程 婧

(天津天獅學(xué)院基礎(chǔ)課教學(xué)部，天津301700)

民辦高等教育已成為國內(nèi)高等教育領(lǐng)域不可或缺的重要力量，其中，非營利民辦高校是其主流。時(shí)至今日，伴隨著高等教育市場主體間競爭的日趨激烈，非營利性民辦高校要在激烈的競爭中求生存、求發(fā)展，不僅需要自身實(shí)施科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略，更需要政府通過政策調(diào)控和扶持為其創(chuàng)設(shè)良好的外部環(huán)境。

一 公正:非營利性民辦高校政策環(huán)境建設(shè)的首要價(jià)值理性選擇

公共政策以公共性為其邏輯起點(diǎn)，公共性是公共政策的本質(zhì)特征所在。作為解決教育問題的公共政策，其導(dǎo)向也必然指向所有社會(huì)公眾，在政府領(lǐng)導(dǎo)下以公眾利益為基準(zhǔn)對公共教育利益進(jìn)行權(quán)威性分配。在對公共性占有的實(shí)現(xiàn)過程中，維護(hù)教育公正成為優(yōu)良教育政策的首要價(jià)值。

公正作為人類普遍公認(rèn)并為之不懈努力追求的價(jià)值原則之一，是任何公共決策的邏輯起點(diǎn)，也是教育改革的倫理底線。在有關(guān)教育改革的話語體系中，“公正”這個(gè)公共價(jià)值也是一個(gè)長期被關(guān)注的話題。在教育領(lǐng)域，不少教育學(xué)家將公正視為首要價(jià)值。美國教育學(xué)家伯頓?克拉克認(rèn)為公正是現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)的三個(gè)基本價(jià)值觀念之首(公正、能力、自由)。因此，教育政策作為公共政策的一部分，其合理性的重要標(biāo)志就在于能否實(shí)現(xiàn)教育的公平與公正。

20世紀(jì)80年代以來的經(jīng)濟(jì)改革，打破了平均主義的體制弊端，按照“效率優(yōu)先”的原則，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)活力和效率的提高，促進(jìn)了不同社會(huì)階層的分化和不同利益集團(tuán)的形成。但必須看到，社會(huì)的健康發(fā)展同時(shí)也有賴于社會(huì)的整合和不同階層的利益平衡，保證社會(huì)公正和社會(huì)平等。在這一過程中，實(shí)現(xiàn)教育公正具有特殊重要的意義，因?yàn)榻逃巧鐣?huì)公正的前提和基礎(chǔ)，是促進(jìn)社會(huì)公正的“穩(wěn)定器”和“平衡器”。民辦高等教育作為國內(nèi)高等教育體系不可或缺的重要力量，經(jīng)過30多年的蓬勃發(fā)展已初具規(guī)模。其中，堅(jiān)持公益性的非營利性民辦高校是目前舉辦者的主流選擇。非營利性民辦高校從其社會(huì)職能和結(jié)構(gòu)來看與公立高校有諸多相似之處。

二 非營利性民辦高校政策環(huán)境公正性價(jià)值理性缺失的主要表征

20世紀(jì)80年代以來伴隨經(jīng)濟(jì)體制變遷的教育改革，教育投資主體多元化，推進(jìn)了教育的大眾化進(jìn)程，滿足了更多人對教育的不同層次需求，從一定程度上推進(jìn)了教育公正的實(shí)現(xiàn)。但同時(shí)也應(yīng)看到，某些改革舉措的取向片面強(qiáng)調(diào)了效率而忽視了社會(huì)公平，教育隨著經(jīng)濟(jì)增長而擴(kuò)張的同時(shí)，也伴隨著教育正義性和公平性的喪失。

(一)資源配置的不公正

從教育的供給者角度來看，存在著資源配置方面的公平缺失。重點(diǎn)高校享有優(yōu)質(zhì)的公共資源，但其他普通高校，尤其是民辦高校資金來源渠道單一，普遍存在經(jīng)費(fèi)不足問題，大多只能“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”，依靠學(xué)費(fèi)收入滾動(dòng)發(fā)展。這對民辦高校發(fā)展造成許多不利影響，一方面許多民辦高校不得不通過收取較高學(xué)費(fèi)艱難維系，另一方面“捉襟見肘”的經(jīng)費(fèi)也使許多民辦高校辦學(xué)條件無法得到較大改善。而一旦生源不足，資金鏈就會(huì)斷裂，學(xué)校的生存和發(fā)展就會(huì)受到威脅。

(二)規(guī)則制定的不公平

《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第六條關(guān)于“公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)?！保搓P(guān)于獨(dú)立學(xué)院設(shè)置的規(guī)定，是一種制度設(shè)計(jì)與規(guī)則制定方面的不公正。獨(dú)立學(xué)院憑借母體的良好聲譽(yù)以及民辦高校靈活的辦學(xué)機(jī)制，具有諸多普通民辦高校無法比擬的優(yōu)勢，在銀行貸款、土地劃撥、師資待遇、招生政策、社會(huì)聲譽(yù)等方面均享有更優(yōu)惠的條件，它們享受國有資源和民營機(jī)制雙重優(yōu)惠政策，既從“計(jì)劃”中得益，又從“市場”中獲利，從而加劇了民辦高等教育行業(yè)之間的不公平競爭。

(三)教師待遇的不公正

《民辦教育促進(jìn)法》雖然從法律上規(guī)定民辦教師與公辦教師享有同等的法律地位，但由于缺乏相應(yīng)細(xì)化的規(guī)定，致使相當(dāng)數(shù)量的教師在職稱評定、工齡計(jì)算、評優(yōu)評先方面無法享受與公辦高校教師的平等待遇，在養(yǎng)老保險(xiǎn)問題上表現(xiàn)尤甚。由于民辦高校教師待遇與公民辦高校教師待遇的巨大差異性，使得民辦高校中青年骨干教師的職業(yè)認(rèn)同感不高，教師隊(duì)伍流動(dòng)性強(qiáng)，師資隊(duì)伍建設(shè)難以保證，導(dǎo)致一些民辦高校辦學(xué)質(zhì)量始終無法提高，這已成為制約絕大多數(shù)民辦高校發(fā)展的一大頑癥。

(四)生源及學(xué)生待遇的不公正

生源是民辦高校的生命線。目前，實(shí)施高等學(xué)歷教育的民辦高校招生被納入國家統(tǒng)一招生計(jì)劃，絕大多數(shù)省份將民辦高校的招生放在公辦高校招生之后，使許多民辦高校的招生質(zhì)量和數(shù)量收到限制，難以吸引優(yōu)秀生源，這在客觀上束縛了民辦高校的發(fā)展。此外，《民辦教育促進(jìn)法》第三十三條明文規(guī)定:“民辦學(xué)校的受教育者在升學(xué)、就業(yè)、社會(huì)優(yōu)待以及參加先進(jìn)評選等方面享有與同級同類公辦學(xué)校的受教育者同等權(quán)利。”然而，事實(shí)上，民辦高校學(xué)生在政府補(bǔ)貼、助學(xué)貸款等方面無法享受到與公辦高校學(xué)生同等的待遇。

(五)其它政策落實(shí)的不公正

隨著民辦高等教育的發(fā)展，國家關(guān)于發(fā)展民辦高等教育的政策逐步健全和完善，但許多政策并未得到真正的落實(shí)。如法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、辦學(xué)自主權(quán)、稅收優(yōu)惠政策、合理回報(bào)政策、土地優(yōu)惠政策等并未落到實(shí)處。因此，就民辦高等教育的總體發(fā)展和實(shí)踐而言，公平、規(guī)范的政策環(huán)境并未真正建立。

三 非營利性民辦高校制度環(huán)境政策優(yōu)化舉措

(一)按照民辦高校營利與否明晰產(chǎn)權(quán)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中明確提出:“教育行政部門要切實(shí)加強(qiáng)民辦教育的統(tǒng)籌、規(guī)劃和管理工作。積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理?！蹦壳懊褶k高等教育發(fā)展過程中存在的諸如涉及辦學(xué)主體、法人性質(zhì)、資金來源、治理方式、稅收政策以及產(chǎn)權(quán)運(yùn)行等諸多問題的重要根源就在于民辦高校屬性尚未明晰。

所謂非營利組織，是指不以獲取利潤為目的、而以推進(jìn)社會(huì)公益為宗旨的獨(dú)立部門，是介于政府組織和營利組織之間的一切社會(huì)組織。結(jié)合我國目前民辦高等教育發(fā)展現(xiàn)狀，資金來源渠道、是否要求合理回報(bào)、是否實(shí)施全日制教育均無法單獨(dú)作為營利性與非營利性的分類標(biāo)準(zhǔn)。允許民辦高校的投資者取得合理回報(bào)是鼓勵(lì)社會(huì)資金投入高等教育的必要措施，并不會(huì)因此改變高等教育的公益性。況且，在當(dāng)前我國民間公益力量較為微弱的前提下，舉辦者在辦好學(xué)校服務(wù)社會(huì)的前提下獲取一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，合乎情理，應(yīng)予允許和支持。因此在制定營利非營利分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)借鑒和融合“合理回報(bào)”的規(guī)定，允許非營利性民辦高校獲得合理回報(bào)。這不僅回歸了《民辦教育促進(jìn)法》中“合理回報(bào)”的原意，解決了困擾民辦高校分類管理的關(guān)鍵問題，也擴(kuò)大了非營利辦學(xué)的內(nèi)涵，對社會(huì)投入高等教育將起到較好的鼓勵(lì)和推動(dòng)作用。因此，主張將非營利性民辦學(xué)校的界定標(biāo)準(zhǔn)明確為:不以營利為宗旨，舉辦者不享有辦學(xué)結(jié)余資產(chǎn)的所有權(quán)，但可在規(guī)定范圍內(nèi)提取合理回報(bào)。

此外，確認(rèn)舉辦者對投入資產(chǎn)的所有權(quán)以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和繼承制度。借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，非營利性民辦高校由學(xué)校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，舉辦者不因出資而擁有學(xué)校所有權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵占、挪用。終止辦學(xué)或舉辦者退出時(shí)，清算后的剩余財(cái)產(chǎn)除出資人投入部分外，其余應(yīng)由政府教育行政管理部門負(fù)責(zé)移交并繼續(xù)用于社會(huì)公益事業(yè)。

(二)明確非營利性民辦高校的法人屬性

目前我國民辦高校的法人類型均登記為“民辦非企業(yè)單位”，這是導(dǎo)致諸多歧視性政策的根源。事實(shí)上，政府主導(dǎo)與民間機(jī)構(gòu)、社會(huì)資金的多樣化提供并不能成為區(qū)分公共服務(wù)的公益性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定:“民辦教育屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。將民辦高校納入事業(yè)單位，是符合事理和法理的，尤其進(jìn)行學(xué)歷教育的、非營利性的民辦高等院校更應(yīng)歸屬于事業(yè)法人。但如若將民辦高校直接登記為事業(yè)單位，又與國家對現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行改制的趨勢不相符。因此，短期內(nèi)主張將民辦高校定性為自收自支的事業(yè)單位，在教育行政部門所設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，并報(bào)當(dāng)?shù)厝肆ι绫２块T和民政部門同時(shí)備案。這樣不僅簡化了程序，減少了改革成本，還可以有效而簡便地解決民辦高校所面臨的教師待遇、公共教育財(cái)政待遇等體制性困境。

(三)建立非營利性民辦高校的公共財(cái)政資助制度

非營利性民辦高校具有為社會(huì)服務(wù)的公共職能，非營利性民辦高校辦學(xué)的“產(chǎn)出”是一種公共產(chǎn)品，非營利性民辦高校所承擔(dān)的是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的公益性事業(yè)，其辦學(xué)充分體現(xiàn)了社會(huì)公益性和為社會(huì)服務(wù)原則，政府有責(zé)任更有義務(wù)對非營利性民辦高校進(jìn)行資助，這是民辦高校逐步走上良性循環(huán)的重要保障。從國外看，對民辦高校進(jìn)行必要的資助也是西方國家發(fā)展民辦高等教育的重要舉措之一。

對于非營利性不要求合理回報(bào)的民辦高校，政府應(yīng)優(yōu)先扶持。首先，可通過公開招標(biāo)的方式允許非營利性民辦高校與公辦高校展開公平競爭，擇優(yōu)選取中標(biāo)者進(jìn)行資助，并通過經(jīng)費(fèi)資助加強(qiáng)對民辦高校的監(jiān)督與管理;其次，可在堅(jiān)持效率原則和績效標(biāo)準(zhǔn)的前提下，政府對非營利性民辦高校采取必要的傾斜性政策措施，如建立民辦高校發(fā)展專項(xiàng)基金、對民辦高校申報(bào)研究課題進(jìn)行傾斜性資助;再次，政府可通過各種方式為非營利性民辦高校創(chuàng)設(shè)良好的融資環(huán)境，如給予長期、低息或無息貸款，實(shí)施政府擔(dān)保貸款，落實(shí)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對民辦高校運(yùn)用信貸手段進(jìn)行扶持，對社會(huì)組織和個(gè)人的捐贈(zèng)從應(yīng)納稅所得中扣除等，以實(shí)現(xiàn)對非營利性民辦高校的間接資助;最后，完善非營利性民辦高校學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)與資助政策，完善國家助學(xué)貸款制度，并在個(gè)人所得稅方面，對個(gè)人和家庭的教育支出給予一定比例的稅收扣除，對學(xué)生教育貸款利息允許稅收扣除。

(四)完善教師政策

我國目前教師身份定位是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，已明顯不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，教師身份制度改革已成為必然。應(yīng)糾正對民辦高校教師的身份歧視，落實(shí)民辦與公辦高校教師平等的法律地位、同等的社保和退休待遇。首先，完善非營利民辦高校教師社會(huì)保障機(jī)制。方案一為將民辦高校教師納入事業(yè)編制，人事與工資檔案由地方教育行政部門代為管理，并按照事業(yè)單位職工相同規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)，地方政府可根據(jù)各自財(cái)政情況予以一定比例的補(bǔ)貼(全額或差額)或以獎(jiǎng)代補(bǔ)。在編教師在職期間的工資由學(xué)校發(fā)放，退休后由所在學(xué)校報(bào)當(dāng)?shù)亟逃姓块T統(tǒng)一辦理退休手續(xù)，享受與公辦高校教師同等的退休待遇;方案二可對現(xiàn)行教師身份進(jìn)行改革，改革目前由單位性質(zhì)決定教師身份性質(zhì)的狀況，依教師所從事的職業(yè)性質(zhì)決定身份性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)教師由單位人向社會(huì)人的轉(zhuǎn)變。其次，建立并完善公辦與民辦教師之間合理有序的流動(dòng)機(jī)制，保持民辦高校中兼職教師的流動(dòng)性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一，使民辦高校的教師隊(duì)伍在流動(dòng)中達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，為建設(shè)一批高水平民辦高校做好人才儲(chǔ)備。

(五)完善財(cái)務(wù)、稅收、收費(fèi)等制度

非營利性民辦高校應(yīng)采用等同于公辦高校的事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，并在此基礎(chǔ)上，完善資產(chǎn)管理制度，對舉辦者、政府、社會(huì)及個(gè)人捐贈(zèng)、滾動(dòng)積累的資產(chǎn)進(jìn)行分類登記與分類會(huì)計(jì)核算。對滾動(dòng)積累部分要在扣除必要費(fèi)用后全部投入辦學(xué)，政府資助以及非營利性民辦高校資助籌資所得款項(xiàng)，須公開其支出狀況，依法接受審計(jì)，加強(qiáng)對民辦高校資助經(jīng)費(fèi)使用情況的檢查監(jiān)督。公共財(cái)政對民辦高校投入所形成的固定資產(chǎn)，納入國有資產(chǎn)管理。

非營利不要求合理回報(bào)的民辦高校應(yīng)在營業(yè)稅、城建稅、固定資產(chǎn)投資調(diào)節(jié)稅、印花稅、契稅等方面享受等同于公辦高校的一切稅收優(yōu)惠政策。政府應(yīng)以行政劃撥方式或參照行政劃撥價(jià)出讓的方式免費(fèi)或低價(jià)提供土地，對其土地和房產(chǎn)等實(shí)行稅收減免優(yōu)惠。對于要求取得合理回報(bào)的非營利性民辦高校，政府部門應(yīng)單獨(dú)制定稅收優(yōu)惠管理辦法，適當(dāng)縮小其與公辦高校的差別待遇。

依據(jù)收費(fèi)與辦學(xué)體制相適應(yīng)的原則，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與辦學(xué)主體在興辦教育事業(yè)中所負(fù)的責(zé)任相銜接，與籌資方式相適應(yīng)，建議建立以市場調(diào)控為主的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)政策以及差別收費(fèi)政策。

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