楊穎秀

（東北師范大學 教育學部，吉林 長春130024）

進城務工人員隨遷子女的受教育問題一直以來受到社會的普遍關注，國家先后發(fā)布過一列政策對這一問題進行引導和規(guī)范。隨著進城務工人員及其隨遷子女的日益增多，對這一問題的解決不斷增加難度。對此，新的教育政策體系正在期待形成。但政策的制定并不等于問題的解決。從目前已經(jīng)發(fā)布的政策來看，在政策制定前提與政策價值選擇之間還存在一定的沖突，影響教育政策的質量，需要盡早完善。

一、異地升學政策的現(xiàn)實沖突

在進城務工人員隨遷子女接受義務教育問題得到初步解決之后，其義務教育后的升學問題又日漸凸顯，其中包括接受高中階段教育的升學問題和接受高等教育的升學問題。2012年，國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》（國辦發(fā)［2012］46號），要求“保障進城務工人員隨遷子女受教育權利、促進教育公平”。中國共產黨第十八次全國代表大會報告也明確提出“積極推動農民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才”的民生建設計劃。從黨和國家對這一問題的明確態(tài)度來看，解決隨遷子女升學問題已經(jīng)成為國家重要的政策意志，保障其受教育權也成為根本的價值追求。但是，從我國目前隨遷子女的分布狀況來看，經(jīng)濟發(fā)達城市與其他城市的在學人數(shù)極不平衡。因此，解決這一問題，國家授權“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)城市功能定位、產業(yè)結構布局和城市資源承載能力，根據(jù)進城務工人員在當?shù)氐暮戏ǚ€(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所（含租賃）和按照國家規(guī)定參加社會保險年限，以及隨遷子女在當?shù)剡B續(xù)就學年限等情況，確定隨遷子女在當?shù)貐⒓由龑W考試的具體條件，制定具體辦法?！蓖瑫r提出，“對符合在當?shù)貐⒓由龑W考試條件的隨遷子女凈流入數(shù)量較大的省份，教育部、發(fā)展改革委采取適當增加高校招生計劃等措施，保障當?shù)馗呖间浫”壤灰蚍蠗l件的隨遷子女參加當?shù)馗呖级艿接绊??！比欢@樣的政策制定前提卻使政策實施陷入兩難境地。

第一，從政策來看，隨遷子女能否被允許在異地升學的前提條件之一是城市功能定位、產業(yè)結構布局和城市資源承載能力，而不是憲法賦予他們的受教育權利。這樣的政策制定前提隱含的是，隨遷子女的異地升學需求首先要服從于流入地的功能定位，如果流入地功能定位排斥進城務工人員，那么他們的子女也就不會在流入地得到與流入地子女平等的受教育機會。其次，要服從于流入地的產業(yè)結構布局，如果流入地的產業(yè)結構布局并不亟須進城務工人員，那么其隨遷子女也就沒有可能在流入地接受教育。最后要服從于流入地的資源承載能力，如果資源不足，那么優(yōu)先滿足升學需求的應當是流入地居民子女。這樣的政策制定前提不難使我們意識到，在進城務工人員子女和流入地居民子女之間，在受教育機會分配和受教育權利的享有上仍然存在著明顯的排他性和排序性，即政策認為城市功能定位和產業(yè)結構布局與進城務工人員的知識能力素養(yǎng)不相匹配的時候，那么其隨遷子女的升學問題是被排斥的，而當城市資源承載能力有限的時候，那么隨遷子女的升學問題是被排在流入地居民子女之后的。由此可知，隨遷子女異地升學政策的制定前提是與政策的價值選擇相悖的。

第二，隨遷子女能否被允許在異地升學的另一個前提條件是其家長在當?shù)氐暮戏ǚ€(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所（含租賃）和按照國家規(guī)定參加社會保險的年限，而不是隨遷子女在當?shù)厣龑W的受教育需求。因為政策并未明確“穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的住所、社會保險的年限”究竟限制在多長時間之內，也未明確這三者之間存在什么關系，取其幾者才可以使隨遷子女得到在流入地升學的機會。更未明確的是，如果進城務工人員因某些情況暫時或永遠失去了職業(yè)，那么將如何對待他們的子女在當?shù)氐纳龑W問題?？蓪嶋H中，由于進城務工人員多半從事的是簡單勞動或繁重勞動，因此他們的職業(yè)流動性是其進城務工的重要特征，并且在特殊情況下，也可能由于他們的超負荷工作而導致失去工作能力，但他們的子女卻仍然需要在當?shù)乩^續(xù)學業(yè)。因此，如果異地升學政策不妥善處理這些關系，那么則有可能發(fā)生由于受進城務工人員的職業(yè)背景影響，使其隨遷子女的受教育權受到侵犯。這是一個值得慎重對待的問題。

第三，根據(jù)異地升學政策設計，如果符合條件的隨遷子女在當?shù)厣龑W考試的凈流入數(shù)量較大，那么教育部、發(fā)展改革委則將采取適當增加高校招生計劃等措施，保障當?shù)馗呖间浫”壤灰蚍蠗l件的隨遷子女參加當?shù)馗呖级艿接绊?，這樣的前提假設顯然是一種對隨遷子女與流入地居民子女的利益分離。隨遷子女被視為流入地的另外群體，他們在異地升學則被視為是對流入地居民子女的利益分割。因此，無論流入地居民子女成績如何，其高考錄取比例都是只升不降的。然而，隨遷子女由于受客觀存在的受教育條件、家長文化素養(yǎng)、家庭經(jīng)濟狀況等條件的限制，他們的學習成績在總體上往往低于流入地居民子女的平均水平。那么，僅僅依據(jù)隨遷子女的流入量來增加當?shù)乜忌母咝Ｕ猩媱?，并保證當?shù)乜忌母呖间浫”壤恼叽胧?，顯然是不合適的。這樣的政策措施，不僅在將隨遷子女和流入地子女相分離的價值取向上存在偏頗，在對流入地居民子女的高校招生計劃的調整原則上也是不妥的。

二、異地升學政策陷入沖突的原因

異地升學政策之所以陷入沖突，原因是多方面的。

第一，迫于壓力的政策制定背景使政策內容相對保守。政策是政府用來實施管理，意欲解決問題的重要手段之一，是政府選擇做與選擇不做的事情［1］1。異地升學政策的發(fā)布一方面受制于眾多進城務工人員子女在流入地升學的迫切需求帶來的壓力；另一方面受制于教育決策部門對解決這一問題所作的政策選擇的擔憂。這兩個方面的壓力使這一政策的制定顯得相對保守。不可否認，要解決隨遷子女在流入地升學問題，需要在教育資源配置上重新作出調整，這是一個宏觀上的對復雜的戰(zhàn)略選擇，涉及較多的利益群體。這種情況也必然使教育政策制定者作出更慎重的思考，增添一定的壓力，甚至使其陷于相對被動的狀態(tài)，表現(xiàn)出相對遲緩的政策決策行動。而恰恰是這種受制于壓力而表現(xiàn)出的被動與遲緩的狀態(tài)，可能使亟須解決的問題被決策者不自覺地列入不決策問題［2］19。因而，政策的被動發(fā)布或匆忙發(fā)布必然使政策措施陷于不利。

第二，主體分離的政策設計使政策利益重心偏離。異地升學政策一方面注意到了保障隨遷子女受教育權利的價值選擇；另一方面又將隨遷子女的受教育權利與流入地居民子女的受教育權利相分離。這樣的政策設計事實上還限于將隨遷子女和流入地居民子女分離于不同的受教育群體，分離的標準仍在于城市和農村的二元制度對立。似乎在城市功能定位的情況下、在產業(yè)結構布局改變的情況下、在城市資源承載能力有限的情況下，首先應當滿足的是流入地居民子女的受教育權，其次才是隨遷子女的受教育權。這顯然不是在踐行公平公正的教育理念。因為這樣的政策設計焦點已經(jīng)偏離政策設計的利益重心，將物質條件的歸屬作為決定受教育權的標準，而物質條件的歸屬又決定于城鄉(xiāng)二元居民結構。政策設計表明，流入地居民子女應當優(yōu)先擁有城市的物質資源，隨之也就必然擁有優(yōu)先的受教育權，隨遷子女只能位于其次。這樣的價值定位顯然是將社會成員以其居住身份及其居住某地次序的不同而將其分成等級的，這是不符合憲法對公民身份的規(guī)定的，也是不符合公民享有平等的受教育權的公平準則的。因為無論是進城務工人員隨遷子女還是流入地居民子女，都是升學政策的平等主體。而現(xiàn)實狀況卻使我們清楚地看到，升學政策的制定還未能從政策制定的價值取向出發(fā)認識政策的基本功能，使政策偏離了利益公平配置的軌道［2］73。

第三，政策制定能力的限制使政策的表面合理掩蓋了實質的不合理。就政策制定者的主觀能力而言，政策制定能力包括政策制定者對政策問題的識別能力、對政策問題的處理能力、對政策資源的運籌能力、對政策措施的設計能力等。政策制定能力強，可以將教育政策問題及時轉化成教育政策，避免問題的蔓延和激化，可以將有限的教育資源充分利用，及時為教育政策決策服務。反之，教育政策的制定也可能片面地理解和靜止地看待教育資源的供給量和有效性，將政策的制定依賴于資源的提供，導致問題愈發(fā)嚴重。在異地升學政策的制定中，政策要求“各省、自治區(qū)、直轄市有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于2012年年底前出臺”，但對人口流入集中的地區(qū)則只要求“進一步摸清底數(shù)，掌握非本地戶籍人口變動和隨遷子女就學等情況，抓緊建立健全進城務工人員管理制度，制定出臺有關隨遷子女升學考試的方案”。這樣的政策措施表面看來是在關注“因地制宜”的政策制定準則，但實際上等于在回避或推遲解決人口流入集中地區(qū)的隨遷子女升學考試問題。而恰恰是這些地區(qū)，隨遷子女升學考試的問題最為嚴重、最亟須解決。但從資源擁有和配置來看，人口流入集中的地區(qū)是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人口流入不集中的地區(qū)是經(jīng)濟欠發(fā)達或不發(fā)達地區(qū)。那么發(fā)達地區(qū)比欠發(fā)達或不發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟上應當更具備解決隨遷子女升學問題的條件，但政策卻允許這樣的地區(qū)推遲解決問題。如果從利益分配來說，經(jīng)濟欠發(fā)達或不發(fā)達地區(qū)在升學指標上與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，更不具有優(yōu)勢，但這些地區(qū)卻不顧及隨遷子女對流入地居民子女的利益分擔，對解決這一問題不僅有積極的態(tài)度，而且有得力的措施。相比之下不難看出，人口流入集中的地區(qū)對隨遷子女升學問題的解決是存在滯后性的。因此，隨遷子女升學政策是否合理不能簡單地看其表面的語言表述，還要看其實質上對問題解決的真正態(tài)度。更進一步講，看似合理的政策的表述并不一定合法，合法的政策需要經(jīng)過立法程序的認證［3］，需要符合法的基本精神。

三、化解異地升學政策沖突的依據(jù)

十八大報告將政治體制改革作為我國全面改革的重要內容，要求逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會保障體系，保障人民平等發(fā)展的權利。這是制定隨遷子女異地升學政策的基本依據(jù)，是符合憲法的。公平與權利是不可分割的統(tǒng)一體，沒有公平就沒有權利，要保障權利就必須公平。解決隨遷子女異地升學問題就是要保障他們的受教育權在任何情況下都不被侵犯，保障他們在教育的任何階段都能享受到公平的受教育機會。這是他們作為中國公民的應有權利，是作為教育主體的發(fā)展權利。而異地升學政策的制定就是要為保障他們作為公民的權利、作為受教育者的權利提供公平的運行規(guī)則。由于隨遷子女具有與流入地子女平等的受教育權，那么這種權利的享有就不能因其父母職業(yè)的不同而有所不同，不能因其在居住地身份的不同而有所不同，不能因城市定位的不同而有所不同，不能因產業(yè)結構布局的不同而有所不同。進城務工人員及其子女也是通過人民代表大會制度行使國家權力的成員之一，國家的權力也來源于他們的委托和賦予。因此，保障他們享有平等的受教育權是教育政策制定的基本原則。

然而，在教育政策制定過程中由于制定者對影響政策制定的政治因素、經(jīng)濟因素、文化因素、人口因素等諸多因素的處理能力有限，因此很容易出現(xiàn)政策措施偏離政策價值的現(xiàn)象。對此，有人會將其歸因于政策制定精英模式的弊端，但事實并非如此。政策制定的精英模式并不意味著政策措施一定會與政策價值偏離。決定政策措施是否偏離政策價值的不是政策制定模式本身而是政策制定者的素質。任何一種政策制定模式都有其優(yōu)勢的一面和劣勢的一面。如果教育政策制定者能夠擁有政策決策的科學素養(yǎng)，掌握科學的政策制定技術，那么精英式的政策制定模式同樣可以取得令人滿意的政策效果［1］33。20世紀50年代，美國最高法院對“隔離但平等”的司法解釋的否定，就是政策制定精英模式的最好體現(xiàn)，它使黑人學生與白人學生在法律上保證擁有的平等的受教育權［1］208，這對我們今天制定教育政策仍不乏借鑒意義。當然，在社會發(fā)展越來越趨于民主的狀態(tài)下，我們更希望有多方利益主體共同參與的教育政策制定過程，更希望網(wǎng)絡化政策制定模式的運行［4］，以便保證教育政策決策的科學性、民主性［5］、合理性和有效性。

需要澄清的是，在對待教育公平的問題上，一種具有傾向性的觀點是將導致教育不公平的原因歸咎于當下的制度設計。但不盡然的是，如果我們取消了一種制度，還會有另一種制度的存在，因為制度是社會運行的機制。因此，要解決隨遷子女異地升學問題，重要的不在于有沒有制度，而在于以什么理念和標準設計制度，在于如何理解人的行為與社會制度之間的關系［6］。當我們不能理解隨遷子女為什么要在流入地滯留的時候，我們就很難為他們設計公平的有利于他們生存和發(fā)展的制度。所以，異地升學政策的制定需要站在隨遷子女的角度，站在他們擁有的公民權、受教育權的角度，理解他們的行動，理解他們的困境，理解他們對現(xiàn)代都市文化的渴望，理解他們追求平等的權利意識和期待發(fā)展得更好的內心世界。也就是說，要堅持教育公平正義的理念，就要尊重隨遷子女的選擇，承認這樣的事實，為盡快達到不同群體的多元融合創(chuàng)造更好的條件。

四、完善異地升學政策的建議

從目前的異地升學政策來看，要解決隨遷子女異地升學問題不是一項政策就能完成的，而是需要建設一個完整的政策體系，包括為實現(xiàn)政策目標而設計的各種改革性措施。

第一，提高異地升學政策的質量。政策質量是指政策在相對時間內實施的有效性。有效性高的政策必然是良性政策。要提高異地升學政策的質量就要提高其實施的有效性，使其成為能夠解決異地升學問題的良性政策。為達到此目的，一方面可以通過制定補充性政策、輔助性政策，解決現(xiàn)有政策的沖突和不足；另一方面可以對授權地方制定的后續(xù)性政策實行監(jiān)督，保證政策措施不偏離政策價值。要做好這些工作，首先要確立制定異地升學政策的理念，要以求真和求善的政治素養(yǎng)使政策的制定在起點上就不偏離政策的價值取向，進而保證政策的實現(xiàn)力度［7］。其次，要在動態(tài)系統(tǒng)的視野中認識異地升學政策要解決的問題，使政策的制定與實施具有更廣闊的空間。再次，要掌握政策的制定技術，保證政策的制定程序，在民主科學的基礎上制定具有效力的政策。最后，要追蹤政策的實施效果，根據(jù)反饋信息及時修改這一政策。而目前發(fā)布的異地升學政策由于受到各種壓力的影響，也由于對異地升學問題認識滯后和政策制定能力的限制，這一政策還存在這樣或那樣的問題，這會影響到教育政策的實施效果，需要盡快改進和完善。

第二，逐步健全中高考招生機制。解決隨遷子女異地升學問題，在接受高中階段教育的升學問題和高等教育的升學問題上所要選擇的解決問題方式是不同的。從高校招生而言，我國目前還是由國家統(tǒng)一制定招生計劃，統(tǒng)一分配指標到各省、自治區(qū)、直轄市，考生只能在一定的范圍內通過競爭獲得升入大學的機會。所以，政策制定者難免擔心凈流入量大的省份在指標分配上可能出現(xiàn)的問題，特別是擔心隨遷子女對流入地子女升學指標的分擔問題。同時也擔心如果允許隨遷子女在流入地參加高考，則可能會強化“高考移民”問題。但要解決這一問題，真正的辦法不是要按考生增加比例增加流入量大的省份的高校招生指標，而應當是按考生的實力使其自主爭取升學的機會。這就需要營建一種機制使考生無論在哪里居住，都可以通過自己的努力和自身的素質考入其理想的大學。這樣的做法其實是世界高等教育招生制度的慣例，但我國目前還沒有真正實行，這難免使政策制定者在異地升學政策的制定上增添一份憂慮。除高等教育外，目前的高中階段教育也是在當?shù)亟逃姓块T的管理下，按計劃指標招生。其中的問題在于部分優(yōu)質高中不斷擴大規(guī)模，教育行政部門也不斷為其增加招生指標，由此加劇了高中階段教育發(fā)展的不平衡性。但由于高中階段教育仍屬于基礎教育，所以，縮小差距，促進高中階段教育多樣化發(fā)展，為受教育者未來發(fā)展奠定基礎是高中階段教育的重要使命。因此，教育行政主管部門需要適當控制高中學校規(guī)模，按照國家規(guī)定的學校建設標準做好學校布局，促進校際均衡，為隨遷子女就近入學提供方便，為普及高中階段教育奠定基礎。

第三，主動保護隨遷子女異地升學的權利。隨遷子女異地升學的權利是他們受教育權的一部分，這一權利是需要受到法律保護的，是具有生命力的［8］。這種保護有主動的，也有被動的。當立法者或執(zhí)法者根據(jù)法理制定法律或根據(jù)法律規(guī)定，有意識、有計劃、有措施地保障隨遷子女的受教育權在任何時候、任何情況下都不受到侵犯時，這種保護則是主動的。而當立法者或執(zhí)法者不能履行義務，使隨遷子女的受教育權受到侵犯，而權利主體（包括進城務工人員及其隨遷子女）依法主張權利的時候，對于立法者或執(zhí)法者來說，這種保護則變成了被動的。在隨遷子女異地升學問題上，如果相關的政策或法律不能保護其享有與流入地居民子女平等的升學權利時，則可能發(fā)生進城務工人員或隨遷子女主張權利的狀況。因此，異地升學政策的制定需要在依法保障隨遷子女受教育權的視野下，以積極主動的保護意識和舉措，保障其受教育權能在流入地得到充分的體現(xiàn)，避免產生被動保護的不利后果。

［1］［美］托馬斯·R·戴伊.理解公共政策［M］.謝明，譯.北京：中國人民大學出版社，2011.

［2］［美］小約瑟夫·斯圖爾特，戴維·M·赫奇，詹姆斯·P·來斯特.公共政策導論［M］.韓紅，譯.北京：中國人民大學出版社，2011.

［3］［美］弗朗西斯.C.福勒.教育政策導論［M］.許慶豫，譯.袁振國，審校.南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F江蘇教育出版社，2007：181.

［4］李允杰，丘昌泰.政策執(zhí)行與評估［M］.北京：北京大學出版社，2008：87.

［5］楊穎秀.教育決策的科學化民主化研究［M］.長春：東北師范大學出版社，2001：27－34.

［6］［?。莅ⅠR蒂亞·森.正義的理念［M］.北京：中國人民大學出版社，2012：61.

［7］張國輝，張澍軍.試論我國公務員的“政治發(fā)展素養(yǎng)”培育［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（3）：13.

［8］曾茂林，何宏儉.論教育理論生命力及其結構樣態(tài)［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2011（1）：161.