.媒體宣傳

媒體宣傳是指相關利益集團通過電視、網絡、電臺等各種形式宣傳和制造影響，從而影響政策制定者制定的政策向有利于他們的方向發(fā)展。奧巴馬上臺之初便表示在未來10年投入150 億美元支持新能源產業(yè)的發(fā)展，并稱這將會帶來500萬個工人崗位，Americans for Prosperity(AFP)是由石油和天然氣巨頭科赫工業(yè)(Koch Industries)背后的金融家Charles Koch 和David Koch 投資建立，AFP 制作了60 秒的廣告指責奧巴馬綠色經濟計劃收效甚微，就業(yè)機會增長不大，而且部分資金投向國外，這已是攻擊奧巴馬綠色能源開支的第二波廣告。而奧巴馬支持機構Super PAC(Priorities USA Action)與環(huán)境組織League of Conservation Voters 聯合制作了耗資100 萬美元的廣告予以反擊。而媒體宣傳是利益集團影響民眾最為有效的方式，利益集團于是就動員民眾對政府進行施壓進而影響政府決策者的新能源相關政策。

四、結論

美國利益集團深深滲透在美國行政、立法和司法程序當中，甚至與美國政黨、政府成為美國政治的三大支柱，影響了政府的決策，維護了他們的利益。可以說利益集團是美國行政部門和立法機構之外的第三大權力中心，而與新能源政策相關的利益團體有不同的利益目標，新能源政策如同其他公共政策一樣，涉及利益分配，有的利益集團會受到新能源政策的沖擊而遭受損失，而有的利益集團會因為新能源政策的出臺而享受前所未有的發(fā)展機遇，他們之間的斗爭決定了美國日后新能源政策的出臺必將面臨著一個長期復雜的過程。

同時，利益集團的存在對政策制定及出臺有消極的影響，不僅忽視了社會公平正義，還為政府腐敗提供了土壤。政治獻金在美國不足為奇，這樣會給政府政策帶來不可忽視的負面影響，利益集團通過游說和行賄等手段促成政府政策，加重了金錢交易與貪污腐敗，正如前面提到的克魯斯克和杰克遜的觀點，“政府官員會發(fā)現，在政策制定實施過程中，他們愈來愈不能行使處置權。公共政策愈來愈反映最有勢力的利益集團的影響”［6］。美國是一個民主共和制國家，政府制定的公共政策應該是反映廣大選民的利益，新能源政策也不例外，然而，參加競選的候選人和選舉人及選舉集團之間互相利用，通過討價還價達成某種交易，這樣便喪失了民主與社會公平，列寧曾經說過，民主共和制只不過是資本主義所能采用的最好的政治外殼而已，是資產階級在民意的幌子下維護自身權利。利益集團阻斷了民眾接近政府權力的途徑，少數利益集團對政策的決策起決定性的作用。華勒斯坦曾指出利益集團自由主義的危害，利益集團會降低人們對民主機構的期望，進而導致政府無能、效率低下，會因過度關心自身利益，忽視社會公平正義，流行的非正式的討價還價機制會削弱正式的程序等［7］。

但從全球氣候問題和經濟發(fā)展的趨勢來看，新能源的發(fā)展勢不可擋，任何利益集團都不可能阻擋這一趨勢。美國的新能源政策與戰(zhàn)略將推動世界能源革命，新能源會逐步取代傳統(tǒng)化石能源的主導地位，當然，一項新的能源政策的出臺及對新能源產業(yè)發(fā)展推動作用在初始階段都不會一帆風順，當前奧巴馬政府也在為新能源政策的出臺及實施而協(xié)調各方利益，美國的能源變革將是一個立足長遠的策略組合，并由此推動經濟增長模式的重大轉變，其影響在于未來而不僅是現在，美國新能源政策勢必會給美國乃至世界能源和經濟發(fā)展帶來深遠影響，當然，這在一定程度上也會促進中美新能源合作。

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