王海明

（北京大學(xué)哲學(xué)系，北京100871）

論民主政府制度

王海明

（北京大學(xué)哲學(xué)系，北京100871）

總統(tǒng)制政府因其三權(quán)分立平等而使最高權(quán)力化為烏有，難以成為一個(gè)統(tǒng)一體，難以鞏固；議會(huì)制政府因其議會(huì)主權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，既實(shí)現(xiàn)了分權(quán)，又保全了最高權(quán)力，易于成為一個(gè)統(tǒng)一體，易于鞏固。這樣一來(lái)，議會(huì)制便比總統(tǒng)制更加符合民主政府制度優(yōu)劣評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：民主的實(shí)現(xiàn)和鞏固。因此，議會(huì)制不論有多少缺陷，都是比較優(yōu)良的民主政府制度；總統(tǒng)制不論有多少優(yōu)點(diǎn)，都是比較惡劣的民主政府制度

總統(tǒng)制；內(nèi)閣制；議會(huì)主權(quán)；最高權(quán)力分立；競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度

一最高權(quán)力分立模式

毋庸贅言，民主政府因最高權(quán)力的分割方式不同而形成四種政府制度：總統(tǒng)制、議會(huì)內(nèi)閣制與半總統(tǒng)制以及委員會(huì)制。但是，如果顧名思義，以為總統(tǒng)制就是設(shè)有總統(tǒng)的政府制度，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。因?yàn)榈聡?guó)、意大利和法國(guó)都有總統(tǒng)，卻并非總統(tǒng)制國(guó)家?？偨y(tǒng)制原本為美國(guó)的國(guó)父?jìng)儎?chuàng)造，美國(guó)堪稱(chēng)總統(tǒng)制的典范。世界上絕大部分民主國(guó)家都實(shí)行總統(tǒng)制，據(jù)1982年統(tǒng)計(jì)，實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家多達(dá)84個(gè)。所謂總統(tǒng)制，正如高納所言，就是最高行政首腦或總統(tǒng)與立法部門(mén)，都分別由選民直接選出，因而相互獨(dú)立而不對(duì)立法部門(mén)負(fù)責(zé)的政府制度：“總統(tǒng)制的政府，與內(nèi)閣制或國(guó)會(huì)制政府相對(duì)的，是一個(gè)行政部（包括國(guó)家元首和他的閣員），在憲法上，關(guān)于他或他們的任期是對(duì)立法院獨(dú)立，而關(guān)于他或他們的政治政策也不對(duì)立法院負(fù)責(zé)的制度?！盵1]293

在這種政府制度下，行政部門(mén)與立法機(jī)構(gòu)是分離獨(dú)立的，成員之間互不重疊?？偨y(tǒng)和議會(huì)任期固定，都不能推翻對(duì)方而壟斷全部權(quán)力。行政權(quán)集中在總統(tǒng)手中，內(nèi)閣和部長(zhǎng)只是作為顧問(wèn)對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)制的最根本特點(diǎn)，無(wú)疑是三權(quán)——行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)——的明確分立。不過(guò)，正如里普森所指出，三權(quán)并非完全絕對(duì)地分離獨(dú)立，而是主要的全局的權(quán)力分離與次要的局部的權(quán)力混合，以使三個(gè)權(quán)力組織相互部分參與和支配彼此的行動(dòng)，從而既相互制約、有效防止最高權(quán)力被篡奪和濫用，又協(xié)調(diào)一致、保障國(guó)家成為一個(gè)統(tǒng)一整體而不致分崩離析[2]。

歐洲的民主國(guó)家，如英國(guó)、德國(guó)和意大利等等，大都實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制的國(guó)家有40多個(gè)。所謂議會(huì)內(nèi)閣制，亦即議會(huì)制或內(nèi)閣制，就是最高行政部門(mén)或內(nèi)閣由議會(huì)選出并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的政府制度：“所謂內(nèi)閣制政府，就是一個(gè)真正的行政部——內(nèi)閣或閣部——在它自己的政治的政策和行為上是直接的和合法的，對(duì)立法部或立法部的一院（平常是眾議院）負(fù)責(zé)而間接對(duì)選舉團(tuán)負(fù)責(zé)的一種制度；同時(shí)，那種名義上的行政部——國(guó)家元首——卻居于不負(fù)責(zé)任的地位?！盵1]282在這種政府制度下，選民選出議會(huì)，議會(huì)選出首相，首相挑選內(nèi)閣閣員形成最高行政部門(mén)：內(nèi)閣。

內(nèi)閣制的最根本特點(diǎn)，無(wú)疑是內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督。如果議會(huì)通過(guò)對(duì)內(nèi)閣的不信任案，那么，內(nèi)閣或者全體辭職，或者解散議會(huì)，重新舉行大選，選出新議會(huì)。如果新議會(huì)仍然對(duì)原內(nèi)閣不信任，內(nèi)閣必須辭職。但是，內(nèi)閣是由議會(huì)多數(shù)黨組成的，首相就是多數(shù)黨領(lǐng)袖，閣員通常都是議會(huì)的議員，因而內(nèi)閣實(shí)際上就是議會(huì)的核心，堪稱(chēng)議會(huì)的常務(wù)委員會(huì)。因此，羅威爾說(shuō)：“內(nèi)閣是被稱(chēng)為下議院的一個(gè)委員會(huì)，并且是它的最重要的一個(gè)委員會(huì)；但實(shí)際上，它還不止此。它不像一個(gè)普通委員會(huì)，是沒(méi)有議員的議案交付它的。相反地，它有創(chuàng)制和編制它向下議院所提出的議案的獨(dú)有權(quán)利；并且，在事實(shí)上，這些議案包括了差不多所有制成法律的重要議案。所以，絕大多數(shù)的立法是專(zhuān)門(mén)由閣員們創(chuàng)制的。”[3]304

何謂半總統(tǒng)制？利普哈特說(shuō)：“存在著普選產(chǎn)生的總統(tǒng)和議會(huì)選出的內(nèi)閣首腦并存的制度，即通常所說(shuō)的‘半總統(tǒng)制’或‘首相—總統(tǒng)制’，在我們所考察的36個(gè)民主國(guó)家中有6個(gè)實(shí)行半總統(tǒng)制：奧地利、芬蘭、法國(guó)、冰島、愛(ài)爾蘭和葡萄牙?！盵4]87黑格和哈羅普也這樣寫(xiě)道：“總統(tǒng)制政府和議會(huì)制政府是政治行政部門(mén)的純粹形態(tài)。論及半總統(tǒng)制政府或二元行政部門(mén)，我們已進(jìn)入一個(gè)更為復(fù)雜多變的領(lǐng)域。半總統(tǒng)制行政部門(mén)將民選總統(tǒng)與對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的總理和內(nèi)閣結(jié)合在一起。半總統(tǒng)制的經(jīng)典定義來(lái)自法國(guó)學(xué)者杜維爾熱，他指出：‘如果憲法確立的政體把下述三個(gè)要素結(jié)合在一起，這種政體就是半總統(tǒng)制：（1）共和國(guó)總統(tǒng)由普選產(chǎn)生；（2）總統(tǒng)擁有相當(dāng)大的權(quán)力；（3）然而，總統(tǒng)有對(duì)立面存在，即總理和各部部長(zhǎng)；他們擁有行政和管理權(quán)力，并且只要議會(huì)不反對(duì)他們就可以保住職位?！盵5]393可見(jiàn)，所謂半總統(tǒng)制，也就是民選總統(tǒng)與議會(huì)選出的內(nèi)閣及其首腦相結(jié)合的政府制度，亦即行政首腦——國(guó)家總統(tǒng)與內(nèi)閣總理——分別由選民和議會(huì)選舉產(chǎn)生的政府制度：總統(tǒng)民選是總統(tǒng)制的根本特征；內(nèi)閣及其總理由議會(huì)選舉是議會(huì)制的根本特征，因而屬于半總統(tǒng)半議會(huì)制的混合制政府制度。

所謂委員會(huì)制，就是幾個(gè)委員完全平等執(zhí)掌最高行政權(quán)并受議會(huì)控制的政府制度，亦即廢除首相特權(quán)的議會(huì)制。瑞士是委員會(huì)制的典型。瑞士聯(lián)邦憲法規(guī)定，聯(lián)邦議會(huì)、聯(lián)邦委員會(huì)和聯(lián)邦法院分別行使聯(lián)邦的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。委員會(huì)由議會(huì)選舉7人組成，7人輪流擔(dān)任主席，任期1年，不得連任，7人地位完全平等，集體議事，多數(shù)裁定，委員會(huì)任期4年。委員會(huì)是議會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，最終受議會(huì)監(jiān)督和控制。因此，委員會(huì)制與其說(shuō)是“集體總統(tǒng)制”，不如說(shuō)是“無(wú)首相議會(huì)制”、“無(wú)首相內(nèi)閣制”。所以，高納論及委員會(huì)制時(shí)這樣寫(xiě)道：“這個(gè)制度是一個(gè)由立法院由其自己的議員中選出與其同任期的七人所組成的行政委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)即擔(dān)負(fù)政府的責(zé)任。此制有些與內(nèi)閣制相似，因其委員會(huì)是一個(gè)立法院的委員會(huì)，選以行使政府的行政功能的；每一委員是一部的部長(zhǎng)；各委員在兩院均有議席，他們可以動(dòng)議，發(fā)言（但不得投票）并被質(zhì)問(wèn)，關(guān)于他們的公務(wù)行為和政策；他們大部分是受立法院（下議院）的控制，當(dāng)立法院堅(jiān)持的時(shí)候，他們通常須接受其要求?！盵1]297

二內(nèi)閣制：是否違背權(quán)力分立原則

內(nèi)閣由議會(huì)多數(shù)黨組成，無(wú)疑就是議會(huì)的核心，堪稱(chēng)議會(huì)的常務(wù)委員會(huì)。然而，眾多思想家卻由此進(jìn)一步以為，內(nèi)閣制實(shí)際上使立法權(quán)與行政權(quán)執(zhí)掌于同一機(jī)構(gòu)，因而背離權(quán)力分立原則。安德魯·海伍德說(shuō)：“議會(huì)制政府是這樣一種制度，即政府在議會(huì)中并通過(guò)議會(huì)或議院來(lái)實(shí)施統(tǒng)治，因此把立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)‘融合’在一起了。盡管議會(huì)和行政機(jī)關(guān)在形式上是不同的，但實(shí)際上二者卻以背離權(quán)力分立原則結(jié)合在一起，從而使得議會(huì)制政府與總統(tǒng)制政府明顯地區(qū)別開(kāi)來(lái)?！盵6]白芝浩也這樣寫(xiě)道：“總統(tǒng)制的特性是立法權(quán)和行政權(quán)相互間的獨(dú)立，恰如二者的融合構(gòu)成內(nèi)閣制政府的精確原則一樣?！盵7]中國(guó)學(xué)者王紹光亦如是說(shuō)：“在議會(huì)制下，立法權(quán)與行政權(quán)是合一的：行使行政權(quán)的那些人來(lái)自議會(huì)的下院，包括總理也是由議會(huì)推舉的（往往是議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖），他們同屬立法部門(mén)和行政部門(mén)。換句話(huà)說(shuō)，立法權(quán)和行政權(quán)并不是分離的?！盵8]182

這種觀點(diǎn)看似有理，實(shí)則大謬不然。它沒(méi)有看到內(nèi)閣制的深刻本質(zhì)：競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度或兩個(gè)以上政黨輪流（或聯(lián)合）執(zhí)政的政府制度。羅威爾在論及下院對(duì)內(nèi)閣的監(jiān)督時(shí)極為看重這一本質(zhì)，因而一再說(shuō)：“責(zé)任內(nèi)閣制度的含義，是對(duì)當(dāng)前問(wèn)題抱著不同政見(jiàn)的兩個(gè)政黨輪流執(zhí)政的制度?！盵3]323“責(zé)任內(nèi)閣制度，只有在立法機(jī)關(guān)分成兩個(gè)政黨的情形下，才能得到正常的健康的發(fā)展?！盵3]348楊幼迥亦如是說(shuō)：“政黨運(yùn)用為內(nèi)閣制的精神所在?！盵9]

誠(chéng)哉斯言！兩黨制意味著執(zhí)政黨是兩個(gè)；多黨制意味著執(zhí)政黨是三個(gè)以上。因此，無(wú)論兩黨制或多黨制的內(nèi)閣制如何融合立法權(quán)與行政權(quán)，甚至集三權(quán)于一身，都只是一種現(xiàn)象；而其實(shí)質(zhì)則是分權(quán)：兩黨制的內(nèi)閣制是分權(quán)于兩黨；多黨制的內(nèi)閣制則是分權(quán)于多黨；一黨獨(dú)大內(nèi)閣制（如日本）則主要是分權(quán)于黨內(nèi)之派系（如日本自民黨之主流派和反主流派以及非主流派）。否則，如果不是分權(quán)而是融合立法權(quán)和行政權(quán)于多數(shù)黨壟斷的議會(huì)或內(nèi)閣，那就是一黨獨(dú)裁制而不是競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，亦即不是一黨獨(dú)大、兩黨制與多黨制，說(shuō)到底，不是民主政府制度。

這種競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度的內(nèi)閣制之分權(quán)，細(xì)究起來(lái)，不但直接通過(guò)聯(lián)合執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)，不但最終通過(guò)輪流執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)，而且更主要地是通過(guò)議會(huì)——特別是議會(huì)的反對(duì)黨或反對(duì)派——對(duì)內(nèi)閣的質(zhì)詢(xún)、辯論、審查和監(jiān)督等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，考克瑟等人曾有極為透辟的闡述：“政府向議會(huì)負(fù)責(zé)，并通過(guò)議會(huì)向人民負(fù)責(zé)。因此，政府必須在議會(huì)中為自己的行為作出解釋和進(jìn)行辯護(hù)。下議院審查與影響政府立法的主要方式，包括議會(huì)質(zhì)詢(xún)和一般性的、休會(huì)期間的以及緊急情況的辯論，還有緊急動(dòng)議、成立特別委員會(huì)以及與大臣的通信。公共責(zé)任委員會(huì)是一個(gè)古老而重要的特別委員會(huì)，該委員會(huì)在下院審議政府預(yù)算中發(fā)揮著決定性作用。它擁有15名委員，主席是反對(duì)黨的高層成員。該委員會(huì)尤其關(guān)注確保納稅人能夠從公共開(kāi)支中受益。1983年以來(lái)，它得到來(lái)自國(guó)家審計(jì)委員會(huì)的強(qiáng)有力支持；而國(guó)家審計(jì)委員會(huì)又是在審計(jì)員與審計(jì)總長(zhǎng)指導(dǎo)下，擁有900名職員的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，每年都會(huì)提出50份左右的審計(jì)評(píng)估報(bào)告。公共責(zé)任委員會(huì)以及審計(jì)員與審計(jì)總長(zhǎng)的報(bào)告通常都會(huì)對(duì)政府部門(mén)極盡批評(píng)鞭笞之能事?！盵10]238-239

誠(chéng)然，議會(huì)中的反對(duì)黨是少數(shù)派，似乎不起決定作用。但是，正如考克瑟等人所言，內(nèi)閣制的議會(huì)實(shí)乃國(guó)民辯論之舞臺(tái)，少數(shù)派憑借國(guó)民的視聽(tīng)和參與，足以成功阻撓內(nèi)閣獨(dú)裁而實(shí)現(xiàn)分權(quán)，最終輪流執(zhí)政：“議會(huì)在所有場(chǎng)合均以其他機(jī)構(gòu)無(wú)法比及的方式，成為國(guó)民辯論的中心舞臺(tái)。這些場(chǎng)合包括：首相的質(zhì)詢(xún)時(shí)間，常規(guī)狀態(tài)下重大議題的開(kāi)始與結(jié)束；還有像威斯特蘭事件（1986）那樣更熱烈的情形：其時(shí)攸關(guān)政府的、首相的或是某位內(nèi)閣大臣的聲譽(yù)，空氣中甚至彌漫著辭職的味道；最后，還有那偉大的歷史性場(chǎng)合，當(dāng)其時(shí)也，下院或多或少將超脫政黨紛爭(zhēng)。于是就有了保守黨人艾默里在1940年著名的挪威辯論中對(duì)工黨人士格林伍德發(fā)出的著名呼吁：‘亞瑟，你要為了英格蘭而發(fā)言！’就是在這場(chǎng)辯論中，張伯倫下臺(tái)而丘吉爾成為聯(lián)合政府的首腦。這一場(chǎng)議會(huì)辯論產(chǎn)生了重大影響，決定性地扭轉(zhuǎn)了戰(zhàn)局，甚至根本改變了歷史的進(jìn)程?！盵10]240

可見(jiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度使內(nèi)閣制呈現(xiàn)現(xiàn)象和本質(zhì)的背離。一方面，多數(shù)黨執(zhí)政意味著，在通常情況下，必定是內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)議會(huì)，從而立法權(quán)與行政權(quán)融合一起。然而，這僅僅是現(xiàn)象。因?yàn)?，另一方面，從本質(zhì)上看，兩黨輪流執(zhí)政等競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度意味著，議會(huì)與內(nèi)閣融合的主流深處，一直流淌著議會(huì)與內(nèi)閣分權(quán)的暗流，這種暗流時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，時(shí)強(qiáng)時(shí)弱，最終勢(shì)必通過(guò)不信任案等方式導(dǎo)致內(nèi)閣倒臺(tái)：“不信任案在執(zhí)政黨占據(jù)優(yōu)勢(shì)多數(shù)的情況下通常很少提出；但是當(dāng)相反的情形發(fā)生時(shí)，就比較頻繁出現(xiàn)：1976～1979年間議會(huì)曾提出三次不信任案，最后一次是在1979年3月，結(jié)果導(dǎo)致工黨政府的倒臺(tái)?！盵10]248因此，正如愛(ài)爾伯德所指出，內(nèi)閣制與總統(tǒng)制一樣，也是分權(quán)的政府制度，只不過(guò)“行政部與立法部權(quán)力分立是沒(méi)有如美國(guó)憲法所規(guī)定的那樣分明”[1]283。那種以為內(nèi)閣制背離權(quán)力分立原則的觀點(diǎn)，不過(guò)是只見(jiàn)現(xiàn)象而不知本質(zhì)的皮相之見(jiàn)罷了。

三政府制度之優(yōu)劣

最高權(quán)力在中央政府內(nèi)部的分割及其形成的內(nèi)閣制、總統(tǒng)制和委員會(huì)制之優(yōu)劣，乃是民主政府制度的核心問(wèn)題，這也是為什么圍繞它學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)論不休的緣故。19世紀(jì)下半葉，英美學(xué)者白芝浩與威爾遜就曾探討內(nèi)閣制與總統(tǒng)制之優(yōu)劣，認(rèn)為前者優(yōu)越于后者①。二戰(zhàn)期間，爭(zhēng)論又起，普萊斯認(rèn)為內(nèi)閣制優(yōu)越于總統(tǒng)制，拉斯基則認(rèn)為各有千秋②。到了20世紀(jì)90年代，美國(guó)政治學(xué)家胡安·林茨重啟爭(zhēng)端，引發(fā)了內(nèi)閣制與總統(tǒng)制孰優(yōu)孰劣的激烈大論戰(zhàn)③。這些爭(zhēng)論，發(fā)人深省，不乏真知灼見(jiàn)。遺憾的是，真知灼見(jiàn)有余，而科學(xué)方法不足。因?yàn)殡p方都未曾論及政府制度優(yōu)劣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而只是逐條列舉兩種政府制度之優(yōu)劣。通過(guò)這種優(yōu)劣的逐條清點(diǎn)，盧瑞鐘得出結(jié)論說(shuō)：“綜合以上分析，總統(tǒng)制之優(yōu)點(diǎn)為13加10，共23點(diǎn)，其總?cè)秉c(diǎn)為3加33，共36點(diǎn)，兩者相抵，為負(fù)13點(diǎn)。而內(nèi)閣制之優(yōu)點(diǎn)為13加19，共32點(diǎn)，總?cè)秉c(diǎn)為3加6，共9點(diǎn)，兩者相抵得正23點(diǎn)?？傆?jì)之下，兩制之相差點(diǎn)為36點(diǎn)，內(nèi)閣制較為優(yōu)越?！盵11]

這種枚舉方法是不科學(xué)的。因?yàn)橛幸焕赜幸槐?，任何政府制度都不可能盡善盡美，而必定利弊兼具。因此，科學(xué)的評(píng)價(jià)方法無(wú)疑是確立政府制度優(yōu)劣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。符合標(biāo)準(zhǔn)的政府制度，不論有多少缺陷，都是優(yōu)良的；不符合標(biāo)準(zhǔn)的政府制度，不論有多少優(yōu)點(diǎn)，都是惡劣的。那么，內(nèi)閣制與總統(tǒng)制等民主政府制度優(yōu)劣評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么？顯然只能是民主政府制度的目的：民主的實(shí)現(xiàn)和鞏固。

準(zhǔn)此觀之，如果內(nèi)閣制果真如眾人所言，是立法權(quán)與行政權(quán)合一的制度，那么，無(wú)論內(nèi)閣制有多少優(yōu)點(diǎn)，也都只能是惡劣的民主政府制度；而總統(tǒng)制無(wú)論有多少缺陷，也仍然是優(yōu)良的民主政府制度。因?yàn)?，如前所述，?quán)力分立乃是民主制的必要條件。這意味著：立法權(quán)與行政權(quán)合一的政府制度，違背權(quán)力分立原則，已經(jīng)不是民主政府制度。然而，以為內(nèi)閣制立法權(quán)與行政權(quán)合一的觀點(diǎn)，如前所述，是大謬不然的皮相之見(jiàn)。殊不知，就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，內(nèi)閣制乃是兩個(gè)以上政黨輪流（或聯(lián)合）執(zhí)政——因而分權(quán)于兩個(gè)以上政黨——的政府制度；這種內(nèi)閣制之分權(quán)，不但直接通過(guò)聯(lián)合執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)和最終通過(guò)輪流執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)，而且更主要地是通過(guò)議會(huì)——特別是議會(huì)的反對(duì)黨——對(duì)內(nèi)閣的質(zhì)詢(xún)、辯論、審查和監(jiān)督等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

這就是說(shuō)，內(nèi)閣制之為分權(quán)的政府制度，完全以競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度為前提。如果沒(méi)有政黨和競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，那么，內(nèi)閣制確實(shí)就是立法權(quán)與行政權(quán)合一的非民主政府制度。美國(guó)國(guó)父?jìng)儭?787年費(fèi)城制憲會(huì)議的設(shè)計(jì)者們——之所以創(chuàng)造總統(tǒng)制而沒(méi)有采用內(nèi)閣制，說(shuō)到底，就是因?yàn)椴欢酶?jìng)爭(zhēng)性政黨制度乃是民主制的必要條件，卻極端厭惡政黨，不允許政黨存在而實(shí)行無(wú)黨制。這樣一來(lái)，如果實(shí)行內(nèi)閣制，勢(shì)必立法權(quán)與行政權(quán)合一，違背權(quán)力分立原則，也就不是民主政府制度，因而也就只有總統(tǒng)制才是分權(quán)的民主政府制度。這就是美國(guó)國(guó)父?jìng)儎?chuàng)造總統(tǒng)制的最深刻的原因：無(wú)黨制的內(nèi)閣制確實(shí)是違背分權(quán)原則的非民主政府制度。

然而，美國(guó)國(guó)父?jìng)冨e(cuò)了！總統(tǒng)制既非唯一亦非最好的民主政府制度，內(nèi)閣制比總統(tǒng)制更加優(yōu)良。因?yàn)檎贫葍?yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)是民主的實(shí)現(xiàn)和鞏固。由是觀之，不分權(quán)的政府制度固然最為惡劣，但也并非分權(quán)越徹底越極端越過(guò)度越好。因?yàn)榉謾?quán)雖然是民主制的必要條件，但是，民主的鞏固程度，一般說(shuō)來(lái)，卻與分權(quán)的程度成反比：分權(quán)過(guò)度勢(shì)必導(dǎo)致民主滅亡。因?yàn)椴华?dú)民主政府，而且任何政府乃至任何社會(huì)，其存在與發(fā)展的最根本的條件，無(wú)疑是統(tǒng)一，是“完整地結(jié)合為一個(gè)單位”。只有當(dāng)政府或社會(huì)如同一個(gè)人那樣“構(gòu)成一個(gè)整體”，亦即成為一個(gè)統(tǒng)一體、一個(gè)“公共的大我”、一個(gè)“公共人格”，它才能夠存在發(fā)展；否則，四分五裂、各行其是，勢(shì)必崩潰滅亡。這個(gè)道理，阿奎那曾有十分精辟的闡述：“‘無(wú)論何物，只要統(tǒng)一即可存在。’這就是為什么我們會(huì)看到，各種事物都極力避免分裂，而一物的分裂則源于其某種內(nèi)在缺陷。因此，不論管理眾人者是誰(shuí)，他的首要目標(biāo)就是統(tǒng)一或和平?！盵12]

那么，政府或社會(huì)如何才能夠成為一個(gè)統(tǒng)一的整體呢？顯然不但需要權(quán)力，而且需要一種統(tǒng)帥所有權(quán)力的最高的不可抗拒的權(quán)力。因?yàn)檎绲殷K所言，如果只有權(quán)力而沒(méi)有最高的不可抗拒的權(quán)力，人們勢(shì)必各行其是，政府、社會(huì)便會(huì)處于四分五裂的無(wú)政府狀態(tài)而崩潰瓦解：“如果兩種權(quán)力同等的效力并且平均發(fā)展，那么處在這種情況下就沒(méi)有國(guó)家存在，而在語(yǔ)源學(xué)意義上講便是無(wú)政府狀態(tài)，這種狀態(tài)一直將繼續(xù)到組成一種不可抗拒的權(quán)力時(shí)為止?！盵13]因此，最高權(quán)力乃是政府或社會(huì)成為一個(gè)統(tǒng)一的整體的最根本的必要條件。

問(wèn)題在于，分權(quán)恰恰就是分割政府所行使的最高權(quán)力而使其不再是最高權(quán)力，因而說(shuō)到底，豈不就意味著使政府分裂、不統(tǒng)一而滅亡？因此，民主政府要成為一個(gè)統(tǒng)一體而不致滅亡，就必須適度分權(quán)。所謂適度分權(quán)，就是既能夠三權(quán)分立或立法權(quán)與行政權(quán)分立，又能夠使其中一權(quán)成為最高權(quán)力而統(tǒng)帥其他權(quán)力，以保障民主政府成為一個(gè)統(tǒng)一體，從而能夠鞏固、存在和發(fā)展。

內(nèi)閣制——源于以立法權(quán)為最高權(quán)力的洛克分權(quán)理論——恰恰就是這樣一種適度分權(quán)的政府制度。因?yàn)閮?nèi)閣制，說(shuō)到底，意味著議會(huì)主權(quán)，意味著內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，意味著唯有議會(huì)行使而內(nèi)閣則不能行使最高權(quán)力，意味著唯有議會(huì)才能行使人民所擁有和委托的最高權(quán)力。這樣，內(nèi)閣制，一方面，便因其競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度而實(shí)現(xiàn)了分權(quán)，使議會(huì)主權(quán)分掌于兩個(gè)以上政黨，因而導(dǎo)致議會(huì)的立法權(quán)與多數(shù)黨內(nèi)閣的行政權(quán)的分立，最終實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)或民主；另一方面，這種內(nèi)閣制畢竟因其議會(huì)主權(quán)而使內(nèi)閣執(zhí)掌的行政權(quán)從屬于議會(huì)執(zhí)掌的立法權(quán)，從而使民主政府成為一個(gè)統(tǒng)一體，保障了民主的鞏固、存在和發(fā)展。

相反地，總統(tǒng)制則屬于分權(quán)過(guò)度的民主政府制度。因?yàn)榭偨y(tǒng)制的根本原則是三權(quán)分立，亦即使議會(huì)的立法權(quán)與總統(tǒng)的行政權(quán)以及法院的司法權(quán)分立且平等，因而也就使政府任何部門(mén)都既不能擁有也不能行使最高權(quán)力，說(shuō)到底，政府三權(quán)并列，不存在最高權(quán)力。這樣一來(lái)，固然可以避免最高權(quán)力被政府篡奪而確保人民主權(quán)或民主的實(shí)現(xiàn)；但是，三權(quán)并列而沒(méi)有最高權(quán)力，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致政府各部門(mén)的僵局，難以成為一個(gè)統(tǒng)一體，難以鞏固。這就是從白芝浩到林茨幾乎所有內(nèi)閣制優(yōu)越論者都強(qiáng)調(diào)的總統(tǒng)制最根本的弊端④。這就是為什么眾多學(xué)者的實(shí)證研究都表明內(nèi)閣制存活率高于總統(tǒng)制的原因。

“跨國(guó)跨時(shí)段研究一般支持議會(huì)制優(yōu)于總統(tǒng)制的看法。議會(huì)制對(duì)比總統(tǒng)制的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在兩方面，一是對(duì)民主質(zhì)量的影響，一是對(duì)民主存活率的影響。先看對(duì)民主質(zhì)量的影響。德國(guó)的一個(gè)機(jī)構(gòu)最新的研究發(fā)現(xiàn)，如果把議會(huì)制、總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制分開(kāi)，在24個(gè)成熟的民主國(guó)家里，18個(gè)采取了議會(huì)制，2個(gè)采取總統(tǒng)制，4個(gè)采取半總統(tǒng)制；在20個(gè)鞏固的新興民主國(guó)家里，13個(gè)采取議會(huì)制，5個(gè)采取總統(tǒng)制，2個(gè)采取半總統(tǒng)制。另外還有50個(gè)虛有其表的、‘殘缺的民主’國(guó)家里，其中12個(gè)采取議會(huì)制，26個(gè)采取總統(tǒng)制，12個(gè)采取半總統(tǒng)制。這種分布表明，質(zhì)量比較高的民主往往出現(xiàn)在那些采取議會(huì)制的國(guó)家，質(zhì)量比較低的‘民主’往往出現(xiàn)在那些采取總統(tǒng)制的國(guó)家。再看議會(huì)制或總統(tǒng)制對(duì)民主存活率的影響。有一項(xiàng)較早的研究分析了1949～1979年間獨(dú)立的93個(gè)國(guó)家，其中41個(gè)國(guó)家采取議會(huì)制，36個(gè)國(guó)家采取總統(tǒng)制，3個(gè)國(guó)家采取半總統(tǒng)制。到1980～1989年間，在本來(lái)采取總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制的39個(gè)國(guó)家里，民主體制全部灰飛煙滅，死亡率是100%；而在采取議會(huì)制的41個(gè)國(guó)家里，還有15個(gè)保留了民主體制（其中包括印度、以色列、博斯瓦納），存活率是37%。其后，另一項(xiàng)研究分析了53個(gè)在1973～1989年間經(jīng)過(guò)民主轉(zhuǎn)型的非OECD國(guó)家，如果以連續(xù)十年保持民主體制為標(biāo)準(zhǔn)，議會(huì)制的存活率是61%，總統(tǒng)制的存活率是15%；反之，議會(huì)制發(fā)生政變的可能是18%，總統(tǒng)制發(fā)生政變的可能性是40%。2002年發(fā)表了一份更新的研究，它發(fā)現(xiàn)在1946～1999年間，每23個(gè)總統(tǒng)制民主會(huì)死亡一個(gè)，而每58個(gè)議會(huì)制民主才會(huì)死亡一個(gè)；在1950～1990年間，總統(tǒng)制民主的平均預(yù)期壽命是21歲，議會(huì)制民主的平均預(yù)期壽命是73歲?！盵8]182可是，究竟為什么同樣實(shí)行議會(huì)制，有些能夠鞏固存活，而另一些卻不夠鞏固和滅亡？為什么同樣實(shí)行總統(tǒng)制，有些滅亡而另一些卻存活下來(lái)？為什么美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)制，不但從開(kāi)始至今存活200余年而毫無(wú)滅亡跡象，而且日益強(qiáng)盛？究其原因，正如林茨及其批評(píng)者所見(jiàn)，政府制度僅僅是政府存活的因素之一；決定政府存活的還有其他眾多因素，如選舉制度、政黨制度以及民主的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件、文化條件和政治條件等等⑤。

因此，一方面，那些議會(huì)制政府之所以滅亡，并非因其實(shí)行議會(huì)制，而是因其選舉制度和政黨制度以及不利于民主鞏固的經(jīng)濟(jì)條件、政治條件、社會(huì)條件和文化條件。如果這些因素相同，那么，議會(huì)制政府的存活率，因其易于成為一個(gè)統(tǒng)一體，必定高于難以成為一個(gè)統(tǒng)一體的總統(tǒng)制政府。另一方面，美國(guó)等總統(tǒng)制政府存活至今，甚至日益興盛，決非因其實(shí)行總統(tǒng)制，而是因其有利于民主鞏固的經(jīng)濟(jì)條件、政治條件、社會(huì)條件、文化條件以及政黨制度等等。如果這些因素相同，那么，總統(tǒng)制政府——因其難以成為一個(gè)統(tǒng)一體——的存活率必定低于議會(huì)制政府：議會(huì)制政府易于成為一個(gè)統(tǒng)一體。這就是為什么，從統(tǒng)計(jì)學(xué)的意義來(lái)說(shuō)，全世界議會(huì)制政府的存活率大大高于總統(tǒng)制政府的緣故。

總而言之，總統(tǒng)制政府因其三權(quán)分立平等而使最高權(quán)力化為烏有，難以成為一個(gè)統(tǒng)一體，不易鞏固；議會(huì)制政府因其議會(huì)主權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，既實(shí)現(xiàn)了分權(quán)，又保全了最高權(quán)力，易于成為一個(gè)統(tǒng)一體，易于鞏固。這樣一來(lái)，議會(huì)制便比總統(tǒng)制更加符合民主政府制度的優(yōu)劣評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：民主的實(shí)現(xiàn)和鞏固。因此，議會(huì)制不論有多少缺陷，都是比較優(yōu)良的民主政府制度；總統(tǒng)制不論有多少優(yōu)點(diǎn)，都是比較惡劣的民主政府制度。更何況，正如林茨等眾多學(xué)者所指出，就其他方面來(lái)說(shuō)，不但議會(huì)制與總統(tǒng)制相比優(yōu)越多而缺陷少，而且更重要的，議會(huì)制實(shí)現(xiàn)民主的程度也高于總統(tǒng)制⑥。利普哈特曾將這一點(diǎn)作為議會(huì)制與總統(tǒng)制的第三個(gè)根本差別，他指出：“總統(tǒng)制政府與議會(huì)制政府的第三個(gè)根本差別是，議會(huì)制下的行政機(jī)關(guān)是集體的、團(tuán)隊(duì)式的；總統(tǒng)制下的行政機(jī)關(guān)是個(gè)人的、非團(tuán)隊(duì)的?！谧h會(huì)制內(nèi)閣中，內(nèi)閣首腦的地位差別很大，有的十分突出，有的與其他內(nèi)閣成員實(shí)際上是平等的，在決策時(shí)總是存在著較高程度的團(tuán)隊(duì)合作；而在總統(tǒng)制內(nèi)閣中，內(nèi)閣成員僅僅是總統(tǒng)的顧問(wèn)和下級(jí)。在議會(huì)制下，最重要的決策必須由整個(gè)內(nèi)閣集體作出，而不是由內(nèi)閣首腦個(gè)人來(lái)決定；在總統(tǒng)制下，最重要的決策由總統(tǒng)來(lái)作，總統(tǒng)可以采納內(nèi)閣的建議，也可以不理睬甚至反對(duì)內(nèi)閣的建議。”[4]85

然而，議會(huì)制優(yōu)越于總統(tǒng)制，是否意味著混合制——亦即半總統(tǒng)制——的價(jià)值介于其間？回答是否定的。半總統(tǒng)制恐怕是最壞的民主政府制度。因?yàn)榭偨y(tǒng)制的一個(gè)根本弊端，就是總統(tǒng)權(quán)力過(guò)大，以致被稱(chēng)之為暫時(shí)的獨(dú)裁者；而半總統(tǒng)制中總統(tǒng)的權(quán)力卻更加巨大：“這種體制中的總統(tǒng)通常對(duì)外交負(fù)有特殊責(zé)任，并且能夠任命部長(zhǎng)，包括總理，發(fā)起全民公決，否決立法以及解散議會(huì)。總統(tǒng)能夠?qū)ν饨皇聞?wù)提供一致的領(lǐng)導(dǎo)，而議會(huì)和政府對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，專(zhuān)職處理錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)事務(wù)。”[5]393

這樣一來(lái)，半總統(tǒng)制中總統(tǒng)，正如邁耶所指出，實(shí)際上超過(guò)了美國(guó)總統(tǒng)的權(quán)力：“總統(tǒng)不但制定國(guó)家政策及其實(shí)施程序，而且具有制定法律程序的權(quán)力，其掌握的權(quán)力甚至超過(guò)美國(guó)總統(tǒng)?？偫碛煽偨y(tǒng)任命，在受到信任的前提下對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但并非議會(huì)必然成員。直到戴高樂(lè)主義者希拉克就任該職之前，總理最多只是總統(tǒng)的代理人以及總統(tǒng)與國(guó)會(huì)間的聯(lián)絡(luò)人。”[14]

誠(chéng)然，一般說(shuō)來(lái)，問(wèn)題的關(guān)鍵取決于總統(tǒng)是否屬于議會(huì)多數(shù)黨。如果總統(tǒng)不屬于議會(huì)多數(shù)黨，那么，實(shí)權(quán)可能不在總統(tǒng)而在總理。但是，如果總統(tǒng)屬于議會(huì)多數(shù)黨，那么，正如黑格等人所言，他就可能像戴高樂(lè)那樣成為獨(dú)掌國(guó)家最高權(quán)力的君主：“戴高樂(lè)以其皇帝般的作風(fēng)把總統(tǒng)的權(quán)力發(fā)揮到憲法限制的邊緣，有時(shí)甚至可能超越了憲法的限制。實(shí)際上，第五共和國(guó)也常常被叫做‘共和君主國(guó)’?！盵5]395

因此，如果說(shuō)議會(huì)制因其既民主又鞏固而是優(yōu)良的民主政府制度，總統(tǒng)制因其雖民主卻不鞏固而是比較惡劣的民主政府制度，那么，半總統(tǒng)制則因其本身就蘊(yùn)涵嚴(yán)重非民主因素而是最?lèi)毫拥拿裰髡贫?。但是，議會(huì)制還不是最優(yōu)良的民主政府制度，最優(yōu)良的民主政府制度無(wú)疑是委員會(huì)制。因?yàn)槲瘑T會(huì)制就是無(wú)首相的內(nèi)閣制，就是廢除首相特權(quán)的內(nèi)閣制：委員會(huì)制是幾個(gè)委員輪流擔(dān)任主席而完全平等執(zhí)掌最高行政權(quán)；內(nèi)閣制則是首相與閣員不平等地執(zhí)掌最高行政權(quán)。所以，委員會(huì)制所實(shí)現(xiàn)的民主程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)閣制，是更加民主的政府制度，因而也就更加符合民主政府制度優(yōu)劣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是更加優(yōu)良的民主政府制度。誠(chéng)然，委員會(huì)制如今只有瑞士一國(guó)實(shí)行而已。但這并不足以否定它是最優(yōu)良的民主政府制度。恰恰相反，大凡最優(yōu)良者，皆因其最為理想而難以實(shí)現(xiàn)，更難以普遍，而只能寄希望于未來(lái)。未來(lái)社會(huì)乃是人類(lèi)理想之實(shí)現(xiàn)，到那時(shí)，抽簽制選舉將普遍取代投票制選舉，委員會(huì)制必將如火之燃上和水之就下而不可防止于天下。

注釋?zhuān)?/p>

①參閱白芝浩著《英國(guó)憲法》第66～73頁(yè)，商務(wù)印書(shū)館2010年版；威爾遜著《國(guó)會(huì)政體》第93～104頁(yè)，商務(wù)印書(shū)館1986年版。

②參閱Don K. Price. The Parliamentary and Presidential Systems [J].Public Administration Review , Vol.3 , No.4 , 1943 ;Harold J.Laski.The Parliamentary and Presidential Systems [J]. Public AdministrationAdministrationReview , Vol.4 , No.4,1944.

③參閱：J uan J.Linz. The Perils of Presidentialism [J]. Journal ofDemocracy , Vol.1 , No.1 , 1990 ；Donald L. Horowitz. ComparingDemocraticSystems [J]. Journal of Democracy , Vol.1 ,No.4 , 1990；Juan J.Linz. The Virtues of Parliamentarism [J]. Journal of Democracy,Vol.1 , No.4 , 1990 ；Arend Lijphart. Parliamentary Versus PresidentialGovernment [M]. New York :Oxford University Press , 1992.

④參閱白芝浩著《英國(guó)憲法》第66～73 頁(yè)，商務(wù)印書(shū)館2010 年版；Juan J.Linz. The Perils of Presidentialism [J]. Journal of Democracy ,Vol.1 , No.1,1990；J uan J. Linz. Presidential or ParliamentaryDemocracy : Does It Make a Difference [A]. in J uan J. Linz ,ArturoValenzuela (eds.).The Failure of Presidential Democracy [C]. Baltimore: The Johns Hopkins University Press,1994.

⑤參閱Donald L. Horowitz. Comparing DemocraticSystems [J]. Journalof Democracy , Vol.1 ,No.4 , 1990；J uan J.Linz. The Virtues of Parliamentarism[J]. Journal of Democracy ,Vol.1 , No.4 , 1990；ScottMainwaring , Matthew Soberg Shugart.Presidentialism and Democracyin Latin America [M]. New York , N Y: Cambridge University Press,1997.

⑥參閱J uan J.Linz.The Virtues of Parliamentarism[J].Journal of Democracy,Vol.1,No.4,1990；J uan J.Linz.The Perils of Presidentialism[J].Journal of Democracy,Vol.1,No.1,1990.

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（責(zé)任編輯：張群喜）

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：1674-9014（2013）04-0039-06

2013-05-20

王海明，男，吉林白城人，北京大學(xué)哲學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，閩南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院特聘教授，研究方向?yàn)閲?guó)家學(xué)與倫理學(xué)。