吳海英

（東北師范大學(xué) 教育學(xué)部，吉林 長春130024）

內(nèi)地新疆高中班招生政策實(shí)施于2000年9月，是我國利用中東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、教育的優(yōu)勢培養(yǎng)少數(shù)民族人才、智力支援新疆的一種教育模式。政策實(shí)施12年的時(shí)間，在規(guī)模、數(shù)量和質(zhì)量方面發(fā)展效果明顯，政策目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，證明了政策的正確性和有效性。但是在政策實(shí)施過程中卻發(fā)現(xiàn)政策自身方面仍存在缺失，影響了政策實(shí)施效果，為了提高政策的科學(xué)性和合理性，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)政策問題并分析問題出現(xiàn)的原因顯得十分必要。

一、內(nèi)地新疆高中班招生政策問題

（一）招生自主權(quán)有限，學(xué)校不便了解考生

內(nèi)地新疆高中班每年錄取新生的班級排列是由計(jì)算機(jī)根據(jù)設(shè)定程序隨機(jī)編排的，不能隨意挑選就讀學(xué)校，每年當(dāng)錄取結(jié)束后，自治區(qū)內(nèi)學(xué)辦通過網(wǎng)絡(luò)、傳真等形式將錄取結(jié)果以最快的速度發(fā)往全疆各地［1］33－36?？忌谔顖?bào)中考志愿的時(shí)候填報(bào)院校為“內(nèi)地新疆高中班”，被錄取后，由計(jì)算機(jī)隨機(jī)安排就讀學(xué)校，對就讀的學(xué)校缺乏足夠的了解，缺乏選擇性。同樣，承辦學(xué)校每年的招生規(guī)模由自治區(qū)內(nèi)學(xué)辦下達(dá)通知，學(xué)校根據(jù)通知的人數(shù)和班額進(jìn)行師資等各方面的配備。內(nèi)高班招生工作由新疆維吾爾自治區(qū)教委完成，錄取工作結(jié)束后，將錄取學(xué)生的名單通知到各個承辦學(xué)校，學(xué)校根據(jù)錄取名單到新疆維吾爾自治區(qū)接回錄取的學(xué)生。在招生過程中，承辦學(xué)校自主權(quán)有限，不能根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況和學(xué)生自身的特點(diǎn)選擇學(xué)生，學(xué)校和學(xué)生缺乏雙向選擇性和相互之間的了解。

（二）招生標(biāo)準(zhǔn)不完善，學(xué)生素質(zhì)難以檢測

首先，招生標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致學(xué)生學(xué)習(xí)水平差別大。內(nèi)地新疆高中班錄取實(shí)行按民族比例和考生類別，分地區(qū)、分城鄉(xiāng)，以地州為單位擇優(yōu)錄取與分民族、分城鄉(xiāng)全區(qū)統(tǒng)招相結(jié)合的錄取辦法，2007年全區(qū)統(tǒng)招的比例控制在35%以內(nèi)，分地區(qū)招生的比例為65%，分地區(qū)招生計(jì)劃側(cè)重向南疆三地州傾斜［1］33－36。招生錄取實(shí)行限定總分、單科最低分?jǐn)?shù)線的辦法，錄取原則堅(jiān)持在總分最低控制線之上，按計(jì)劃從高分到低分錄取。民考漢考生的總分最低分?jǐn)?shù)線控制在400分，數(shù)學(xué)、英語單科成績最低分?jǐn)?shù)線控制在：數(shù)學(xué)單科成績不得低于62分，英語單科成績不得低于47分；雙語班、民語類考生的總分最低分?jǐn)?shù)線分別控制在410分、440分，漢語和數(shù)學(xué)單科成績最低分?jǐn)?shù)線控制在：漢語單科成績不得低于78分，數(shù)學(xué)單科成績不得低于52分；漢族及其他民族（不含屬于“民考漢”系列的11個少數(shù)民族）考生的總分最低分?jǐn)?shù)線控制在550分，數(shù)學(xué)、英語單科成績最低分?jǐn)?shù)線控制在：數(shù)學(xué)單科成績不得低于67分，英語單科成績不得低于55分［2］。錄取分?jǐn)?shù)線不同類別最多相差150分，單科最多相差15分，學(xué)生在入學(xué)時(shí)成績存在明顯差異。

其次，招生標(biāo)準(zhǔn)單一，導(dǎo)致培養(yǎng)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。內(nèi)高班招生政策中規(guī)定考生錄取以文化課成績?yōu)橹饕罁?jù)，以德、智、體全面發(fā)展擇優(yōu)錄取為原則，按照分?jǐn)?shù)從高到低進(jìn)行錄取。2007年納入體育測試，要求中考體育測試成績課改區(qū)不得低于C級，非課改區(qū)不得低于18分。2008年納入綜合素質(zhì)評定，要求等級須達(dá)到B級以上（含B級），綜合素質(zhì)評定等級在B級以下的學(xué)生不予錄取。招生政策雖然納入體育測試和綜合素質(zhì)評定，但僅作為參考不記入總分，錄取仍以文化課成績?yōu)橹饕罁?jù)。以知識論人才不僅忽視了學(xué)生綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，也忽略了全體學(xué)生對教育質(zhì)量的不同需求［3］。招生標(biāo)準(zhǔn)過于單一，導(dǎo)致培養(yǎng)具有綜合素質(zhì)人才的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（三）招生引入加分機(jī)制，教育公平受到?jīng)_擊

《新疆維吾爾自治區(qū)2007年內(nèi)地新疆高中班招生工作規(guī)定》（新教基［2007］13號文件）中首次提出對積極響應(yīng)國家計(jì)劃生育政策并領(lǐng)取《獨(dú)生子女光榮證》或《計(jì)劃生育父母光榮證》的少數(shù)民族家庭，子女在報(bào)考內(nèi)地新疆高中班時(shí)可以獲得5分的加分獎勵。這項(xiàng)加分機(jī)制的引入是為了鼓勵響應(yīng)計(jì)劃生育政策的人，同時(shí)促進(jìn)計(jì)劃生育政策在新疆更加有效的實(shí)施，但是從教育機(jī)會、教育權(quán)利方面考慮，公平性有所欠缺，因?yàn)榧议L的計(jì)劃生育狀況與考生的成績并不相關(guān)，若將兩者相聯(lián)系，必然影響考生之間的公平競爭和受教育權(quán)利的公正體現(xiàn)。

二、內(nèi)地新疆高中班招生政策問題成因分析

（一）政策制定的補(bǔ)償性機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償性目的

內(nèi)高班招生政策制定的補(bǔ)償性機(jī)制是指政策的制定是為了補(bǔ)足新疆教育的欠缺、差額。內(nèi)高班招生工作規(guī)定中明確指出新疆教育在地區(qū)差異和不均衡狀態(tài)的影響下，招生實(shí)行分地區(qū)計(jì)劃和統(tǒng)招相結(jié)合的辦法，并向南疆三地州和農(nóng)牧民子女傾斜，錄取分?jǐn)?shù)線最多相差150分。政策的制定是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)牧民子女教育的補(bǔ)償。由于歷史、地理、經(jīng)濟(jì)等方面的原因，這些地區(qū)的教育相對落后，享有的教育資源相對不足，學(xué)生自覺或不自覺地會與區(qū)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比較，由此將產(chǎn)生不公平感。國家為了減少欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)生的不公平感，制定了招生向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜這一補(bǔ)償性的機(jī)制，意欲以此化解教育不均衡帶來的矛盾。但是政策的制定一是忽略了發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)生享有教育機(jī)會的公平性，化解一個矛盾的同時(shí)又產(chǎn)生一個新的矛盾；二是忽略了發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)生學(xué)習(xí)水平的差距，為今后兩者在內(nèi)高班共同學(xué)習(xí)產(chǎn)生困難和不便。

（二）政策制定的政府價(jià)值偏好帶來政策內(nèi)容缺失

一項(xiàng)政策的制定到實(shí)施人是最主要的因素，所有參與政策決策的人員中政府起著決定性的作用，政府是政策的直接決策者。政策決策是以決策者價(jià)值觀為基礎(chǔ)的，決策的過程是決策者進(jìn)行價(jià)值判斷和事實(shí)判斷的過程。因此，政策往往反映出決策者的價(jià)值觀、性格和偏好。內(nèi)高班招生政策是在我國“科教興國”和“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的大背景下，以培養(yǎng)少數(shù)民族人才、智力支援邊疆、促進(jìn)教育均衡為目的而制定的。由于新疆特殊的地理位置和戰(zhàn)略位置，和諧穩(wěn)定一直是我們國家追求的目標(biāo)，政策的制定必然會有國家這一意志的體現(xiàn)。內(nèi)高班在招生過程中考生報(bào)考和承辦學(xué)校招生工作都由新疆維吾爾自治區(qū)教委完成，在招生過程中對南疆三地州地區(qū)降低錄取分?jǐn)?shù)線，這樣的做法或許是政府追求“穩(wěn)定”、“和諧”的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的具體體現(xiàn)，但這樣的政策在內(nèi)容上對雙方自主權(quán)和選擇權(quán)的關(guān)注明顯不足。

（三）優(yōu)惠政策的取舍不當(dāng)增添起點(diǎn)上新的不公平

內(nèi)高班招生政策規(guī)定自2007年起招生政策納入加分機(jī)制，對持有《獨(dú)生子女光榮證》或《計(jì)劃生育父母光榮證》的少數(shù)民族家庭子女報(bào)考時(shí)獲得5分的加分獎勵。這項(xiàng)加分機(jī)制的引入反映出決策者遵從我國計(jì)劃生育政策的價(jià)值偏好，鼓勵響應(yīng)計(jì)劃生育政策的人，間接推動計(jì)劃生育政策的有效實(shí)施。但是決策者選取這一加分機(jī)制卻與“人人享有平等的受教育權(quán)”背道而馳，舍棄了教育公平。教育公平包括受教育權(quán)利和義務(wù)的均等、受教育機(jī)會和條件的均等、教育效果的相對均等三個方面的含義，這三個層次可以概括為起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平。加分機(jī)制的引入無疑增添起點(diǎn)上新的不公平。

（四）政策調(diào)整的滯后導(dǎo)致問題積淀目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

社會變遷包括社會制度、人口、文化、科技等多方面的變化過程或結(jié)果，它的變化可以是快速和緩慢的、進(jìn)步和倒退的、發(fā)展和停滯的。無論是哪一種變化都會對社會產(chǎn)生作用，從而影響到整個社會的平衡。為了維持社會的總體平衡，就需要對政策進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)社會的變遷適當(dāng)調(diào)整政策的目標(biāo)和內(nèi)容、執(zhí)行方式和手段，以便政策能夠符合時(shí)代的要求，推動社會健康協(xié)調(diào)地向前發(fā)展。

社會的發(fā)展、時(shí)代的進(jìn)步都需要由人來推動，社會競爭中尤以人才的競爭最為激烈，如何培養(yǎng)人的教育一直是人們所探討和研究的，而教育政策是指引教育有效開展的手段。因此，科學(xué)合理地制定教育政策顯得尤為重要。內(nèi)高班招生政策自2000年9月開始實(shí)施，招生規(guī)定雖然考慮了德、智、體的全面發(fā)展，但仍然是以分?jǐn)?shù)作為標(biāo)準(zhǔn)。但隨著社會的發(fā)展，“人才”的標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化，現(xiàn)在的社會需要的是具有綜合素質(zhì)的人才，不僅具有知識水平，還要具有一定的道德修養(yǎng)和相應(yīng)的能力，其中創(chuàng)新能力和實(shí)踐能力更被社會所注重。2007年招生規(guī)定中首次對體育成績做了要求，2008年又對考生綜合素質(zhì)評定做了規(guī)定，從政策調(diào)整的時(shí)間看政策調(diào)整滯后于社會的發(fā)展，且調(diào)整的內(nèi)容缺失，政策無法起到應(yīng)有的指引作用，致使培養(yǎng)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（五）“自上而下”的政策執(zhí)行模式導(dǎo)致學(xué)校招生自主權(quán)的缺失

除了政策制定因素導(dǎo)致招生自主權(quán)缺失外，政策的執(zhí)行模式也是導(dǎo)致自主權(quán)缺失的一個重要因素。教育政策執(zhí)行是指政策的執(zhí)行者依據(jù)政策的指示和要求，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、取得預(yù)期效果，不斷采取積極措施的動態(tài)行動過程［4］。教育“自上而下”的政策執(zhí)行模式是一種線性執(zhí)行模式，政府權(quán)力機(jī)關(guān)確定政策目標(biāo)，并細(xì)化為具體的政策，由下層的教育行政部門執(zhí)行，制定和執(zhí)行是分立的、有界限的，政策的執(zhí)行是上令下行的，下層完全按照上層制定的政策依法行政。內(nèi)高班招生政策的執(zhí)行就是一種“自上而下”的政策執(zhí)行模式，招生政策的目標(biāo)和內(nèi)容由上級教育部門確定，每年的招生規(guī)模由新疆維吾爾自治區(qū)教委確定并通知各承辦學(xué)校，學(xué)生對報(bào)考學(xué)校不明確，學(xué)校對錄取的學(xué)生也缺乏了解，錄取時(shí)由新疆教委統(tǒng)一編排，各承辦學(xué)校按照上級分配的學(xué)生名額進(jìn)行培養(yǎng)，“自上而下”的政策執(zhí)行模式使學(xué)校招生自主權(quán)有限。

三、內(nèi)地新疆高中班招生政策的改進(jìn)建議

（一）完善招生方式，歸位學(xué)校招生自主權(quán)

《教育法》賦予了學(xué)校作為獨(dú)立法人的權(quán)利和地位，學(xué)校的法律地位決定了學(xué)校享有辦學(xué)決策自主權(quán)、招生及其對學(xué)生的管理等權(quán)限。但由于政府是公立學(xué)校的投資者和管理者，由此帶來辦學(xué)權(quán)往往集中于政府，學(xué)校缺乏相對的自主性?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，要轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，各級政府要切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職責(zé)……改變直接管理學(xué)校的單一方式……減少不必要的行政干預(yù)［5］。要優(yōu)化學(xué)校和政府之間的關(guān)系，做到“政校分開”、“管辦分離”。對于內(nèi)高班招生政策，盡管是國家西部開發(fā)的總體戰(zhàn)略，需要國家統(tǒng)籌安排和管理，但在招生方式等問題上，也可以體現(xiàn)學(xué)校的自主性，歸位學(xué)校的自主權(quán)?？梢酝ㄟ^建立學(xué)校和學(xué)生之間的信息公開等機(jī)制，改革學(xué)生填報(bào)志愿和學(xué)校錄取方式，為雙方能盡早相互了解，相互信任提供條件，以便學(xué)校能有針對性地設(shè)計(jì)教育教學(xué)計(jì)劃，考生能愉快地進(jìn)入學(xué)習(xí)狀態(tài)。同時(shí)要通過建立健全監(jiān)督機(jī)制，使招生“透明”，以保障招生中的公平性。

（二）完善招生標(biāo)準(zhǔn)，激勵學(xué)生發(fā)展

內(nèi)高班招生政策是通過考核對新疆初中生人才的一種選拔性政策，選拔標(biāo)準(zhǔn)不僅影響教育是否公平，也影響人才質(zhì)量。多元智能理論告訴我們，人的智力是多元的，每個人都具有多個智力組合，學(xué)生不只是擁有單一的、用筆紙測驗(yàn)可以測試出所有能力的個體［6］。因此，考核標(biāo)準(zhǔn)即招生標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理顯得尤為重要。在政策制定過程中需要不斷地完善招生標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施動態(tài)評價(jià)和多元考核。在動態(tài)評價(jià)過程中，要將形成性評價(jià)和終結(jié)性評價(jià)相結(jié)合，注重對學(xué)生“成長記錄袋”和“綜合評語”的記錄和管理，形成“自評、互評、他評”的運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行等級劃分，按照比例和終結(jié)性評價(jià)相結(jié)合的方式對學(xué)生進(jìn)行衡量。在多元考核政策實(shí)施過程中注重對學(xué)生綜合素養(yǎng)的培養(yǎng)考證，在對學(xué)生知識掌握水平考核的同時(shí)也要側(cè)重對學(xué)生實(shí)踐能力和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)考證，在對知識進(jìn)行考核的基礎(chǔ)上，增加面試、口試和實(shí)驗(yàn)加試等方面的考試。以“綜合素質(zhì)測評”作為招生錄取的前提條件，以“學(xué)業(yè)水平考試”、“學(xué)生成長記錄袋”、“綜合素質(zhì)測評”和“綜合評語”等方面為依據(jù)，激勵學(xué)生綜合發(fā)展。而以是否是獨(dú)生子女作為加分標(biāo)準(zhǔn)的政策則是應(yīng)當(dāng)舍棄的。

（三）完善輔助措施，促進(jìn)教育均衡

新疆區(qū)內(nèi)教育發(fā)展極不均衡，90%以上的高校集中于北疆，南疆與北疆的差距甚大。教育的不均衡性給招生標(biāo)準(zhǔn)帶來極大的不便。因此，為了確保內(nèi)高班招生政策順利有效地實(shí)施，相關(guān)輔助性政策的支持與保障顯得尤為重要。

首先，完善新疆薄弱初中學(xué)校資金投入政策，為提高高中招生質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。我國民族地區(qū)學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要以中央財(cái)政撥款為主，雖然近幾年來國家加大了對新疆地區(qū)的扶持力度，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足薄弱初中學(xué)校的發(fā)展需要。因此，國家需要完善新疆薄弱初中學(xué)校資金投入政策，加大對薄弱初中學(xué)校資金投入力度，同時(shí)采取多種方式拓寬資金投入渠道，并建立?？顚Ｓ帽O(jiān)督機(jī)制，扶持薄弱初中校的發(fā)展，提高學(xué)校教育質(zhì)量，為提高內(nèi)高班招生質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

其次，完善新疆區(qū)內(nèi)初中班政策，促進(jìn)新疆區(qū)內(nèi)初中班的迅速發(fā)展。為縮小新疆區(qū)內(nèi)教育發(fā)展水平的差距，提高邊遠(yuǎn)地區(qū)的教育質(zhì)量，2004年參照“內(nèi)高班”的辦班模式，新疆政府決定在烏魯木齊等8個城市開辦“新疆區(qū)內(nèi)初中班”，為“內(nèi)高班”提供高質(zhì)的生源。因此，提高內(nèi)初班的辦學(xué)質(zhì)量，也是完善內(nèi)高班招生標(biāo)準(zhǔn)的一個重要方面。

［1］孫琦．內(nèi)地新疆高中班教育讀本［M］．北京：中國青年出版社，2007：33－36．

［2］新疆維吾爾自治區(qū)2010年內(nèi)地新疆高中班招生工作規(guī)定 （新 教 基 ［2010］2 號 ）［EB／OL］．http：／／www．klmyedu．cn／syjx／qnxsgl／Pages／%E6%96%B0%E7%96%86%E7%BB%B4%E5%90%BE%E5%B0%94%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8C%BA2010%E5%B9%B4%E5%86%85%E5%9C%B0．a(chǎn)spx

［3］楊穎秀．提高質(zhì)量：教育改革和發(fā)展的核心問題［J］．東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2011（2）：140．

［4］袁振國．教育政策學(xué)［M］．南京：江蘇教育出版社，1996：179．

［5］國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／jrzg／2010－07／29／content＿1667143．htm．

［6］李涵．高考改革中的自主招生政策分析——以X大學(xué)為個案［D］．上海：華東師范大學(xué)，2009：43．