黃 斌，趙穎鋒

（河北侯鳳梅律師事務(wù)所，河北 石家莊 050051）

本文所議行政監(jiān)察行為，是指國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)行政監(jiān)察法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象所實(shí)施的行政管理行為，具體表現(xiàn)形式有給予行政處分或沒收財(cái)物的行政監(jiān)察決定、建議給予行政處分或沒收財(cái)物的監(jiān)察建議、對(duì)涉案財(cái)物采取扣留等強(qiáng)制措施等。依據(jù)當(dāng)前法學(xué)界的多數(shù)觀點(diǎn)，行政處分屬于內(nèi)部行政行為，故不屬于當(dāng)前我國(guó)行政訴訟的受案范圍。但是，除了給予行政處分的行政監(jiān)察決定之外，其他行政監(jiān)察行為比如行政監(jiān)察建議、拒絕對(duì)舉報(bào)案件予以受理等，是否也一概不屬于行政訴訟受案范圍，對(duì)此則鮮有充分探討。為此，筆者結(jié)合本身法律實(shí)踐對(duì)上述問題進(jìn)行淺顯分析，以企拋磚引玉，引起學(xué)界對(duì)此問題的關(guān)注。

一、行政訴訟法有關(guān)規(guī)定及各種法學(xué)觀點(diǎn)

我國(guó)目前實(shí)施的行政訴訟法并沒有明確提到行政監(jiān)察行為，但是，《行政訴訟法》第12條第3項(xiàng)規(guī)定，公民法人或其他組織對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定不服向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。上述規(guī)定當(dāng)中的“獎(jiǎng)懲、任免等”，其實(shí)與行政監(jiān)察有著密切的聯(lián)系，但“獎(jiǎng)懲、任免”等概念的內(nèi)涵和外延究竟如何，法學(xué)界有著不同的理解。有人認(rèn)為，上述范圍“包括行政機(jī)關(guān)做出的內(nèi)部行為在內(nèi)的所有的特別權(quán)力關(guān)系，即還包括自治團(tuán)體對(duì)其成員的處分、監(jiān)獄針對(duì)犯人的行為、學(xué)校針對(duì)學(xué)生的行為”[1]；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“對(duì)行政訴訟法的理解不能做擴(kuò)大解釋，不能認(rèn)為所有的內(nèi)部行為都不能提起訴訟”[2]。上述觀點(diǎn)差異頗具，一時(shí)還難以形成相對(duì)統(tǒng)一觀點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，行政訴訟的受案范圍是受社會(huì)和法治發(fā)展進(jìn)程影響的，具有一定的動(dòng)態(tài)性，對(duì)于行政訴訟法上述表述，應(yīng)當(dāng)結(jié)合某一階段的司法實(shí)踐和行政管理體制來進(jìn)行理解，以達(dá)到最佳的社會(huì)法治效果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，所有行政監(jiān)察行為都應(yīng)納入行政訴訟范圍。但是，基于當(dāng)前我國(guó)干部管理和行政監(jiān)察體制的特殊性（比如部分行政干部由組織部門推薦和任命，干部管理制度以內(nèi)部規(guī)定、內(nèi)部考核結(jié)果為依據(jù)等），人民法院受訴的行政監(jiān)察行為范圍不宜過寬，不僅應(yīng)將行政處分排除在外，還應(yīng)將與“獎(jiǎng)懲、任免等”密切相關(guān)的行政監(jiān)察行為排除在受案范圍之外，以保持當(dāng)前監(jiān)察行為的體系穩(wěn)定和順暢。與此同時(shí)，考慮到社會(huì)公眾依法享有的參與社會(huì)管理等憲法權(quán)利，法律對(duì)于社會(huì)公眾的特殊請(qǐng)求和權(quán)利，應(yīng)適當(dāng)允許人民法院予以支持和保護(hù)。

二、對(duì)行政監(jiān)察對(duì)象實(shí)施的行政監(jiān)察行為可訴性的具體分析

依據(jù)《行政監(jiān)察法》及與其相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)行政監(jiān)察對(duì)象實(shí)施的行政監(jiān)察行為主要有以下幾類：第一類是行政監(jiān)察決定，第二類是行政監(jiān)察建議，第三類是行政強(qiáng)制行為，第四類是辦案程序行為。

（一）關(guān)于行政監(jiān)察決定

行政監(jiān)察決定又可以進(jìn)一步劃分成兩類，一類是給予行政處分的行政監(jiān)察決定，另一類是給予沒收、追繳或責(zé)令退賠的監(jiān)察決定。對(duì)于前者，行政訴訟法已經(jīng)明確將其排除在行政訴訟受案范圍之外，行政復(fù)議法也將其排除在行政復(fù)議受案范圍之外，對(duì)此在學(xué)界已基本成為共識(shí)。對(duì)于后者，則爭(zhēng)議頗多，還須詳述。

首先，從性質(zhì)上看，沒收、追繳或責(zé)令退賠的決定同給予行政處分的決定一樣，都屬于行政監(jiān)察決定范疇，兩者在實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施對(duì)象、事實(shí)依據(jù)、最終目的等方面完全相同，影響的都是監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利，只是受影響的權(quán)利內(nèi)容有所不同，因此對(duì)兩者應(yīng)當(dāng)同樣對(duì)待，差別對(duì)待容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。對(duì)于此點(diǎn)，有的學(xué)者有不同意見，其認(rèn)為行政處分與沒收、追繳或責(zé)令退賠是有本質(zhì)區(qū)別的，因?yàn)榍罢呦倒珓?wù)員等主體基于公務(wù)員身份而享有的特殊權(quán)利，而后者則是普通公民都享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這種觀點(diǎn)貌似成立，其實(shí)是錯(cuò)誤的，因?yàn)槠浜鲆暳俗钪匾囊稽c(diǎn)，即后者針對(duì)的并非是監(jiān)察對(duì)象的私有財(cái)產(chǎn)，而是監(jiān)察對(duì)象非法侵占的他人財(cái)產(chǎn)，因此并未影響監(jiān)察對(duì)象的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

其次，從立法邏輯上看，當(dāng)前也不宜將沒收等監(jiān)察決定納入可行政訴訟的范圍。如前所述，給予監(jiān)察對(duì)象行政處分的事實(shí)，往往也就是給予其沒收或責(zé)令退賠監(jiān)察決定的事實(shí)，如果一旦允許行政訴訟對(duì)該事實(shí)進(jìn)行審查，這種做法其實(shí)就是變相將行政處分所依據(jù)的事實(shí)納入到了行政訴訟的范圍，違背了行政監(jiān)察法和行政訴訟法的立法本意。因此，在未允許將行政處分等納入行政訴訟范圍的情況下，僅將給予沒收、追繳或責(zé)令退賠的決定納入行政訴訟范圍，不僅會(huì)導(dǎo)致禁止對(duì)行政處分起訴的法律規(guī)定形同虛設(shè)，而且也會(huì)造成當(dāng)前行政訴訟體系的混亂。

再次，如果將罰沒、追繳或責(zé)令退賠等行為當(dāng)做外部行為納入行政復(fù)議或訴訟，則該行為就可能要受到《行政處罰法》等法律的調(diào)整，如果這樣，在實(shí)施罰沒時(shí)就要履行處罰告知、聽證、告知訴訟權(quán)利等諸多程序，特別是還要受到行政處罰“2年時(shí)效”的限制，這樣一來明顯與行政監(jiān)察法的規(guī)定不一致，更不符合行政監(jiān)察這種內(nèi)部行政行為的效率性原則。

最后，從當(dāng)前我國(guó)法律的具體規(guī)定看，《監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收追繳和責(zé)令退賠財(cái)物辦法》第17條規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳和責(zé)令退賠的決定不服的，可以依據(jù)《行政監(jiān)察條例》第40條的規(guī)定提出申訴。而原《條例》第40條規(guī)定，對(duì)監(jiān)察決定不服的，應(yīng)當(dāng)復(fù)審、復(fù)核，也沒有說到可以提起行政訴訟。在《條例》廢止后，《行政監(jiān)察法》第40條又只是規(guī)定了復(fù)審和復(fù)核，仍并未規(guī)定行政訴訟。也就是說，《行政監(jiān)察法》并未區(qū)分行政處分的監(jiān)察決定和沒收、追繳和責(zé)令退賠的監(jiān)察決定，而是一概稱為監(jiān)察決定。從這種表述來看，對(duì)于所有的監(jiān)察決定，當(dāng)然都只能申訴。

需要探討的是，對(duì)于“監(jiān)察機(jī)關(guān)超越職權(quán)作出罰款或應(yīng)由財(cái)政、審計(jì)部門沒收、追繳的涉案款物而直接由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察決定”的情形，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待：（1）對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)明顯超出法律授權(quán)的行為，比如罰款、拘留等，應(yīng)當(dāng)允許監(jiān)察對(duì)象提起行政訴訟，因?yàn)檫@種行為很明顯處分的已不再是監(jiān)察對(duì)象基于特殊身份而享有的特殊權(quán)利，而是社會(huì)公民的一般權(quán)利，而且監(jiān)察機(jī)關(guān)也不再是依據(jù)內(nèi)部性職權(quán)作出，而是越權(quán)進(jìn)行外部社會(huì)管理。（2）對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的沒收涉案財(cái)物監(jiān)察決定的案件，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)本身有此權(quán)利，而且是針對(duì)內(nèi)部對(duì)象實(shí)施，因此即便監(jiān)察對(duì)象認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定上存在錯(cuò)誤，但也應(yīng)當(dāng)適用內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行申訴，因?yàn)樯暝V本身主要是針對(duì)這類錯(cuò)誤行為而設(shè)置的救濟(jì)機(jī)制，沒必要再引入外部訴訟救濟(jì)體制，從而導(dǎo)致司法對(duì)行政監(jiān)察體制的過度干預(yù)，影響行政監(jiān)察效率?；谕瑯拥牡览?，對(duì)于認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)超范圍或違反法定程序暫扣或封存財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)采用上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。

（二）關(guān)于行政監(jiān)察建議

行政監(jiān)察法規(guī)定的行政監(jiān)察建議不同于公民、法人之間的建議，這種建議對(duì)接受建議的部門和人員來說具有一定的強(qiáng)制力，如果不執(zhí)行或沒有正當(dāng)理由予以拒絕的，將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的法律后果。因此，監(jiān)察建議其實(shí)與監(jiān)察決定或者行政命令的法律屬性近似，具有強(qiáng)制性，會(huì)影響有關(guān)人員的權(quán)利和義務(wù)。但是，正如前面關(guān)于監(jiān)察決定的各種理由一樣，監(jiān)察建議仍然是行政監(jiān)察法律關(guān)系中的內(nèi)部行政行為，不能針對(duì)其提起復(fù)議和訴訟。從法律上看，國(guó)務(wù)院頒布的《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》也的確采用了這種觀點(diǎn)，明確規(guī)定針對(duì)監(jiān)察建議只能提出異議，沒有授予提起訴訟或復(fù)議的權(quán)利。

（三）關(guān)于暫予扣留和封存等監(jiān)察措施

《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“暫予扣留、封存可以證明違反行政紀(jì)律行為的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料”。從法理上說，這種行為同普通行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)所采取的查封、扣押等強(qiáng)制措施一樣，屬于行政強(qiáng)制措施。但是，基于以下理由，筆者認(rèn)為不應(yīng)將該類型納入行政訴訟范圍：第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)所采取的上述措施系基于內(nèi)部系統(tǒng)管理職權(quán)、針對(duì)內(nèi)部監(jiān)察對(duì)象所實(shí)施的，因此還應(yīng)該是屬于一種內(nèi)部強(qiáng)制行為，針對(duì)這種內(nèi)部行為不服的，監(jiān)察對(duì)象可以尋求內(nèi)部程序救濟(jì)，不宜采用訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。第二，如果將上述暫扣或封存行為當(dāng)做外部行政行為看待，將會(huì)導(dǎo)致其受到《行政強(qiáng)制法》等法律的約束。如果上述行為受到《行政強(qiáng)制法》的約束，則在期限上只能為一個(gè)月，最多可以延長(zhǎng)一個(gè)月，而且在被采取上述暫扣措施后可以立即提出行政復(fù)議和訴訟，這必然大大減損行政監(jiān)察這一體制的效率性，也會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)大量的介入行政監(jiān)察這種內(nèi)部監(jiān)督，這與《行政監(jiān)察法》的立法目的不符。所以，我們認(rèn)為對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的暫扣等行為不能提起訴訟。

（四）關(guān)于程序瑕疵等問題

在現(xiàn)實(shí)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)施監(jiān)察行為時(shí)，有可能程序存在瑕疵，對(duì)此問題能否提起訴訟呢？監(jiān)察部《不服行政處分申訴的辦法》等規(guī)章規(guī)定，對(duì)程序存在問題經(jīng)查證屬實(shí)的，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以責(zé)令重新處理。也就是說，對(duì)于超越辦案期限、管轄等程序瑕疵，可以內(nèi)部監(jiān)督來糾正，不必司法機(jī)關(guān)介入。從邏輯上來說，既然實(shí)體問題都不允許行政訴訟，當(dāng)然程序問題也不應(yīng)納入行政訴訟范圍。

三、針對(duì)非監(jiān)察對(duì)象實(shí)施的行政監(jiān)察行為分析

一般來說，只有涉及特定權(quán)利義務(wù)的或者職權(quán)職責(zé)的行為才屬于行政訴訟法上的內(nèi)部行為[3]，就如家長(zhǎng)依據(jù)家規(guī)來規(guī)范家人行為一樣，只要這種行為不超出法律限定的范圍，法院就不會(huì)進(jìn)行司法審查和干涉。反過來說，如果該公民不是法定監(jiān)察對(duì)象，或者說不具有內(nèi)部“家人”的身份，那么當(dāng)然法律就要對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)，而不能將其當(dāng)做法律的“乞兒”。對(duì)于非監(jiān)察對(duì)象的救濟(jì)程序，法律并未規(guī)定必須按照監(jiān)察對(duì)象那樣進(jìn)行，因此其當(dāng)然可以依據(jù)行政訴訟提起訴訟。實(shí)際上，從本質(zhì)上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于非監(jiān)察對(duì)象作出監(jiān)察決定，雖有“監(jiān)察決定”之“名”，但卻是“行政處罰”或“行政強(qiáng)制”之“實(shí)”，對(duì)于這種事實(shí)上的行政處罰或行政強(qiáng)制，非監(jiān)察對(duì)象當(dāng)然可以依據(jù)行政處罰法或行政強(qiáng)制法提起復(fù)議或訴訟。比如村委會(huì)、社團(tuán)、非企業(yè)法人等單位一般不屬于法定被監(jiān)察對(duì)象，如果監(jiān)察將其作為監(jiān)察對(duì)象實(shí)施監(jiān)察行為，則當(dāng)然屬于行政訴訟的范圍。另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可能針對(duì)監(jiān)察對(duì)象的近親屬行使監(jiān)察行為，比如違紀(jì)人員系丈夫，但是相關(guān)沒收的監(jiān)察決定卻是向妻子作出。由于妻子不是監(jiān)察對(duì)象，因此雖然這個(gè)決定仍是監(jiān)察決定，但妻子仍然可以就此提起訴訟，現(xiàn)實(shí)中有監(jiān)察機(jī)關(guān)為此而起訴被法院受理的案例。還有個(gè)別情況是，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)，為了保證違紀(jì)款項(xiàng)不流失，直接向第三人作出劃撥款項(xiàng)的通知，此時(shí)由于第三人并非監(jiān)察對(duì)象，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)與第三人之間的關(guān)系不具有“家庭”關(guān)系的內(nèi)部性，當(dāng)然不能算作內(nèi)部行政行為，因此第三人如果不服可以提起訴訟，現(xiàn)實(shí)中有監(jiān)察機(jī)關(guān)為此而被法院判決敗訴的案例。2010年修改行政監(jiān)察法后，針對(duì)第三人的相關(guān)保全措施已經(jīng)規(guī)定由法院來實(shí)施。

需要說明的是，某個(gè)公民雖然是非監(jiān)察對(duì)象，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察決定涉嫌侵犯了其合法權(quán)利，但該監(jiān)察決定卻并非向其直接作出，此時(shí)仍然不應(yīng)允許其提起訴訟。比如父親是法定監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其做出了沒收房屋的監(jiān)察決定，但兒子主張?jiān)摲课輰?shí)際上是屬于兒子個(gè)人所有。此時(shí)如果兒子不服監(jiān)察決定，仍不能提起訴訟，而只能進(jìn)行申訴。因?yàn)槿绻坏┰试S兒子可以提起訴訟，必然會(huì)導(dǎo)致許多監(jiān)察對(duì)象唆使其近親屬以此為借口頻頻針對(duì)監(jiān)察決定提起訴訟，變相將監(jiān)察決定納入訴訟范圍，導(dǎo)致整個(gè)監(jiān)察體制的顛覆，現(xiàn)實(shí)中也有部分辦案機(jī)關(guān)是按照類似原則辦理的。

四、與舉報(bào)、控告及其受理有關(guān)的行政監(jiān)察行為

首先，依照《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》第14條和第15條的規(guī)定，對(duì)于民眾的舉報(bào)，不論在法律上是否屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的受理范圍，監(jiān)察機(jī)關(guān)都有告知或轉(zhuǎn)交等作為義務(wù)，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不予任何答復(fù)，則有可能涉嫌行政不作為。但是，考慮到單純的不受理公益舉報(bào)行為并未侵犯舉報(bào)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利，因此這類舉報(bào)人可能還不能提起行政訴訟。

其次，對(duì)于外部人員提出的檢舉和控告，如果被舉報(bào)或控告的行為侵害了其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，此時(shí)舉報(bào)人或控告人與該行為有利害關(guān)系，其舉報(bào)或控告行為實(shí)際上是一種要求國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不予答復(fù)或不予受理，則屬于不作為，當(dāng)然可以提起行政訴訟。將不予答復(fù)或不予受理納入行政復(fù)議或訴訟，并不會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)察行為受到干預(yù)。不予答復(fù)本身就是指監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有實(shí)施任何監(jiān)察活動(dòng)，既然根本就不存在監(jiān)察活動(dòng)，因此即便將其納入復(fù)議或訴訟，也談不上對(duì)監(jiān)察活動(dòng)的干預(yù)。但是，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)受理后做出了不予處分的監(jiān)察決定，則應(yīng)視為監(jiān)察機(jī)關(guān)是一種作為行為，如果舉報(bào)人或控告人認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)不予處分的行為不正確，則其仍不能提起行政訴訟，因?yàn)橐坏┰试S其提起訴訟，則實(shí)際上又是變相將監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察決定納入司法審查范圍，這在邏輯體系上是沖突的。

總之，立足現(xiàn)實(shí)，對(duì)于可提起行政訴訟的行政監(jiān)察行為應(yīng)嚴(yán)格控制；放眼未來，因行政監(jiān)察行為本身屬于一種行政行為，隨著社會(huì)管理體制的不斷進(jìn)步和完善，應(yīng)逐步擴(kuò)大可訴行政監(jiān)察行為的范圍。

［1］江必新.行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：252.

［2］張尚鷟.走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)——中國(guó)行政法學(xué)綜述與評(píng)價(jià)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1991：430.

［3］江必新.中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀［M］.北京：金城出版社，2001：113.