劉 昊

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既是基于我國長期實(shí)行的重城輕鄉(xiāng)政策的歷史反思，也是針對(duì)制約我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根本癥結(jié)——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國實(shí)行了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政政策，使城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民家庭人均純收入分別達(dá)到21 809.8元、6977.3元，同比分別實(shí)際增長 14.13%、17.88%。［1］可見，財(cái)政政策是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不可或缺的重要工具，是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果為城鄉(xiāng)人民公平享有的基礎(chǔ)性支撐。

然而我國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中仍然面臨著諸多因素的限制，由于政府公共財(cái)政資源投入不足，農(nóng)村在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生活設(shè)施等方面供給基本處于缺位狀態(tài)。這種財(cái)政支出在城鄉(xiāng)極不對(duì)稱的狀況，導(dǎo)致財(cái)政支出利益歸屬結(jié)構(gòu)的不合理，使城鄉(xiāng)不同個(gè)體之間的人力資本投資差異變得更大，從而使收入差距更大，城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡。從這個(gè)意義上講，改變現(xiàn)行的公共財(cái)政政策，調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面。其核心內(nèi)容就是在財(cái)政支出利益歸屬結(jié)構(gòu)上，為農(nóng)村居民的人力資本投資提供更多的財(cái)政支持，使低收入者得到更多的財(cái)政支出份額。

在這一背景下，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的重要課題。2004年，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者蓋爾·約翰遜在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題》中，專門闡述了政府在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中有限而必不可少的作用。［2］李岳云等(2004)認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具體應(yīng)該包括城鄉(xiāng)關(guān)系統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)要素統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌三個(gè)方面。［3］楊濤等(2006)強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本途徑是工業(yè)化和城市化。［4］梅迪(2006)和姚林香(2007)提出要加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制建設(shè)，深化縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障投入力度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，完善土地、戶籍、農(nóng)村金融體制和行政管理體制等配套改革的政策建議。［5－6］陸成林(2012)認(rèn)為中央對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的公共財(cái)政應(yīng)給予政策傾斜，對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品應(yīng)給予全面支持，扶持小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，給予稅收等方面的優(yōu)惠政策。［7］在上述研究基礎(chǔ)上，本文基于我國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的具體表現(xiàn)，特別是其現(xiàn)實(shí)影響，認(rèn)為由政府權(quán)力形成和拉大的城鄉(xiāng)差距還需要借助政府的力量來縮小這種差距，并提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政政策選擇，為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展提供參考。

二、城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的具體表現(xiàn)

我國城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.城鄉(xiāng)居民收入存在巨大差距

農(nóng)民收入水平低或增長緩慢，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要表現(xiàn)。1978—2011年間我國城鄉(xiāng)居民收入變動(dòng)情況表明，城鄉(xiāng)人均收入比最低的年份是1985年，為1.8589∶1，城鄉(xiāng)人均收入比最高的年份是2009 年，為 3.3328∶1，1978—2011 年間城鄉(xiāng)人均收入比平均值為2.8069∶1。若把城鎮(zhèn)居民享有的住房、醫(yī)療、教育等各種類型的補(bǔ)助包括進(jìn)來，而把生產(chǎn)支出等各種額外的責(zé)任和負(fù)擔(dān)從農(nóng)民收入中扣除，這一差距會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大到5∶1。與顯著的城鄉(xiāng)收入差距相對(duì)應(yīng)，我國農(nóng)村人均消費(fèi)水平較低，僅是城鎮(zhèn)的1/5，農(nóng)村貧困人口較多。

2.農(nóng)村財(cái)政教育投入不均

從財(cái)政教育投入分配格局看，農(nóng)村基礎(chǔ)教育長期實(shí)行“以縣為主”的管理和投入體制。由于一些縣財(cái)政，特別是中西部地區(qū)相當(dāng)一部分縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，政府財(cái)力薄弱，基本上是“吃飯”財(cái)政，因此普遍產(chǎn)生農(nóng)村基礎(chǔ)教育提供不足的問題，而且由于全國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，還會(huì)造成農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資地區(qū)之間嚴(yán)重不均。顯然，這種狀況與我國當(dāng)前的整體財(cái)政分配格局極不適應(yīng)，損害了基礎(chǔ)教育的福利性和公平性。其次，在高等教育與基礎(chǔ)教育的投入上，國家本應(yīng)以基礎(chǔ)教育為主，但卻偏重于高等教育。農(nóng)村的貧困加上教育投入不均，使入學(xué)的孩子享受基礎(chǔ)教育的待遇非常低;環(huán)境差，失學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成農(nóng)村人口文化低，培養(yǎng)的人才也向城市流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間的文化差距不斷擴(kuò)大。

3.農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后

近年來我國的醫(yī)療服務(wù)體系雖然有明顯改善，但從農(nóng)村群眾的健康需求來說，還有很大差距，主要原因在于醫(yī)療衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間配置不合理，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入嚴(yán)重不足，特別是農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)比較落后，導(dǎo)致農(nóng)民缺醫(yī)少藥的局面十分嚴(yán)重以及農(nóng)民健康水平改善不大甚至下降。衛(wèi)生部的調(diào)查結(jié)果顯示，80%的衛(wèi)生資源為占總?cè)丝?0%的城市居民服務(wù)，如高新技術(shù)、專業(yè)醫(yī)療人員和高精端的醫(yī)療設(shè)備均集中在城市;而占總?cè)丝?0%的農(nóng)村群眾卻只享有不足20%的衛(wèi)生資源。2000—2003年，農(nóng)村僅占近2.2萬億元全國衛(wèi)生總費(fèi)用額的40.8%;農(nóng)村人均衛(wèi)生總費(fèi)用僅相當(dāng)于全國平均水平的53.9%，相當(dāng)于城市平均水平的24.8%。除此之外，每年約有1000萬農(nóng)村人口因病致貧或返貧。實(shí)際上，我國高水平、低覆蓋的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展路徑不僅使農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)公共醫(yī)療保障力度大幅降低，同時(shí)也加深了城鄉(xiāng)間醫(yī)療服務(wù)不平等的程度。

4.農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重缺失

長期以來，我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度處于分割狀態(tài)，社會(huì)保障對(duì)于全體國民的普惠性和一致性的重要特征沒有體現(xiàn)出來。社會(huì)保障制度絕大部分著眼于城鎮(zhèn)居民，大多數(shù)農(nóng)民作為弱勢(shì)群體卻無法享受到這些公民的基本權(quán)利。城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率之比高達(dá)22∶1，充分體現(xiàn)了社會(huì)保障城鄉(xiāng)的不公平性。在社會(huì)保障制度建設(shè)方面，城市和農(nóng)村分成了兩個(gè)板塊:城市已初步建立了比較完整的社會(huì)保障體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)金已基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的基金模式，醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及女職工生育保險(xiǎn)，都在原有的制度上進(jìn)行了改革和逐步完善;而農(nóng)村目前基本上是依靠以集體土地承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的家庭保障為主體的模式，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了改革試點(diǎn)以外，其他保險(xiǎn)項(xiàng)目基本上沒有建立起來，農(nóng)民缺乏有效的社會(huì)安全網(wǎng)，難以應(yīng)對(duì)人生及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)因素。

三、統(tǒng)籌中國城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政政策選擇

1.加大財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于“雪中送炭”的救助性保障，與財(cái)政的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助等應(yīng)急性和臨時(shí)性措施比較，具有更加公平透明、法制規(guī)范和高效穩(wěn)定的特征，這正是各國廣泛地利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種基礎(chǔ)性制度支持、保護(hù)農(nóng)業(yè)和確保國家食物供應(yīng)安全的重要原因。因此，需要調(diào)整財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，不僅要改變財(cái)政救災(zāi)、支農(nóng)的某些傳統(tǒng)方式，而且應(yīng)該從國家和地方政府已設(shè)立的“農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金”中列支一部分，或者從民政和水利部門每年安排的救災(zāi)、防洪費(fèi)用中劃歸一部分來支持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。其次，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金的來源。應(yīng)建立來源充足穩(wěn)定、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范和管理透明的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備基金制度。按照“政策扶持、多方籌集、專項(xiàng)使用、封閉監(jiān)管”的原則，建立多級(jí)次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備基金。其中，由中央為主、省級(jí)為輔的財(cái)政補(bǔ)貼和強(qiáng)制性保費(fèi)收入組成重點(diǎn)政策性險(xiǎn)種的全國性風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金，由各級(jí)地方財(cái)政補(bǔ)貼與合作保費(fèi)收入組成一般政策性險(xiǎn)種的省級(jí)或區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金。所有對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)惠免除的稅收也應(yīng)充入準(zhǔn)備基金，并實(shí)行專項(xiàng)支出、節(jié)余滾存、封閉運(yùn)轉(zhuǎn)管理。

2.優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，突出投資重點(diǎn)

財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資目的主要是提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。今后要注意加強(qiáng)同國家或跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施相配套的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將加強(qiáng)農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)。除加強(qiáng)“六小工程”投入外，應(yīng)該顯著加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的投入:農(nóng)村中小學(xué)危房改造和農(nóng)村基礎(chǔ)教育最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，小江小河及小流域綜合治理，農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民培訓(xùn)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村居住環(huán)境和改水改廁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村級(jí)衛(wèi)生站改造，農(nóng)村公共衛(wèi)生體系最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，以及加快農(nóng)產(chǎn)品流通和檢驗(yàn)檢測(cè)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。此外，加強(qiáng)農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展及其對(duì)中小型基礎(chǔ)設(shè)施需求的變化趨勢(shì)，注意有彈性地篩選出不同階段、不同地區(qū)增加農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)和優(yōu)先序列。

3.建立多方位的社會(huì)救助形式

轉(zhuǎn)變過去的單一衣食生活救助理念，通過援建公共設(shè)施、生產(chǎn)扶持、技術(shù)援助、法律援助等救助形式，為農(nóng)民創(chuàng)造發(fā)展的條件和環(huán)境，提高他們進(jìn)行自我生產(chǎn)和自我積累的能力。從長期的發(fā)展目標(biāo)看，應(yīng)樹立一種大救助的概念，通過制度創(chuàng)新建立健全多層次、立體化的新型城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。新型城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，是在較為完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、司法等專項(xiàng)救助為輔助，以社會(huì)互助為補(bǔ)充，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展相一致的基礎(chǔ)牢固、內(nèi)容全面、政策完善、責(zé)任明確、管理規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、項(xiàng)目落實(shí)、網(wǎng)絡(luò)健全、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的覆蓋城鄉(xiāng)所有困難群體的社會(huì)救助體制和運(yùn)行機(jī)制。

4.加大農(nóng)村職業(yè)技能培訓(xùn)的財(cái)政投入

首先要提高農(nóng)民的自我發(fā)展能力，增強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)，以加大農(nóng)村人力資源優(yōu)勢(shì)，滿足不同層次勞動(dòng)力的就業(yè)需求。這就需要在保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)力的同時(shí)，加大農(nóng)民培訓(xùn)教育的財(cái)政保障力度。具體來講，各級(jí)財(cái)政要在大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的過程中，將農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，在初期應(yīng)當(dāng)完全由政府免費(fèi)提供，以確保這些勞動(dòng)力資源開發(fā)工程的順利有效實(shí)施。同時(shí)，這種教育支出費(fèi)用應(yīng)由國家財(cái)政承擔(dān)，并將這筆資金直接用于農(nóng)村生產(chǎn)。這不僅可以增大農(nóng)民接受教育的積極性和動(dòng)力，還會(huì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來直接收益，而這種現(xiàn)實(shí)的收益又將有助于提高農(nóng)民家庭對(duì)教育的支出，進(jìn)一步將農(nóng)村人口劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為人力資本優(yōu)勢(shì)，從而形成良性循環(huán)。其次，財(cái)政支持農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的具體形式主要包括建立社會(huì)化的培訓(xùn)機(jī)制，普遍開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)，擴(kuò)大新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程和科普惠農(nóng)興村計(jì)劃規(guī)模，組織實(shí)施新農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程;向農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)的培訓(xùn)者或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼，使農(nóng)民盡快掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，并向智能型、技術(shù)型農(nóng)民過渡;加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力教育與培訓(xùn)的后續(xù)職業(yè)指導(dǎo)，為勞動(dòng)者提供有效的就業(yè)信息咨詢服務(wù)。

四、結(jié) 語

本文通過對(duì)以往文獻(xiàn)的回顧，系統(tǒng)闡述了我國城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的具體表現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政政策選擇，包括:加大財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度;優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，突出投資重點(diǎn);建立多方位的社會(huì)救助形式;加大農(nóng)村職業(yè)技能培訓(xùn)的財(cái)政投入。雖然近年來我國城鄉(xiāng)面貌得到了較大改善，但受到財(cái)政投入不足等諸多因素的限制，我國城鄉(xiāng)發(fā)展仍有很多問題亟須解決，比如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體框架下，如何利用財(cái)政政策促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，以有效推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，都是下一步需要深入研究和探討的重要課題。

［1］中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.國際統(tǒng)計(jì)年鑒2011［M］.北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

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［3］李岳云，陳 勇，孫 林.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及其評(píng)價(jià)方法［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2004(1):24－30.

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