黃冬婭

在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的政治問責(zé)的形式都是一種“向上問責(zé)”的制度安排，這在一定程度上阻礙了民意對(duì)于政府權(quán)力的制約和監(jiān)督。近年來社會(huì)公眾對(duì)于政府問責(zé)的呼聲越來越強(qiáng)烈，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和政府公共服務(wù)職能的日益強(qiáng)化，都使得政府不能再僅僅追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，如何有效地回應(yīng)民意，如何恰當(dāng)?shù)靥幚砩鐣?huì)訴求，推動(dòng)政府社會(huì)問責(zé)，已經(jīng)成為了關(guān)乎民眾對(duì)于政府信任度和滿意度的重要標(biāo)尺。

現(xiàn)有研究表明，以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)是加強(qiáng)政治問責(zé)的有效途徑。近年來，在我國(guó)城市公共生活中，公共參與日益活躍，這為社會(huì)問責(zé)的有效施行奠定了良好的基礎(chǔ)。在社會(huì)問責(zé)過程中，社會(huì)各種行動(dòng)者相互呼應(yīng)，推動(dòng)局部性事件公共化，形成公共意見，以一種有序參與的形式參與到公共政策過程中。這種公共參與尋求影響公共政策，要求政府對(duì)其所做出的決策承擔(dān)責(zé)任，從而指向城市政府的社會(huì)問責(zé)。本文將以廣州市恩寧路改造中的公共參與和社會(huì)問責(zé)為例，從一個(gè)側(cè)面揭示當(dāng)前中國(guó)公共參與和社會(huì)問責(zé)的圖景，并進(jìn)而分析當(dāng)前以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)方式及其局限性。

一、公共參與和社會(huì)問責(zé)：概念和關(guān)系

在政治問責(zé)研究中，研究者發(fā)現(xiàn)，在許多新興民主國(guó)家，選舉制度的廣泛推行并沒有有效地制約權(quán)力掌有者，公民的利益和訴求仍然被侵?jǐn)_和蔑視，選舉制度并未成為公共權(quán)力問責(zé)的基石。在對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，研究者日益認(rèn)識(shí)到西方政治制度中以選舉為核心的問責(zé)制度之局限，特別是西方責(zé)任政府之經(jīng)驗(yàn)難以照搬到第三世界國(guó)家。因此，與過去強(qiáng)調(diào)選舉和權(quán)力制衡的問責(zé)機(jī)制不同，研究者越來越重視“社會(huì)問責(zé)”對(duì)于構(gòu)建責(zé)任政府的重要性①O’Donnell，Guillermo.Polyarchies and the （Un）rule of Law in Latin America，Paper presented at the Meeting of the Latin A－merican studies Association，Chicago，1998；Adam Przeworski，etal.（eds.）Democracy，Accountability and Representation.London：Cambridge University Press，1999；Enrique Peruzzotti，Catalina Smulovitz.“Held to Account：Experiences of Social Accountability in Latin America”，Journal of Human Development 2002，3（2）.。

研究者將政治問責(zé)分為橫向問責(zé)和縱向問責(zé)兩種。橫向問責(zé)主要指的是來自國(guó)家內(nèi)部的立法、司法和獨(dú)立行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)這三種主體進(jìn)行的問責(zé)形式；而縱向問責(zé)是指來自國(guó)家外部的問責(zé)，它包括選舉問責(zé)和社會(huì)問責(zé)（Social Accountability）兩種形式。不同于選舉問責(zé)，“社會(huì)問責(zé)”是通過普通公民或者公民社會(huì)組織直接或者間接地參與來實(shí)施問責(zé)的問責(zé)方式②Andreas Schedler，Diamond Larry ＆ Marc Plattner（eds.）.The Self－restraining State：Power and Accountability in New Democracies.New York：Boulder，1999；馬駿：《政治問責(zé)研究：新的進(jìn)展》，載《公共行政評(píng)論》2009年第4期。。

世界銀行將“社會(huì)問責(zé)”界定為：一種依靠公共參與（civic engagement）來實(shí)現(xiàn)問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通的市民或公民社會(huì)組織的公共參與來尋求政府對(duì)于社會(huì)負(fù)責(zé)③World Bank.“State－Society Synergy for Accountability：Lessons for the World Bank”，Working Paper，No.30，2004b；Charles D.Kenney.“Reflection on Horizontal Accountability：Democratic Legitimacy，Majority Parties and Democratic Stability in Latin A－merica”，Paper prepared for the conference on Institution，Accountability，and Democratic Governance in Latin America，Kellogg Institute for International Studies，University of Notre Dame，May，2000.?？梢钥吹?，公共參與是社會(huì)問責(zé)的根本實(shí)現(xiàn)途徑。世界銀行報(bào)告指出，公共參與可以從三個(gè)方面促進(jìn)問責(zé)。第一，公民社會(huì)直接監(jiān)督政府、直接向他們施加壓力，以實(shí)現(xiàn)一種不同于選舉的縱向問責(zé)。第二，通過持續(xù)有效的公共參與促進(jìn)橫向問責(zé)。當(dāng)公民社會(huì)對(duì)某一行政部門進(jìn)行指責(zé)時(shí)，同時(shí)也在向監(jiān)督它的平行部門施壓，如果問責(zé)效果沒有達(dá)到，說明該監(jiān)督部門也是無作為的。因此，公共參與會(huì)促進(jìn)平行部門之間的相互監(jiān)督。第三，促進(jìn)斜向問責(zé)（diagonal accountability）④World Bank.“Social Accountability：An Introduction to the Concept and Emerging Practice”，Social Development Paper，No.76，2004a。這種參與方式突破了將問責(zé)區(qū)分為“橫向問責(zé)”和“縱向問責(zé)”兩種類型，而是結(jié)合了這兩種問責(zé)類型，即“斜向問責(zé)”⑤G Anne Marie oetz，Rob Jenkins.“Hybrid Forms of Accountability：Citizen Engagement in Institutions of Public－Sector Oversight in India”，Public Management Review2001，3（3），pp.363～383.，主要是指公共社會(huì)不拘泥于自下而上的問責(zé)方式，而是可以參與到橫向問責(zé)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)中去。

當(dāng)然，與其他政治問責(zé)形式相比，依靠公民參與實(shí)施社會(huì)問責(zé)有其自身的特點(diǎn)。其他的問責(zé)形式往往是事后的責(zé)任追究和懲罰，而社會(huì)問責(zé)是一種積極主動(dòng)的過程，它包括了公民和公民社會(huì)組織事前或者事中的參與、對(duì)話和評(píng)估，官員需要告知和論證他們的決策方案、行為和結(jié)果。同時(shí)，社會(huì)問責(zé)雖然不能夠直接對(duì)公共權(quán)力掌有者進(jìn)行懲罰，但是，它可以對(duì)有悖民意的政府施以公眾壓力和合法性質(zhì)疑等正式和非正式的象征性懲罰，還可以通過公共參與來推動(dòng)國(guó)家內(nèi)部問責(zé)的啟動(dòng)。由此，社會(huì)問責(zé)的最終結(jié)果是讓政府和官員更加對(duì)民眾負(fù)責(zé)，公共政策的制定和執(zhí)行更加反映民眾的意愿和利益⑥World Bank.“Social Accountability in the Public Sector：A Conceptual Discussion”；Adam Przeworski，etal.（eds.）Democracy，Accountability and Representation；Mainwaring Scott（eds.）.Democratic Accountability in Latin America.London：Oxford University Press，2003.。

在中國(guó)，在一定程度上而言，以選舉為核心的縱向問責(zé)以及依靠立法、司法和審計(jì)機(jī)構(gòu)等施加的平行問責(zé)仍然存在一定的局限性?，F(xiàn)有關(guān)于官員問責(zé)的法律法規(guī)和相關(guān)行政條例規(guī)定基本上都是在政府內(nèi)部自上而下地進(jìn)行責(zé)任追究和懲罰。在外部問責(zé)機(jī)制存在局限性的情況下，這種內(nèi)部縱向問責(zé)就相應(yīng)地會(huì)存在一定的可操作性和隨意性，究竟什么情況下官員會(huì)受到問責(zé)充滿了不確定性。因此，依靠公共參與、推動(dòng)社會(huì)問責(zé)是在現(xiàn)有制度架構(gòu)下強(qiáng)化政府和官員問責(zé)、積極回應(yīng)民意的切實(shí)可行途徑⑦馬駿：《實(shí)現(xiàn)政治問責(zé)的第三條道路》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。。

在社會(huì)問責(zé)過程中，公民和公民社會(huì)組織可以通過游行、靜坐和群體性上訪等非制度化的方式來表達(dá)抗議、尋求政府的問責(zé)，公民也可以通過更加制度化的公共參與機(jī)制來尋求政府的社會(huì)問責(zé)。相對(duì)于非制度化的方式而言，制度化的公共參與機(jī)制能夠建立更加協(xié)作的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。在許多第三世界國(guó)家，以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)已成為了一種切實(shí)的民主實(shí)踐。信息公開立法、公共聽證、社會(huì)審計(jì)（social audit）、公民陪審團(tuán)（citizen jury）和參與式預(yù)算等制度化的公共參與機(jī)制廣泛地建立⑧Enrique Peruzzotti，Catalina Smulovitz.“Held to Account：Experiences of Social Accountability in Latin America”.。比較而言，我國(guó)的公共參與機(jī)制仍然不夠健全。2010年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確提出要把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”，其中，公眾參與主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容。其一，它模糊規(guī)定了“做出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布”；其二，它明確規(guī)定了要完善重大決策聽證制度，擴(kuò)大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考①《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)，載人民網(wǎng)。。我們可以看到，在實(shí)踐中，作為目前主要的制度化公眾參與機(jī)制，聽證會(huì)仍然難以發(fā)揮切實(shí)的作用②Jamie P.Horsley.“Public Participation in the People’s Republic：Developing a More Participatory Governance Model in China”，China Law Center.New Haven：Yale Law School，2009.；而參與式預(yù)算和參與式立法等地方公共參與創(chuàng)新仍然缺乏更廣泛的實(shí)踐③Jun Ma.“The Dilemma of Developing Finanical Accountability without Election”，Australia Journal of Public Administration 2009，68，pp.62～72；Ting Gong.“Audit for Accountability in China：An Incomplete Mission”，Australia Journal of Public Administration 2009，68，pp.5～16.?？梢哉f，這種制度化公共參與機(jī)制的不暢在一定程度上也是造成當(dāng)前許多非制度化參與的重要原因之一。

因此，我們需要探討，在當(dāng)前制度化的公共參與機(jī)制不完善的情況下，以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)途徑是什么？鑒于此，本文選擇廣州市恩寧路改造作為案例。案例的選擇主要有兩個(gè)方面的考慮。其一，恩寧路改造是較為典型的城市拆遷改造問題。在當(dāng)前的城市公共生活中，涉及到土地規(guī)劃和房屋拆遷的公共參與比例非常大，在拆遷改造中，如何推動(dòng)政府向民眾負(fù)責(zé)成為了一個(gè)日益突出的問題。其二，恩寧路改造是以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)較為成功的案例。在城市拆遷改造中，不乏引發(fā)了對(duì)抗性群體性事件的情況，而在恩寧路改造案例中，我們既可以看到一個(gè)相對(duì)封閉決策體制中公共參與面對(duì)的困境，也可以看到廣泛的公共參與對(duì)政府決策確實(shí)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響，是以較為有序的公共參與有效地達(dá)致社會(huì)問責(zé)較為成功的案例。這兩者都將有助于我們考察以下問題，即在當(dāng)代中國(guó)城市生活中，如何能夠以公共參與有效地達(dá)致社會(huì)問責(zé)？本文將采用深度訪談、參與式觀察和二手資料分析的方法，勾勒轉(zhuǎn)型期中國(guó)以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)的圖景，力圖把握其動(dòng)力機(jī)制和局限性。

二、廣州恩寧路改造中的公共參與和社會(huì)問責(zé)

恩寧路改造從2007年啟動(dòng)，經(jīng)歷了多個(gè)階段的政策波動(dòng)。廣泛的公共參與推動(dòng)了恩寧路改造局部事件的公共化，向政府施加了強(qiáng)大的社會(huì)壓力，促使政府逐步開始回應(yīng)民意。在政策上，拆遷改造方案從最初的“全部拆遷”到最后“只要有爭(zhēng)議的都保留”，從“商業(yè)開發(fā)”到“不追求收支平衡”，從“政府主導(dǎo)”到“居民自主更新”；在公共參與機(jī)制上，政府逐步通過“向社會(huì)征求意見”、“專家咨詢”和“媒體通報(bào)會(huì)”等暢通民意表達(dá)的渠道。在社會(huì)和政府的良性互動(dòng)下，公共參與較為有效地推動(dòng)了社會(huì)問責(zé)。

（一）恩寧路改造概況

恩寧路位于廣州市荔灣區(qū)多寶街道，與龍津西路 、第十甫路、上下九步行街騎樓相連，是廣州最完整和最長(zhǎng)的騎樓街的重要組成部分。2006年，廣州在“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的八字方針中增加了“中調(diào)”的概念，強(qiáng)調(diào)拓展廣州未來發(fā)展空間的同時(shí)，必須重視老城區(qū)作用。2007年，廣州市啟動(dòng)“恩寧路危破房連片綜合改造項(xiàng)目”。

（二）作為局部事件的恩寧路改造

信息公開是公共參與的基礎(chǔ)。在城市拆遷改造中，國(guó)家已經(jīng)對(duì)城市規(guī)劃、土地征收和房屋拆遷領(lǐng)域的信息公開作了明確的規(guī)定。2007年頒布的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告的時(shí)間不得少于30日。關(guān)于房屋拆遷及其補(bǔ)償和補(bǔ)助，2008年頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》特別強(qiáng)調(diào)房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息之一；2011年新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定：“做出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。”《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》（2004）更明確規(guī)定，拆遷范圍變更要書面通知被拆遷人。

雖然這些相關(guān)法律法規(guī)明確地對(duì)城市拆遷改造中的信息公開進(jìn)行了規(guī)定，然而，在恩寧路改造過程中，“改造規(guī)劃”遲遲未有確定，更難以談得上公開和參與。在規(guī)劃方案仍未確定、拆遷范圍尚未明確的情況下，政府就啟動(dòng)了動(dòng)遷和拆遷。居民最初只能通過信訪來探聽改造的信息，反映他們的訴求。

2007年12月，穗房拆字［2007］22號(hào)文拆遷公告貼到了恩寧路永慶大街老房子的磚墻上，許多居民住所被列入拆遷范圍，可在整個(gè)過程中，沒有任何相關(guān)部門與居民溝通，居民不知道這個(gè)拆遷方案從何而來，也不知道自己的房子如果被拆應(yīng)該拿到多少補(bǔ)償、應(yīng)該搬往何處①?gòu)V州市國(guó)土資源和房屋管理局：《廣州市國(guó)土資源和房屋管理局城市房屋拆遷公告》，穗房拆字〔2007〕22號(hào)，2007年9月24日，載http：／／www.laho.gov.cn／ywpd／fwgl／zwxx／fwcqgg／200710／t20071008＿158842.htm。。同時(shí)，由于在拆遷規(guī)劃尚未確定和公布之前，許多民居已經(jīng)被納入拆遷范圍并被強(qiáng)制拆遷；其中有的已經(jīng)簽訂拆遷協(xié)議的，卻不在公告的拆遷范圍之內(nèi)。比如，2008年，被劃入拆遷范圍的寶華路寶慶新南約10號(hào)、12號(hào)樓業(yè)主發(fā)現(xiàn)，在所有公布的法律文件中，新南約10號(hào)樓竟然不在拆遷范圍之內(nèi)，但當(dāng)時(shí)已有一些居民與改造辦簽訂了“拆遷補(bǔ)償協(xié)議”②《恩寧路改造項(xiàng)目追蹤：拆遷公告中找不到10號(hào)樓》，載《新快報(bào)》2008年7月31日，見http：／／www.ycwb.com／news／2008－07／31／content＿1943315.htm。。同時(shí)，當(dāng)年6月剛剛在恩寧路購(gòu)置房產(chǎn)、拿到房產(chǎn)證的幾戶居民更加不滿，他們才剛剛拿到房產(chǎn)證，居然又被通知房子要拆除③《廣州業(yè)主6月買房子9月要拆遷，集體上書全國(guó)人大》，載《新快報(bào)》2008年5月12日，見http：／／news.sohu.com／20080512／n256789018.shtml.。此外，在拆遷安置和拆遷補(bǔ)償方面，不管是開始的商業(yè)開發(fā)方案，還是后來的“社會(huì)開發(fā)”方案，政府都確定不能回遷，其間拆遷補(bǔ)償又經(jīng)歷了樓市的快速上漲期，因而造成了拆遷安置和拆遷補(bǔ)償引發(fā)的巨大矛盾。

針對(duì)這些問題，恩寧路居民多次到荔灣區(qū)規(guī)劃局、荔灣區(qū)城市更新改造辦公室上訪，要求先有規(guī)劃確定拆遷范圍再進(jìn)行動(dòng)遷和拆遷，要求政府要公開改造項(xiàng)目相關(guān)信息，特別是規(guī)劃制定進(jìn)展，并要求居民參與到規(guī)劃制定過程中。2008年5月11日，廣州市荔灣區(qū)寶華街寶慶新南約10號(hào)、12號(hào)樓80多戶居民還向全國(guó)人大常委會(huì)上書，指荔灣區(qū)“恩寧路連片危破房改造拆遷項(xiàng)目”依據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》對(duì)新南約10號(hào)和12號(hào)樓的拆遷有悖《物權(quán)法》原則。

（三）廣泛的公共參與：恩寧路改造事件的公共化

廣泛的公共參與是恩寧改造事件出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)的重要根源。隨著“恩寧路歷史文化建筑保護(hù)”以及“亞運(yùn)城市市容建設(shè)”這兩大議題的提出，促使恩寧路改造從一個(gè)局部事件轉(zhuǎn)向一個(gè)公共事件，引發(fā)了廣泛的公共參與，在新聞媒體的穿針引線之下，不同的社會(huì)行動(dòng)者加入到恩寧路改造事件中，塑造了公共輿論，向政府施加了社會(huì)壓力，從而推動(dòng)了政府向社會(huì)的問責(zé)，影響了政府決策的制定和轉(zhuǎn)變。

1.恩寧路居民：提出公共議題

在恩寧路改造事件中，居民不僅提出了與自身利益密切相關(guān)的拆遷安置和補(bǔ)償?shù)葐栴}，還進(jìn)一步將恩寧路改造從局部話題演化為一個(gè)公共話題，提出了包括根據(jù)《物權(quán)法》保障公民相關(guān)權(quán)益、傳統(tǒng)文化保護(hù)以及保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)等更加公共性的訴求。事實(shí)證明，發(fā)掘恩寧路改造的公共話題，是推動(dòng)恩寧路改造從局部事件轉(zhuǎn)為公共事件、吸引更廣泛的公共參與的重要因素。

在恩寧路改造過程中，歷史文化建筑保護(hù)和亞運(yùn)城市市容建設(shè)是兩個(gè)核心的公共議題。在恩寧路改造事件中，居民一直在強(qiáng)調(diào)保護(hù)恩寧路的西關(guān)文化，保護(hù)“廣州符號(hào)”，包括騎樓、粵劇名伶故居、金聲電影院和西關(guān)大屋等歷史文化建筑的意義被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。比如，人大代表陳安薇也正是抓住亞運(yùn)這個(gè)時(shí)機(jī)向人大和政府有關(guān)部門反映恩寧路拆遷中存在的公共衛(wèi)生問題，吸引了廣州市萬慶良市長(zhǎng)走訪恩寧路，并進(jìn)一步把歷史文化建筑保護(hù)問題提出來，推動(dòng)了恩寧路改造規(guī)劃的重新修改。

2.新聞媒體：塑造公共輿論

與此同時(shí)，媒體的報(bào)道發(fā)揮了重要作用。一方面，新聞媒體為政府報(bào)道有關(guān)恩寧路改造方案的情況，另一方面它們又代表居民向政府、社會(huì)公眾表達(dá)利益訴求，反映恩寧路改造項(xiàng)目中出現(xiàn)的問題。他們既扮演著事件的觀察者，也充當(dāng)著事件的推動(dòng)者，擴(kuò)大了居民的聲音，對(duì)公共輿論起到了建構(gòu)作用。如《新快報(bào)》從2007年恩寧路拆遷啟動(dòng)、引發(fā)騎樓去留之爭(zhēng)就開始關(guān)注、報(bào)道，歷時(shí)5年之久，一直追蹤報(bào)道每一年每一階段的新進(jìn)展新問題。2010年1月6日、7日，2月4日，《新快報(bào)》就以“最后的恩寧路”為主題，用大量圖片對(duì)恩寧路現(xiàn)狀進(jìn)行了三次系列報(bào)道，分別為“觸摸恩寧路的靈魂”①《觸摸恩寧路的靈魂》，載《新快報(bào)》2011年1月7日，見http：／／www.ycwb.com／ePaper／xkb／html／2010－01／06／content＿705714.htm。、“一個(gè)嶺南建筑專家眼里的恩寧路應(yīng)猶在？”②《一個(gè)嶺南建筑專家眼里的恩寧路應(yīng)猶在》，載《新快報(bào)》2011年1月7日，見http：／／www.ycwb.com／ePaper／xkb／html／2010－01／07／content＿706670.htm。、“日暮西關(guān)何處是——最后的原住民”③《日暮西關(guān)何處是——最后的原住民》，載《新快報(bào)》2010年2月4日，見http：／／www.ycwb.com／ePaper／xkb／html／2010－02／04／content＿737627.htm。。此外，媒體從業(yè)者獨(dú)有的敏銳的觀察力和新聞嗅覺，使之與恩寧路的居民積極合作，讓恩寧路居民扮演了“爆料者”的身份。新聞媒體的擴(kuò)散效應(yīng)以及公共輿論的建構(gòu)，增加了居民參與公共政策過程的能力。

3.青年學(xué)生：傳遞社會(huì)支援

也正在此時(shí)，一些關(guān)注恩寧路事件的大學(xué)生和志愿者自發(fā)組織了起來。幾個(gè)關(guān)注恩寧路拆遷的學(xué)生在豆瓣上成立了一個(gè)小組，而后，越來越多的人關(guān)注到小組。起初，組織的形式非常松散，由于每個(gè)人加入進(jìn)來的動(dòng)機(jī)不盡相同，并沒什么明確的目標(biāo)，也沒有什么一致的行動(dòng)。真正將小組凝結(jié)起來的是一次以研究為目的的調(diào)研。2010年3月，一群來自廣州高校的學(xué)生和一些志愿者組成了“恩寧路學(xué)術(shù)關(guān)注組”（以下簡(jiǎn)稱“關(guān)注組”）。組員們具有不同的學(xué)科背景，涉及城市規(guī)劃、建筑、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、新聞學(xué)、藝術(shù)類等，他們利用自己的專業(yè)知識(shí)從不同側(cè)面推進(jìn)恩寧路保護(hù)。就這樣，以做調(diào)查問卷為契機(jī)，目標(biāo)不明晰的小組成員逐步凝聚到了一起，在進(jìn)行問卷、訪談過程中，他們與恩寧路居民相互熟悉，更多地了解到居民的利益訴求，并獲取了一些有關(guān)恩寧路歷史文化的信息。從2010年3月開始，經(jīng)歷5個(gè)多月的問卷調(diào)查及深度訪談，形成了兩份研究成果——《針對(duì)〈恩寧路地塊更新改造規(guī)劃〉意見書》（以下簡(jiǎn)稱《意見書》）、《恩寧路更新改造項(xiàng)目社會(huì)評(píng)估報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估報(bào)告》）。其中《意見書》對(duì)恩寧路的規(guī)劃時(shí)序、公眾參與、公共利益界定等問題進(jìn)行了討論，在聽取了居民及一些專家學(xué)者意見基礎(chǔ)上提出了幾點(diǎn)意見。而《評(píng)估報(bào)告》則是反映改造項(xiàng)目對(duì)居民造成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生活各方面的影響，尤其是剩余未搬遷居民的利益訴求④恩寧路學(xué)術(shù)關(guān)注組：《恩寧路更新改造項(xiàng)目社會(huì)評(píng)估報(bào)告》，載豆瓣網(wǎng)，“恩寧路學(xué)術(shù)關(guān)注小組”，2010年10月18日。。

4.專家學(xué)者：提出專業(yè)批評(píng)

在恩寧路改造規(guī)劃出臺(tái)過程中，專家學(xué)者加入并不斷呼吁進(jìn)一步信息公開和擴(kuò)大公共參與。知名的廣州美院李公明教授透過媒體發(fā)出了“恩寧路改造規(guī)劃不能偷偷摸摸進(jìn)行”的強(qiáng)烈呼聲，此后，有關(guān)部門才匆忙向社會(huì)公布“保護(hù)開發(fā)規(guī)劃方案”。此外，許多專家學(xué)者透過新聞媒體對(duì)恩寧路改造提出了批評(píng)建議，引導(dǎo)了公共輿論，從外部向政府施加壓力。這些批評(píng)建議既關(guān)注恩寧路改造的規(guī)劃方案以及歷史文化建筑保護(hù)范圍，又關(guān)注恩寧路改造的程序合法性和擴(kuò)大公共參與問題。早在2008年6月，市人大常委會(huì)舉辦的“舊城保護(hù)和改造大家談”論壇上，廣州大學(xué)建筑系教授湯國(guó)華就指出：規(guī)劃未獲批怎能拆遷？哪來的有法可依？他認(rèn)為，這也正是恩寧路拆遷推進(jìn)過程中困難重重的關(guān)鍵。廣州市律師協(xié)會(huì)民法委主任詹禮愿律師也提出，確定一個(gè)項(xiàng)目是否涉及公共利益，要看其詳盡的規(guī)劃而不是叫什么名稱，舊城和危房改造并不意味著就一定屬于公共利益。中山大學(xué)教授李以莊則致信當(dāng)時(shí)廣州市委書記朱小丹，呼吁連片保護(hù)開發(fā)，打造廣州靚名片。

5.人大代表：?jiǎn)?dòng)橫向問責(zé)

在恩寧路改造事件中，廣泛的公共參與不僅直接給政府施加了壓力，推動(dòng)了政府向社會(huì)的問責(zé)，而且，它還進(jìn)一步啟動(dòng)了人大對(duì)于政府的橫向問責(zé)。在恩寧路改造事件中，一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是，2010年8月，新快報(bào)社記者聯(lián)系到廣州市人大代表陳安薇，希望她能夠去了解一下恩寧路的情況。此后她將恩寧路改造問題納入到亞運(yùn)城市市容建設(shè)這一公共話題之中，直接推動(dòng)了恩寧路改造項(xiàng)目的政策轉(zhuǎn)變⑤陳安薇，廣州醫(yī)學(xué)院教授、廣州醫(yī)學(xué)院第三附屬醫(yī)院的主任醫(yī)師，曾擔(dān)任過廣醫(yī)三院的副院長(zhǎng)，民革廣州市委委員。1993年起成為第八、第九屆廣東省人大代表。之后，她又成為了廣州市人大代表。。2011年亞運(yùn)前夕，萬慶良市長(zhǎng)召開各界人士座談會(huì)，談廣州迎接亞運(yùn)會(huì)問題。在座談會(huì)上，陳安薇將恩寧路改造引起的公眾不滿的問題提了出來，并希望萬慶良市長(zhǎng)能夠到恩寧路現(xiàn)場(chǎng)去看一看。至此，恩寧路規(guī)劃改造問題才暴露在廣州市政府這一決策層，也正是這一事件推動(dòng)了恩寧路規(guī)劃方案的更改。

（四）政府的逐步回應(yīng)：社會(huì)問責(zé)的初步實(shí)現(xiàn)

在恩寧路改造的案例中，我們看到，公共參與的空間在逐步擴(kuò)大。政府最初只提供了信訪這個(gè)極為有限的參與渠道，將公民的訴求表達(dá)限制在可控的范圍之內(nèi)，諸如信息公開、聽證和征求意見等關(guān)于公共參與的相關(guān)制度安排在實(shí)際中被刻意地規(guī)避。然而，隨著公共關(guān)注的增加，公共輿論壓力的擴(kuò)大，越來越多的社會(huì)群體卷入到事件中，政府不僅開始進(jìn)行政策的修改，而且還不得不擴(kuò)大公共參與的空間，在現(xiàn)有的制度框架下，采用“向社會(huì)征求意見”、“居民咨詢小組”、“媒體通報(bào)會(huì)”、“專家顧問團(tuán)”以及“規(guī)劃研討會(huì)”等方式來擴(kuò)大信息的公開，部分地吸納居民、專家、社會(huì)活躍分子以及人大代表的意見。

1.政策的修改

直至2011年底，恩寧路更新改造項(xiàng)目規(guī)劃方案的制定有五個(gè)階段。第一階段，以《恩寧路改造項(xiàng)目文物及歷史建筑保護(hù)方案》的編制為標(biāo)志。2007年恩寧路改造項(xiàng)目啟動(dòng)后，恩寧路歷史建筑保護(hù)問題開始被提出，廣州文化部門編制了相關(guān)的保護(hù)方案。但是，由于文化部門的方案只屬于“建議”性質(zhì)，恩寧路歷史文化建筑仍然被納入拆遷范圍。第二階段，以《恩寧路危破房改造地段歷史建筑保護(hù)與利用規(guī)劃》的編制為標(biāo)志，這是規(guī)劃部門首次厘清歷史文化建筑的保留范圍。第三階段，以《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)規(guī)劃方案》的公布為標(biāo)志，這是恩寧路改造規(guī)劃首次明確地向社會(huì)公布，并征求社會(huì)公眾意見。第四階段，以《荔灣區(qū)恩寧路舊城更新規(guī)劃》制定為標(biāo)志，明確將文化保護(hù)放在規(guī)劃設(shè)計(jì)思路第一位，并進(jìn)而將越劇名伶故居等納入到保護(hù)范圍。最后一個(gè)階段，以廣州市規(guī)劃委通過恩寧路改造新規(guī)劃為標(biāo)志。雖然未有正式公布，但是，根據(jù)媒體的報(bào)道，2011年6月，以《廣州市歷史文化保護(hù)名城規(guī)劃》《廣州市騎樓街保護(hù)與開發(fā)規(guī)劃研究》《廣州舊城更新改造規(guī)劃綱要》等上層次規(guī)劃為依據(jù)，廣州市規(guī)劃委制定并通過了新的恩寧路改造規(guī)劃，對(duì)改造后的地塊提出了新的功能布局。其一，擴(kuò)大保護(hù)保留范圍。“所有公眾意見反映應(yīng)該保留的我們都決定保留，雖然也有人存在不同看法，認(rèn)為有些房子并沒有太大的文物價(jià)值，但不管怎樣，只要有爭(zhēng)議的，全部從歷史文化保護(hù)角度出發(fā)予以保留?！备鶕?jù)審議通過的新方案，地塊內(nèi)將保留歷史特色建筑面積11.84萬平方米，占現(xiàn)狀總建筑面積的55%，比上輪規(guī)劃方案增加了2.3萬平方米。其二，居民自主更新。新規(guī)劃為了保護(hù)片區(qū)的歷史文化風(fēng)貌，留下來的房子雖不全由政府收回，但需接受相應(yīng)的規(guī)劃管理，由居民進(jìn)行自主修繕更新，對(duì)于不具備條件的，則結(jié)合商業(yè)運(yùn)作的模式加以修繕更新。其三，改變追求經(jīng)濟(jì)收益的改造思路，并進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.公共參與機(jī)制的初步建立

從上文可以看到，在恩寧路改造啟動(dòng)之初，政府在規(guī)劃方案仍未制定的情況下就迅速啟動(dòng)了動(dòng)遷和拆遷，在這個(gè)時(shí)期，居民只有兩個(gè)渠道來傳遞自己的聲音。其一，信訪。居民通過不斷地到相關(guān)部門信訪來了解改造的相關(guān)信息、進(jìn)展以及反映意見和訴求。其二，媒體。居民通過媒體反映自己的意見和訴求，并配合媒體的報(bào)道，采取“上書”等方式來吸引公眾關(guān)注，傳遞聲音。然而，隨著恩寧路改造吸引越來越多的公共關(guān)注和公共參與，政府感受的社會(huì)壓力越來越大，這時(shí)，政府開始逐步建立一些之前被刻意規(guī)避的公共參與機(jī)制來緩解壓力，部分地吸納居民和公眾的意見，包括“向社會(huì)征求意見”、“居民顧問小組”、“媒體通報(bào)會(huì)”和“專家顧問團(tuán)”等等。

2009年12月，《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)規(guī)劃方案》頒布時(shí)，政府就采用現(xiàn)場(chǎng)、電話、網(wǎng)絡(luò)等方式向群眾、專家和關(guān)心嶺南文化保護(hù)開發(fā)的各界人士征詢意見。不過，這次征求意見仍然有很大的局限，征求意見結(jié)束半個(gè)月后，恩寧路居民張先生等人找到了荔灣區(qū)規(guī)劃局的工作人員，詢問《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)規(guī)劃方案》征求意見的情況，新快報(bào)記者也按照公布的電話詢問本次征求意見的情況，然而，相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人卻回復(fù)說，意見還在整理中，要公布請(qǐng)問宣傳部去，而宣傳部什么時(shí)候公布他們也還不清楚。

到2012年1月，《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》向社會(huì)征求公眾意見，不過，這次政府雇請(qǐng)了“廣州參客”這個(gè)專業(yè)的公眾參與專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來收集和整理公眾意見。在此次征求公眾意見過程中，“恩寧路民間關(guān)注組”也到現(xiàn)場(chǎng)表達(dá)意見和建議，并得到了實(shí)施征詢意見部門的關(guān)注。2012年2月19日，實(shí)施本次征詢意見的“公眾參與專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)”主動(dòng)聯(lián)系“關(guān)注組”，聽他們談了對(duì)歷史文化保護(hù)、恩寧路改造等問題的建議。并且，在征求意見結(jié)束后，政府主動(dòng)召開了“媒體通報(bào)會(huì)”，將征求意見的情況和反饋通過媒體向社會(huì)公布。

同時(shí)，面對(duì)越來越大的社會(huì)壓力，政府也逐步真正開始重視居民和專家學(xué)者的意見。最初，2009年7月，荔灣城市更新改造辦聘請(qǐng)首批4個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)、嶺南文化建筑專家學(xué)者組成的舊城改造專家顧問團(tuán)，不過，廣州大學(xué)湯國(guó)華教授卻透露，專家顧問團(tuán)完全是象征性的。直至2010年，荔灣區(qū)召開新聞發(fā)布會(huì)承認(rèn)恩寧路改造走了彎路，接著萬慶良市長(zhǎng)視察恩寧路后，荔灣區(qū)的三舊改造辦又另外成立了“恩寧路改造項(xiàng)目顧問小組”，由14人組成，9名建筑和歷史方面的專家，1名人大代表，1名政協(xié)委員，還有3位居民代表。到這時(shí)，恩寧路改造主管部門已經(jīng)開始意識(shí)到必須聽取顧問小組的意見。2011年6月，廣州市規(guī)劃委全票通過的恩寧路改造新規(guī)劃所提出的“居民自主更新”改造思路，就是吸收了顧問小組成員湯國(guó)華教授的建議。

應(yīng)該說，歷時(shí)五年的恩寧路改造仍未結(jié)束?！岸鲗幝放f城改造更新地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則”在市規(guī)劃局全票通過，仍有部分居民的房子被告知延期拆除；提出的“自主更新”方案也沒有詳細(xì)的準(zhǔn)則依據(jù)；一些被列入文化保護(hù)的建筑物沒有得到正規(guī)的“身份證”，致使許多建筑物沒有得到有效保護(hù)。公共參與的機(jī)制雖有初步建立，但是政府仍然有相當(dāng)?shù)牟倏貦?quán)力，改造規(guī)劃制定過程仍然不透明。恩寧路改造進(jìn)一步的發(fā)展仍然需要我們繼續(xù)觀察。

三、結(jié) 論

在第三世界國(guó)家的社會(huì)問責(zé)實(shí)踐中，社會(huì)問責(zé)機(jī)制的建立主要有三個(gè)方面的推動(dòng)力量，除了透明國(guó)際、世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際組織之外，社會(huì)問責(zé)機(jī)制的建立和完善需要國(guó)家與社會(huì)這兩種力量的積極協(xié)作。這種協(xié)作關(guān)系是否達(dá)成不僅影響到公眾參與機(jī)制能否建立，還直接決定了公共參與機(jī)制的有效性①Peter Evans.“Introduction：Development Strategies Across the Public－Private Divide”，World Development 1996，24（6），pp.1033～1037；Peter Evans.“Government Action，Social Capital and Development：Reviewing the Evidence on Synergy”，World Development 1996，24（6），pp.1119～1132.。無論是政府單方操控公共參與或是公眾單方向政府施加壓力，都不是最有效的公共參與形式，也很難達(dá)到社會(huì)問責(zé)的最佳效果?；?dòng)的參與方式不僅體現(xiàn)在政府與公眾具有共同的觀點(diǎn)和目的，也體現(xiàn)在政府與公眾之間的爭(zhēng)論、質(zhì)疑，在這樣的互動(dòng)過程中才能達(dá)到最佳的社會(huì)問責(zé)效果。

在恩寧路改造的案例中，雖然公共參與的機(jī)制仍未實(shí)現(xiàn)制度化和常規(guī)化，但是政府還是逐步對(duì)民意訴求采取了積極回應(yīng)的立場(chǎng)。以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)的初步實(shí)現(xiàn)在一定程度上正是由于國(guó)家與社會(huì)達(dá)成了這種相對(duì)的良性互動(dòng)。從案例研究中可以看到，在我國(guó)公共參與機(jī)制仍然相當(dāng)不完善的情況下，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)有賴于以下幾個(gè)要素。

第一，公共議題的提出。在社會(huì)問責(zé)過程中，能否吸引廣泛的公共參與在于社會(huì)各種行動(dòng)者是否有共同行動(dòng)的基礎(chǔ)，這種共同行動(dòng)的基礎(chǔ)就在于能夠吸引廣泛關(guān)注的公共議題的提出。在城市更新中，城市政府往往致力于尋找相應(yīng)的價(jià)值資源，拓展合理性空間，以應(yīng)對(duì)來自社會(huì)的壓力。在很多情況下，以公共利益為價(jià)值取向?yàn)槌鞘懈绿峁┝死碛?。在許多城市更新的案例中，最后能夠成功達(dá)成自己利益訴求的居民只占少數(shù)，因?yàn)榫用竦脑竿鸵蟛]有被真正轉(zhuǎn)化成足以抗衡城市開發(fā)合理性的壓力，社會(huì)成員沒能為自身的權(quán)益愿望和抗?fàn)幮袨橘x予足夠的價(jià)值正當(dāng)性②陳映芳：《城市開發(fā)的正當(dāng)性危機(jī)與合理性空間》，載《社會(huì)學(xué)研究》2008年第3期。。這使得政府常常聲稱他們以私人利益對(duì)抗公共利益。與此不同，恩寧路改造并沒有僅僅囿于一個(gè)拆遷安置補(bǔ)償?shù)木植渴录N(yùn)含的公共性被充分挖掘，居民將自身的私人利益訴求轉(zhuǎn)化為具有價(jià)值正當(dāng)性的公共利益訴求，他們一直在強(qiáng)調(diào)保護(hù)恩寧路的西關(guān)文化，保護(hù)“廣州符號(hào)”，這便增加了居民與政府博弈的籌碼，賦予他們的利益訴求價(jià)值正當(dāng)性。這種“公共利益”與“公共利益”之間的博弈使居民獲得了更大的參與公共政策空間，因?yàn)樗麄兇砦麝P(guān)文化，他們被認(rèn)為有權(quán)代表廣州市民保護(hù)這片文化。他們通過采取策略行動(dòng)與政府進(jìn)行博弈，在這一過程中不斷積累社會(huì)資源以增加自身的博弈籌碼，最終推動(dòng)了廣泛的公共參與。

第二，社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的形成。公共議題的提出為廣泛的公共參與奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)而，能否建立有效的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)是能否吸引廣泛的公共參與的重要條件，是否擁有廣泛的社會(huì)支持是能否以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)的關(guān)鍵因素。社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)包括體制內(nèi)和體制外的盟友①西德尼·塔羅：《運(yùn)動(dòng)中的力量：社會(huì)運(yùn)動(dòng)與斗爭(zhēng)政治》，吳宏慶譯，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、譯林出版社2005年。。體制內(nèi)的盟友包括人大、政協(xié)和政府官員等，而體制外的盟友包括普通民眾、新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體等。在較為封閉的政治體制下，體制內(nèi)的盟友相對(duì)稀缺，體制外的盟友對(duì)于社會(huì)問責(zé)更為重要。普通民眾可以通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)出支援的聲音，也可以在現(xiàn)實(shí)中采取切實(shí)的行動(dòng)去影響政府的決策；新聞媒體可以傳播公眾的訴求和行動(dòng)，對(duì)政府構(gòu)成強(qiáng)大的輿論壓力；社會(huì)團(tuán)體可以通過資金支持、信息提供和組織支援等方式將居民與更廣泛的社會(huì)群體建立起聯(lián)系。這些都構(gòu)成了對(duì)于國(guó)家的強(qiáng)有力壓力，挑戰(zhàn)了國(guó)家的合法性，迫使國(guó)家在公共參與的壓力下向社會(huì)負(fù)責(zé)。在恩寧路改造案例中，文化保護(hù)和亞運(yùn)話題使得它逐步擴(kuò)散為一個(gè)公共事件，吸引了包括青年學(xué)生、專家學(xué)者和新聞媒體等群體在內(nèi)的廣泛公共參與，他們之間構(gòu)成了一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，使得公眾能夠有效地動(dòng)員體制內(nèi)和體制外資源，影響政府決策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)問責(zé)。

第三，政府的逐步回應(yīng)。社會(huì)問責(zé)機(jī)制的建立和完善需要國(guó)家與社會(huì)這兩種力量的積極協(xié)作。這種協(xié)作關(guān)系是否達(dá)成不僅影響到公眾參與機(jī)制能否建立，還直接決定了公共參與機(jī)制的有效性。對(duì)于國(guó)家而言，面對(duì)公民社會(huì)的參與和問責(zé)訴求，它不應(yīng)采取壓制和冷漠的態(tài)度，國(guó)家需要承認(rèn)公民社會(huì)的積極公民身份訴求，并為這種公民權(quán)利和義務(wù)的行使提供途徑。國(guó)家可以積極回應(yīng)公民社會(huì)組織的倡議或者壓力，接受公民社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的監(jiān)督，改善公共服務(wù)；國(guó)家還可以針對(duì)社會(huì)問責(zé)訴求啟動(dòng)內(nèi)部的問責(zé)機(jī)制，從而增加社會(huì)問責(zé)的懲罰力量。在恩寧路改造案例中，雖然最初政府在房屋拆遷過程中存在許多違規(guī)操作之處，對(duì)于居民訴求的回應(yīng)也顯得遲緩而無力。但是，公共參與壓力的增強(qiáng)，斜向問責(zé)的啟動(dòng)，都構(gòu)成了政府回應(yīng)的外部力量。而政府換屆和新市長(zhǎng)的上任構(gòu)成了一個(gè)政治機(jī)遇，推動(dòng)了國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，較為有效地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)問責(zé)。

總之，在當(dāng)前的城市公共生活中，以公共參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)日益成為可能。在制度化的公共參與機(jī)制仍然相當(dāng)不健全的情況下，這種相對(duì)有序的公共參與的實(shí)現(xiàn)有賴于一個(gè)吸引大眾關(guān)注的公共議題的提出、較為有效的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的形成以及政府的逐步回應(yīng)。正是這些因素促成了國(guó)家與社會(huì)相對(duì)良性的互動(dòng)，從而使得社會(huì)問責(zé)得以達(dá)成。這種社會(huì)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)彰顯了公民社會(huì)的力量，制約了國(guó)家的權(quán)力，是當(dāng)代中國(guó)城市公共生活的新圖景，也是當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的重要組成部分。