眭 凌

(交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 交通發(fā)展研究中心，北京 100029)

引航，舊稱引水、領(lǐng)港(領(lǐng)江)，是指在一定的水域內(nèi)由引航員引領(lǐng)船舶進(jìn)出港口或在港內(nèi)移泊、靠離碼頭的活動(dòng)。引航作為港口服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在航運(yùn)和港口事業(yè)大發(fā)展的過(guò)程中，發(fā)揮了不可替代的重要作用，具有獨(dú)特的屬性。

一、中國(guó)引航發(fā)展的歷史沿革

新中國(guó)成立后，中央人民政府全面接管了港口引航事權(quán)。伴隨我國(guó)港口管理體制的幾次重大變革，引航發(fā)展經(jīng)歷了引航業(yè)恢復(fù)期(1949—1952年)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理期(1953—1983年)、過(guò)渡轉(zhuǎn)型期(1984—2004年)和新一輪引航管理體制改革期(2005年至今)等四個(gè)歷史時(shí)期，改革促進(jìn)了我國(guó)引航事業(yè)的發(fā)展，為不同時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

1.引航業(yè)恢復(fù)期(1949—1952年)

為適應(yīng)全面開(kāi)展戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，引航在這一時(shí)期的主要工作是設(shè)立機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)、建章立制，設(shè)立海港監(jiān)督部門，明確引航職責(zé)。

1950年政務(wù)院在《關(guān)于1950年航務(wù)工作的決定》中提出新中國(guó)引航工作綱要。1952年交通部召開(kāi)全國(guó)港口海運(yùn)專業(yè)會(huì)議，決定在全國(guó)各港務(wù)局設(shè)立“海港監(jiān)督部門”，簡(jiǎn)稱港監(jiān)，代表國(guó)家行使管理港口的職權(quán)，對(duì)進(jìn)出港口的外籍船舶進(jìn)行監(jiān)督管理。港監(jiān)下設(shè)監(jiān)督、引水(信號(hào))和海事三部分。引水(信號(hào))部分的職責(zé)有二:一是領(lǐng)導(dǎo)引航工作，管理引航員，并負(fù)責(zé)引航技術(shù)設(shè)備的研究與改進(jìn);二是組織研究與辦理港內(nèi)信號(hào)標(biāo)志及通信工作，保證其適用于良好狀態(tài)，注視一切有關(guān)危害船舶及港口的警報(bào)，并及時(shí)轉(zhuǎn)報(bào)。港監(jiān)主管引航事務(wù)的體制一直保持至20世紀(jì)80年代中期港口體制改革。

1952年交通部先后頒布《外籍輪船進(jìn)出口管理暫行辦法》和《本國(guó)輪船進(jìn)出口管理暫行條例》，明確對(duì)外輪和一定噸位的本國(guó)輪船實(shí)施強(qiáng)制引航。強(qiáng)制引航作為主權(quán)獨(dú)立的一個(gè)具體體現(xiàn)，對(duì)于新中國(guó)來(lái)說(shuō)，具有重要意義。

引航業(yè)由國(guó)家正式接收、統(tǒng)一管理后，引航成為港口(或航政)管理部門的一項(xiàng)業(yè)務(wù)，服從港務(wù)局(或航務(wù)局)的統(tǒng)一安排和調(diào)度。中國(guó)籍的引航員全部轉(zhuǎn)為正式國(guó)家公職人員，定時(shí)領(lǐng)取薪水。

2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理期(1953—1983年)

我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，各項(xiàng)法規(guī)的頒布明確了沿海港口的引航工作由港務(wù)局負(fù)責(zé)，港務(wù)局統(tǒng)一管理引航業(yè)務(wù);長(zhǎng)江引航管理體制與沿海港口不同，長(zhǎng)江航運(yùn)管理局推行全線統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分段分級(jí)統(tǒng)一管理、經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)江沿線港航事務(wù)。

1953年交通部頒發(fā)《海港引水暫行通則》，這是新中國(guó)第一部專門的引航規(guī)則，通則規(guī)定了引航員資格要求、引航申請(qǐng)和指派、引航主管機(jī)關(guān)、引航員與被引船長(zhǎng)的關(guān)系等，為新中國(guó)引航事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1954年政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)海港管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定引航工作歸港務(wù)局負(fù)責(zé)，具體由港務(wù)局下轄的港口監(jiān)督部門領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施。至此，引航業(yè)被納入港口系列，既承擔(dān)維護(hù)國(guó)家航權(quán)的職能，又服務(wù)于港口生產(chǎn)。各地港務(wù)局根據(jù)《海港引水暫行通則》的規(guī)定和交通部有關(guān)要求，先后制定了本港引水實(shí)施細(xì)則，對(duì)本港的引航區(qū)域、引航工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、申請(qǐng)引航的手續(xù)和要求等作了具體的規(guī)定，確保了引航業(yè)務(wù)的正常、有序開(kāi)展。

長(zhǎng)江引航全部收歸國(guó)家管理后，隨著1954年長(zhǎng)江航運(yùn)改革，引航被納入政企合一的管理體制，由長(zhǎng)江航運(yùn)管理局全線統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分段分級(jí)統(tǒng)一管理。以長(zhǎng)江淞漢段為例，1954年初，長(zhǎng)江航運(yùn)管理局上海分局(后改名為長(zhǎng)江輪船公司上海分公司)引水站正式成立，負(fù)責(zé)組織、管理長(zhǎng)江淞漢段的引航業(yè)務(wù)。此后，長(zhǎng)江航運(yùn)機(jī)構(gòu)幾度更名，但引航隸屬其管轄，直到80年代初才有較大變化。

交通部1959年3月頒發(fā)了《我國(guó)沿海港口船長(zhǎng)自行引航的暫行規(guī)定》，1959年12月頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)交通部關(guān)于海港引水工作的規(guī)定》，更加強(qiáng)調(diào)了引航權(quán)和引航作為國(guó)家主權(quán)的涉外工作特點(diǎn)，淡化了引航的服務(wù)業(yè)務(wù)，以確保船舶在港口水域安全航行的職能。1976年交通部頒發(fā)《中華人民共和國(guó)海港引航工作規(guī)定》，進(jìn)一步強(qiáng)化了引航的主權(quán)性和涉外性，對(duì)被引船舶的義務(wù)作了規(guī)定，但對(duì)引航員作為職業(yè)群體的地位、權(quán)利、義務(wù)等都沒(méi)有具體規(guī)定，船舶引航的安全和效率也沒(méi)有充分體現(xiàn)。1980年4月交通部頒發(fā)《海港引航工作條例(試行)》，該條例中對(duì)引航機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人的職責(zé)，引航員的任務(wù)、資歷和等級(jí)，引航員的職責(zé)，引航的安全保證工作和獎(jiǎng)懲等制定了比較詳細(xì)的規(guī)定，同年頒布的相關(guān)法規(guī)還有《海港引航員安全操作守則》和《海港引航員考試大綱(試行)》，這為引航員隊(duì)伍建設(shè)并使之走向規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。

3.過(guò)渡轉(zhuǎn)型期(1984—2004年)

這一時(shí)期迎來(lái)了港口管理體制改革，由交通部直屬的沿海港務(wù)局所屬的港務(wù)監(jiān)督被劃出，成立水上安全監(jiān)督局，引航仍由港務(wù)局管理，地方港口引航仍然由水上安全監(jiān)督局管理。引航進(jìn)入到多種管理體制并存的過(guò)渡轉(zhuǎn)型期。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展和完善，港口市場(chǎng)化程度不斷提高，港口多種經(jīng)濟(jì)成分逐步并存，引航管理體制已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。20世紀(jì)80年代，蛇口港的碼頭經(jīng)營(yíng)情況比較復(fù)雜，既有全民所有制性質(zhì)的碼頭公司，又有中外合資或獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的碼頭，不像其他港口以全民所有制的港務(wù)局為主。因而，將引航部門劃歸港務(wù)管理機(jī)構(gòu)，在蛇口無(wú)法實(shí)施。根據(jù)這一特殊情況，也為了深化港航交通系統(tǒng)的改革，實(shí)行真正的政企分開(kāi)，提出了創(chuàng)辦一家隸屬于招商局蛇口工業(yè)區(qū)，但又獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的新型引航公司，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作的設(shè)想，并作為引航體制改革的一個(gè)試點(diǎn)。1988年4月1日，蛇口港引航業(yè)務(wù)從港務(wù)監(jiān)督分出，蛇口南方船舶引航服務(wù)公司正式開(kāi)始運(yùn)作。［1］1992年10月召開(kāi)的黨的“十四大”，明確提出了“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，1993年《中華人民共和國(guó)憲法》修正案第7 條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在憲法中的確立為港口管理體制改革提供了重要的依據(jù)。1994年1月，交通部和海南省決定對(duì)引航機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，組建海南省船舶引航公司，該公司直屬于海南省交通廳，實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束，具有獨(dú)立的企業(yè)法人資格。［1］1997年國(guó)務(wù)院在深圳口岸實(shí)行口岸管理體制綜合試點(diǎn)改革，將深圳東西兩個(gè)港區(qū)的引航站從企業(yè)整體劃出并合并，隸屬于深圳市港口管理局;1997年3月30日，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于深圳口岸管理體制改革試點(diǎn)方案》，深圳市人民政府以深府［1997］86 號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)交通部制定的《深圳港口引航管理辦法》，成為我國(guó)新一輪引航體制改革的先導(dǎo)。此后，國(guó)內(nèi)引航體制發(fā)生了重要變革，1997年6月18日，長(zhǎng)江引航中心在江蘇太倉(cāng)正式成立，原屬于長(zhǎng)江沿線各港監(jiān)局的引航站劃歸中心集中管理，為長(zhǎng)江“一水一引”奠定了基礎(chǔ)。部分港口先后將引航部門調(diào)整為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為港務(wù)局下屬單位，引航機(jī)構(gòu)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，比以前有了更大的自主性，引航進(jìn)入到多種管理體制并存的時(shí)期。

2001年，國(guó)務(wù)院以國(guó)辦發(fā)［2001］第91 號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了交通部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、中央企業(yè)工委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革的意見(jiàn)》，提出“下放地方，屬地管理”、“政企分開(kāi)，一港一政”和“規(guī)范市場(chǎng)，依法經(jīng)營(yíng)”新一輪港口管理體制改革的三大基本原則，這為港口行政管理部門的角色定位、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系以及市場(chǎng)的本身培育和發(fā)展提供了明確指引。從時(shí)間上看，引航管理體制改革與港口管理體制改革并不完全同步。2001年啟動(dòng)的港口管理體制改革，在制度設(shè)計(jì)上給了港口引航管理體制改革一定時(shí)間的過(guò)渡，這期間，引航機(jī)構(gòu)仍保留在由港務(wù)局改制后的港口集團(tuán)企業(yè)內(nèi)。

2002年1月交通部在廣泛吸收世界引航管理和我國(guó)引航管理體制先行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒發(fā)了《船舶引航管理規(guī)定》(中華人民共和國(guó)交通部令［2001］第10 號(hào))，該規(guī)定從主權(quán)、安全、效率多方面對(duì)引航行業(yè)管理和引航工作作出了規(guī)定，為確保船舶引航的安全和效率提供了法律規(guī)范。

4.新一輪引航管理體制改革期(2005年至今)

這一時(shí)期是我國(guó)引航發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑，我國(guó)引航事業(yè)進(jìn)入到新一輪的引航體制改革期。交通部2005年《關(guān)于我國(guó)港口引航管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》規(guī)定，引航機(jī)構(gòu)從港口集團(tuán)企業(yè)脫離，成立具有獨(dú)立法人資格的自收自支的事業(yè)單位，隸屬于港口主管部門管理。2006年，交通部《關(guān)于加強(qiáng)港口引航管理工作的若干意見(jiàn)》(交水發(fā)［2006］293 號(hào))要求各省(區(qū)、市)交通主管部門和港口行政管理部門在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，加快推進(jìn)港口引航管理體制改革，建設(shè)一支管理規(guī)范、安全引領(lǐng)、公平服務(wù)、高效廉潔的引航隊(duì)伍，使引航服務(wù)的效率更高、質(zhì)量更好、安全更有保障，適應(yīng)我國(guó)港口又快又好發(fā)展的要求。2007年，引航體制改革基本完成。

二、中國(guó)引航發(fā)展的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

1.引航體制改革

隨著我國(guó)各行各業(yè)改革開(kāi)放的逐步深化，我國(guó)引航管理體制改革按照現(xiàn)有的政策、法規(guī)已基本完成，引航機(jī)構(gòu)成為具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位，各地引航機(jī)構(gòu)正式掛牌成立，并于2008年1月成立了中國(guó)引航協(xié)會(huì)。自此，中國(guó)引航建立了適應(yīng)中國(guó)特色的政府部門管理、行業(yè)協(xié)會(huì)自律、引航機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)的引航管理體制，中國(guó)引航管理進(jìn)一步向著緊密型、開(kāi)放型、集約型轉(zhuǎn)變。全國(guó)引航機(jī)構(gòu)與政府部門之間有了更好的溝通橋梁，加強(qiáng)行業(yè)建設(shè)有了更好的自律條件，引航行業(yè)和職工的訴求有了更直接的渠道，對(duì)外交流、參與國(guó)際引航事務(wù)有了更好的平臺(tái)。隨著新的引航管理體制的建立，我國(guó)港口已初步建立了公平、公正、有序的引航秩序，各地引航機(jī)構(gòu)在理順相關(guān)關(guān)系的同時(shí)，完善自身體制，加大對(duì)引航裝備、基礎(chǔ)設(shè)施以及引航隊(duì)伍建設(shè)的投入，不斷提升服務(wù)水平，使我國(guó)引航生產(chǎn)得到穩(wěn)步增長(zhǎng)。

2.引航機(jī)構(gòu)

我國(guó)引航機(jī)構(gòu)根據(jù)《關(guān)于我國(guó)港口引航管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》(交水發(fā)［2005］483 號(hào))文件規(guī)定，按“一港(一水)一引”原則設(shè)置，由所在地港口主管部門提出申請(qǐng)，報(bào)交通運(yùn)輸部審批，隸屬于港口主管部門管理，到目前為止，在開(kāi)放港口共設(shè)置了45個(gè)引航機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)由地方黨組織按干部管理權(quán)限任命。引航機(jī)構(gòu)是一個(gè)具有獨(dú)立事業(yè)法人資格的單位，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，對(duì)各港引航工作實(shí)行人、財(cái)、物集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一承擔(dān)和組織港口、水域的中外船舶的引航任務(wù)，包括按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行引航員選拔、招聘、培訓(xùn)、考試、任職，中層干部的考核任用，統(tǒng)一調(diào)度安排引航員及交通接送，收取引航費(fèi)，負(fù)責(zé)引航機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)和引航裝備的配置和改善，負(fù)責(zé)引航職工的薪酬分配等。機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能和部門逐步完善、健全。

3.引航隊(duì)伍

全國(guó)引航系統(tǒng)2011年末職工總數(shù)3091 人，其中引航員總數(shù)1870 人，執(zhí)證引航員總數(shù)1614 人，港口引航能力、安全服務(wù)效率居世界前列。絕大多數(shù)港口能夠根據(jù)港口生產(chǎn)的實(shí)際需要和《中華人民共和國(guó)引航員注冊(cè)和任職資格管理辦法》的資質(zhì)要求，對(duì)引航員實(shí)行聘用制，按照事業(yè)人員管理。但由于港口和船舶大型化發(fā)展快，引航員培養(yǎng)周期長(zhǎng)，一些引航機(jī)構(gòu)存在高級(jí)引航員嚴(yán)重不足的問(wèn)題，少數(shù)引航機(jī)構(gòu)存在個(gè)別招聘編制外引航員的情況。

引航員隊(duì)伍建設(shè)是發(fā)展引航事業(yè)的關(guān)鍵。與世界大多數(shù)海運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)引航員隊(duì)伍的培養(yǎng)走出了一條具有中國(guó)特色的道路，擁有一支世界上最年輕的引航員隊(duì)伍。“十一五”期間，我國(guó)引航員隊(duì)伍建設(shè)有了較大發(fā)展，引航員人數(shù)增加三成，結(jié)構(gòu)更趨合理，素質(zhì)明顯提高。

4.“自收自支”執(zhí)行情況

交通部2005年《關(guān)于我國(guó)港口引航管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》，“建議沿海港口引航機(jī)構(gòu)實(shí)行自收自支，公益性事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體制，并接受當(dāng)?shù)貙徲?jì)部門的年度審計(jì)。引航收入應(yīng)當(dāng)用于引航機(jī)構(gòu)人員費(fèi)用、設(shè)備購(gòu)置、教育培訓(xùn)、運(yùn)營(yíng)管理等，如有節(jié)余應(yīng)當(dāng)仍用于港口公用基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)補(bǔ)貼，不得挪作他用”。實(shí)際執(zhí)行中，目前仍有50%以上的引航機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“自收自支”財(cái)務(wù)體制。其中，多數(shù)引航站實(shí)行“收支兩條線”，引航站將引航費(fèi)上繳市財(cái)政，市財(cái)政向港航管理部門下?lián)芨黜?xiàng)經(jīng)費(fèi)，引航站通過(guò)預(yù)算方式向管理部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。這種操作符合當(dāng)前的財(cái)務(wù)制度，但在具體執(zhí)行過(guò)程中，存在引航機(jī)構(gòu)上繳引航費(fèi)容易、申請(qǐng)使用經(jīng)費(fèi)較難的問(wèn)題，部分引航機(jī)構(gòu)人員費(fèi)用、設(shè)備購(gòu)置、教育培訓(xùn)、經(jīng)營(yíng)管理難以正常保證，在一定程度上影響了引航事業(yè)的發(fā)展。

5.引航服務(wù)和引航管理

引航具有一定的強(qiáng)制性(針對(duì)外籍船舶或強(qiáng)制引航區(qū))，但同時(shí)又呈現(xiàn)服務(wù)性特征，國(guó)際海商法明確規(guī)定船東與引航員為雇傭關(guān)系。交通部2001年發(fā)布的《船舶引航管理規(guī)定》要求設(shè)置引航機(jī)構(gòu)“為外國(guó)籍船舶和必須申請(qǐng)引航的中國(guó)籍船舶提供引航服務(wù)”，可見(jiàn)對(duì)引航業(yè)的定位有“服務(wù)”性質(zhì)。

為進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)港口引航管理，加快建立良好的港口公共服務(wù)環(huán)境，全面提升引航服務(wù)水平，交通部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)引航管理的通知》(交水發(fā)［2007］174 號(hào))，從六個(gè)方面對(duì)我國(guó)引航管理工作提出了具體要求:(1)充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)引航管理的重要性，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo);(2)嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，加強(qiáng)引航資質(zhì)管理;(3)實(shí)行科學(xué)管理，加強(qiáng)制度建設(shè)，全面提升引航服務(wù)水平;(4)加強(qiáng)引航隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，全面提升引航隊(duì)伍素質(zhì);(5)切實(shí)加強(qiáng)引航安全管理工作;(6)嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范引航行為。

三、中國(guó)引航發(fā)展的策略分析

1.加強(qiáng)引航立法

目前，海運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家或者地區(qū)都有引航法。我國(guó)目前引航立法還不夠完善，有關(guān)引航的規(guī)定也分散于各個(gè)不同的法律中，如海商法、海上安全法、港口法等，缺乏系統(tǒng)性和完整性，且執(zhí)法主體不一。2001年交通部頒布的《船舶引航管理規(guī)定》，對(duì)我國(guó)引航業(yè)的管理起到一定的作用，但作為一項(xiàng)行業(yè)管理規(guī)定，層次較低，權(quán)威性不強(qiáng)。因此，有必要通過(guò)法律或法規(guī)明確引航的性質(zhì)和地位、引航機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式、費(fèi)收管理辦法，以及引航員資質(zhì)、引航員的權(quán)益等，使引航更好地服務(wù)于港航，保證船舶、港口和水域的安全，促進(jìn)引航業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。我國(guó)是一個(gè)港口眾多的國(guó)家，地區(qū)經(jīng)濟(jì)和港口發(fā)展不平衡，各港的自然條件和引航工作存在差別，而各港的引航工作都遵照《船舶引航管理規(guī)定》不盡合理，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)賦予地方主管部門一定的管理權(quán)限，制定適合本港或地區(qū)的船舶引航管理規(guī)定，盡快建立和健全一套從中央到地方完善的引航法律體系。

2.引航機(jī)構(gòu)事業(yè)單位運(yùn)行需聯(lián)合其他部委出臺(tái)相關(guān)配套政策

自從引航機(jī)構(gòu)成為事業(yè)單位以來(lái)，引航員編制與薪酬標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題僅靠交通部門并不能完全解決，還缺乏財(cái)政部、人力資源與社會(huì)保障部和中編辦等相關(guān)部委的配套政策支持，還需共同商定和出臺(tái)相關(guān)政策，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

(1)引航專業(yè)技術(shù)人員的配置與港口發(fā)展要求不相適應(yīng)。近幾年來(lái)，引航專業(yè)人員的編制規(guī)模偏小，有些引航機(jī)構(gòu)不得不自聘人員開(kāi)展工作。由于引航人員超負(fù)荷工作，增加了進(jìn)出港船舶的安全隱患。同時(shí)，隨著港口的發(fā)展，到港船舶的數(shù)量不斷增多且不斷向大型化、專業(yè)化方向發(fā)展，引航隊(duì)伍嚴(yán)重不足與快速發(fā)展的港口經(jīng)濟(jì)需求的矛盾日益凸顯。引航要以事業(yè)單位分類改革為契機(jī)，使引航員的編制和結(jié)構(gòu)隨著港口生產(chǎn)業(yè)務(wù)量動(dòng)態(tài)調(diào)整，細(xì)化國(guó)務(wù)院相關(guān)文件的規(guī)定，改革引航機(jī)構(gòu)的編制管理辦法，創(chuàng)新編制管理方式。

(2)引航人員待遇參差不齊，缺乏制度保證。我國(guó)各港口之間引航員的待遇差距較大，在引航機(jī)構(gòu)和引航員的法律地位、引航機(jī)構(gòu)自收自支的財(cái)務(wù)制度、引航員酬薪的支付辦法等方面沒(méi)有明確的規(guī)定，因而缺乏制度保障，使得引航員的工作主動(dòng)性和積極性受到挫傷，影響了引航效率和服務(wù)質(zhì)量，不利于引航隊(duì)伍的穩(wěn)定和引航業(yè)的健康發(fā)展。各地港口管理部門要與相關(guān)部門溝通，盡快研究制定引航工作量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際貢獻(xiàn)計(jì)算方法和實(shí)施細(xì)則，完善工資收入分配政策。

3.全面推行和完善引航監(jiān)督機(jī)制

按照2005年《關(guān)于我國(guó)港口引航管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》的要求，我國(guó)需建立引航機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)制。為加強(qiáng)對(duì)引航工作的監(jiān)管，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)考慮港口行政管理部門、海事局、引航機(jī)構(gòu)、港口企業(yè)等部門人員的參與。一些引航機(jī)構(gòu)已經(jīng)在港口行政管理部門的安排下，積極開(kāi)展了這項(xiàng)工作，成立了引航監(jiān)督委員會(huì)，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)引航工作的監(jiān)督力度，并取得了明顯效果。但是，目前這種監(jiān)督機(jī)制在部分引航機(jī)構(gòu)尚未落實(shí)到位。為此，有必要進(jìn)一步總結(jié)已實(shí)行監(jiān)督管理機(jī)制的引航機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，成立由航運(yùn)業(yè)利益各方組成的引航監(jiān)督管理委員會(huì)，讓引航機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象直接行使監(jiān)督管理權(quán)，在全國(guó)引航機(jī)構(gòu)全面推行和完善監(jiān)督管理機(jī)制，以促進(jìn)和提高引航服務(wù)質(zhì)量。

四、結(jié) 語(yǔ)

引航是港口的一項(xiàng)重要的公共服務(wù)，是港口管理體制改革的重要組成部分。為了使港口引航在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下更好地促進(jìn)港口事業(yè)的發(fā)展，必須確立科學(xué)合理的港口引航發(fā)展策略，促進(jìn)引航管理更加科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范和制度化，從而推動(dòng)我國(guó)引航事業(yè)平穩(wěn)和可持續(xù)發(fā)展。

［1］徐萬(wàn)民，李恭忠.中國(guó)引航史［M］.北京:人民交通出版社，2001.

［2］王 杰，于 海.中國(guó)港口引航組織機(jī)構(gòu)模式的選擇［J］.大連海事大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2007(3):58－61.