盛紅生

在全球化的大背景下，中國海洋權(quán)益需要全方位的保障和維護(hù)，而制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略特別是海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略是個亟待解決的重要問題。制定和實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略涉及國際法、憲法、國防基本法、軍事法、海洋基本法和其他部門法，需要從理論上進(jìn)行深入而有針對性的系統(tǒng)研究，通過法律構(gòu)建確保海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的合法性和正當(dāng)性。

一、法律構(gòu)建：推行海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的應(yīng)然選擇

在當(dāng)下這個自然資源逐漸稀缺、匱乏甚至枯竭、人類對資源的需求更加迫切的時代，海洋對于人類社會發(fā)展的重要性無論如何評價都不為過，而這已是各國的基本共識。1990年第45屆聯(lián)合國大會曾經(jīng)專門做出決議，敦促沿海國家把“海洋開發(fā)”列入國家戰(zhàn)略，以推動世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其后具有標(biāo)志性的一系列事件包括1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效，1998年被確定為聯(lián)合國“國際海洋年”，各沿海國家紛紛建立或加強(qiáng)了海洋綜合管理機(jī)構(gòu)和海洋戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)，開始制定和實(shí)施國家海洋戰(zhàn)略，等等①修 斌：《日本近年來對海洋戰(zhàn)略問題的研究》，載李耀臻、徐祥民：《海洋世紀(jì)與中國海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國海洋大學(xué)出版社2006年，第349頁。。然而，據(jù)國內(nèi)軍界權(quán)威人士稱，迄今為止我國卻并未制定“國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略”②尹 卓：《我為何提議制定國家海洋戰(zhàn)略》，載《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，2010年3月8日第9期，http：／／www.ceweekly.cn／html／Article／2010／6802329471680.html，2011－02－11.，也尚無“海軍戰(zhàn)略”，連海上安全政策也付諸闕如，這恐與我們這樣一個海洋大國（雖然尚未成為海洋強(qiáng)國）的地位顯然是極不相稱的。縱觀世界歷史我們不難發(fā)現(xiàn)，在絕大多數(shù)情況下，能否掌握制海權(quán)是確立大國地位的重要標(biāo)志之一，自近代以降先后崛起的世界性大國的成長經(jīng)歷中都包含了明顯的海洋因素。今天，一些國家也都有針對性地制定本國海上防務(wù)安全戰(zhàn)略，例如美國、日本和印度等國③2005年11月，日本海洋政策研究財(cái)團(tuán)向內(nèi)閣呈送了《面向21世紀(jì)海洋政策提案》，2007年4月3日和19日，日本國會參眾兩院分別通過了《海洋基本法》。2007年5月，印度海軍頒布了《海洋的自由使用——印度海洋軍事戰(zhàn)略》，戰(zhàn)略目標(biāo)是“掌控印度洋”，戰(zhàn)略原則是將“海域控制”、“海上威懾”和“遠(yuǎn)洋進(jìn)取”相結(jié)合，戰(zhàn)略支柱則是“建立一支強(qiáng)大的遠(yuǎn)洋藍(lán)水海軍”。。從戰(zhàn)略層次上講，在國家戰(zhàn)略之下有海洋戰(zhàn)略，海洋戰(zhàn)略之下有海洋發(fā)展戰(zhàn)略和海洋安全戰(zhàn)略，而海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略則著重從軍事方面保障國家海防安全，并不包括海洋環(huán)境安全或者其他領(lǐng)域里的安全。從體系上講，海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略將構(gòu)成未來國家海洋總體戰(zhàn)略的一個有機(jī)組成部分。為了因應(yīng)構(gòu)建國家海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的需要，在考察可供借鑒的其他國家海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略法律構(gòu)建的內(nèi)容及方法是可能的，也是必要的。

目前，除了影響海洋防務(wù)安全的傳統(tǒng)因素（如外敵入侵、領(lǐng)土爭端）之外，非傳統(tǒng)安全因素的地位正在不斷上升。海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略是指導(dǎo)海洋防務(wù)力量建設(shè)和運(yùn)用以實(shí)現(xiàn)海洋防務(wù)安全目標(biāo)的方略，其核心內(nèi)容是維護(hù)和保障海洋防務(wù)安全利益。海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的目標(biāo)就在于抵御外部軍事威脅，遏止或者打贏海洋方向的武裝沖突，同時應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅，以維護(hù)中國海洋利益。處于國家總體海洋戰(zhàn)略之下的海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略，除了為武裝力量之外的各個部門確定任務(wù)外，還將直接指導(dǎo)制定或者調(diào)整海洋防務(wù)安全軍事戰(zhàn)略，并以此為基礎(chǔ)籌劃武裝力量的行動，包括遂行戰(zhàn)爭性軍事行動和非戰(zhàn)爭軍事行動。應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家總體戰(zhàn)略和海洋戰(zhàn)略的任務(wù)，綜合考慮海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略具有的宏觀性、長期性、全局性和綜合性，逐步建立和完善海洋防務(wù)安全法律體系，恰當(dāng)處理在實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)過程中政治、安全利益與法律保障之間的關(guān)系；在國際層面上則應(yīng)當(dāng)更積極地參與國際海洋法“造法”過程，將我國國家海洋防務(wù)安全利益通過改變或者制定新的國際法原則、規(guī)則體現(xiàn)出來。

二、法律構(gòu)建的基礎(chǔ)：時空定位與實(shí)力把握

制定海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略，必須對一系列中國所具有的、最本原和最獨(dú)特的因素加以考察。只有解決了這些先決問題，才能為謀劃海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

首先，準(zhǔn)確定位國家發(fā)展的歷史坐標(biāo)。2004年，美國歷史學(xué)家塞繆爾·亨廷頓曾經(jīng)提出貌似直白但卻發(fā)人深思的驚天一問：“我們是誰？”①塞繆爾·亨廷頓：《我們是誰：美國國家特性面臨的挑戰(zhàn)》，新華出版社2005年。此舉顯然不是嘩眾取寵，背后蘊(yùn)含深厚的歷史和現(xiàn)實(shí)原因。當(dāng)一個國家或者民族身份認(rèn)同發(fā)生危機(jī)和模糊不清時，是難以明確其長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)和方向的。如果套用亨氏的說法對中國的身份問題提出詰問，那么最接近正確的答案恐怕就是：“中國是一個奮力崛起正處于上升階段的后發(fā)型新興大國”，在“新興國家群體崛起”的大背景下正逐漸成為新興國家的核心，并對既存世界大國提出了挑戰(zhàn)。而這一客觀的主體身份定位或許可以為未來制定海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略提供合理和較為準(zhǔn)確的政治、歷史和法律“坐標(biāo)”。

其次，準(zhǔn)確把握與海洋強(qiáng)國及周邊國家的地緣關(guān)系?！暗乩憝h(huán)境決定論”有其一定的局限性，但是由于地理位置具有的長期穩(wěn)定性甚至是不可變更的②敵人可以選擇，但是鄰居無法選擇。發(fā)生大地震導(dǎo)致大陸板塊結(jié)構(gòu)整體變動的極端情況的可能性盡管無法排除，但是出現(xiàn)的概率也極低。本文的初稿形成于2011年2月，2011年3月11日日本發(fā)生9級地震，其后引發(fā)了海嘯、嚴(yán)重核泄露和核污染，這一系列事件再次表明相鄰國家之間的影響是無法回避的客觀現(xiàn)實(shí)，真可謂“一語成讖”。，就不應(yīng)否認(rèn)一國制定國家戰(zhàn)略和對外政策時必須充分考慮地緣因素的重要影響。有學(xué)者認(rèn)為，“19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國海軍軍官和歷史學(xué)家馬漢的“海權(quán)”理論就對各國海軍力量的發(fā)展起到了不可低估的理論指導(dǎo)作用，直接促成了德國、日本、俄國以及美國等大國海軍的崛起”③朱聽昌：《西方地緣戰(zhàn)略理論》，陜西師范大學(xué)出版社2005年，第11頁。。從地理位置來看，中國是位于歐亞大陸東部的一個半封閉的“陸海復(fù)合型”國家，在緯度、面積、氣候以及自然災(zāi)害發(fā)生頻度方面都與美國相類似，但是卻缺乏美國那種由大西洋和太平洋形成的、天然的“兩洋天塹”優(yōu)勢。從海洋領(lǐng)土和管轄面積來看我們似乎是海洋大國，但很難說是海洋強(qiáng)國，甚至只能被稱為“海洋小國”和“海洋弱國”。一方面中國的崛起可能與某些海洋強(qiáng)國形成正面沖突；另一方面，中國與周邊某些陸上和海上鄰國也存在領(lǐng)土主權(quán)爭端、管轄權(quán)爭議和劃界爭議，和其他國家之間的海洋利益矛盾十分突出，中國海洋防務(wù)安全也正面臨從傳統(tǒng)的軍事安全風(fēng)險到各種非傳統(tǒng)安全因素的嚴(yán)重威脅。在這種特定的時空大背景之下，海洋的突出重要地位可謂無以復(fù)加，對海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的謀劃更是事關(guān)國家和民族的生存與發(fā)展的重大問題。

第三，充分運(yùn)用我國擁有的戰(zhàn)略資源。經(jīng)過60多年的建設(shè)，我海軍已初步發(fā)展成為一支多兵種合成、具有核和常規(guī)雙重作戰(zhàn)手段的現(xiàn)代海上作戰(zhàn)力量。中國作為有核國家和聯(lián)合國安全理事會常任理事國，在國際政治格局中的地位可謂舉足輕重。應(yīng)當(dāng)依托以日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)的綜合國力①China overtakes Japan as world’s second－largest economy，The Guardian，August 16，2010，http：／／www.guardian.co.uk／business／2010／aug／16／china－overtakes－japan－second－largest－economy1，2011－02－02.，全面實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)的信息化和現(xiàn)代化，加強(qiáng)完全勝任遂行遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)的海上武裝力量，以可靠的海洋作戰(zhàn)能力作為取得制海權(quán)和實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的物質(zhì)保障。

第四，充分體現(xiàn)積極進(jìn)取的戰(zhàn)略態(tài)勢。在維護(hù)海洋防務(wù)安全時，需要強(qiáng)調(diào)法治的重要意義，既遵守現(xiàn)行國際法，又努力改變現(xiàn)行國際法中的不合理原則、規(guī)則，并積極參與制定新原則和新規(guī)則。在努力以和平方式崛起的同時必須作好準(zhǔn)備以非和平方式應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。當(dāng)前面對的國際政治格局，也促使我們重新思考如何在確保國家自然疆界的前提下，依法開拓和保障戰(zhàn)略邊疆安全。

三、法律構(gòu)建的實(shí)質(zhì)：合法性與正當(dāng)性的統(tǒng)一

海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略事關(guān)國家的整體安全和發(fā)展，從制定到實(shí)施，再到評估和調(diào)整，將涉及一系列法律問題。對海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略法律構(gòu)建進(jìn)行研究，目的就在于為制定海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略提供法律依據(jù)，確定各類主體的權(quán)力（權(quán)利）、義務(wù)與責(zé)任，解決實(shí)施戰(zhàn)略過程中涉及的一系列法律問題，實(shí)現(xiàn)依法實(shí)施戰(zhàn)略，從法律角度為海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略提供支持和保障。

第一，制定海洋基本法，明確我國海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略。從本體論角度分析，與國家總體戰(zhàn)略和國家海洋戰(zhàn)略相比，海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略顯然居于下位，屬于國家防務(wù)安全戰(zhàn)略和海洋安全戰(zhàn)略的交叉和重疊部分。應(yīng)當(dāng)圍繞國家總體海洋戰(zhàn)略的目標(biāo)，確定未來的海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略：從積極防御轉(zhuǎn)向主動進(jìn)攻，向近海防御與遠(yuǎn)海防衛(wèi)型轉(zhuǎn)變，具體而言是指從目前的近海防御戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向海上殲敵、遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)和以軍事力量保障國家拓展海外利益，最終實(shí)現(xiàn)確保整體海洋防務(wù)安全。必須克服“陸海復(fù)合型國家”地理劣勢產(chǎn)生的客觀限制因素②有學(xué)者認(rèn)為，陸海復(fù)合型國家一般都存在“面臨戰(zhàn)略方向選擇上的兩難”、“在海上和陸上都容易受到攻擊”以及“服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)的國家資源分配分散化”等地緣政治缺陷。參見劉中民：《〈中國海洋政治戰(zhàn)略研究〉匯報(bào)提綱》，載徐祥民主編：《海洋權(quán)益與海洋發(fā)展戰(zhàn)略》，海洋出版社2008年，第234頁。，充分利用一切戰(zhàn)略資源和手段，走出近海，成為具備遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)能力的海洋大國和強(qiáng)國。因此，海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的作用還在于：支持和保持經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展，全面保障海洋防務(wù)安全利益并進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)國家海洋總體戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)揮作用，并間接地為更高層次的國家安全戰(zhàn)略和國家戰(zhàn)略服務(wù)，到21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，最終超越“具有全球影響的地區(qū)大國”階段，成為真正的“世界大國”和“世界強(qiáng)國”。作為中國人民解放軍的戰(zhàn)略軍種和海上作戰(zhàn)行動的主體力量，中國人民解放軍海軍始終擔(dān)負(fù)著保衛(wèi)國家海上方向安全、領(lǐng)海主權(quán)和維護(hù)海洋權(quán)益等任務(wù)。20世紀(jì)50年代至70年代，海軍的主要任務(wù)是在近岸海域?qū)嵤┓烙鲬?zhàn)。20世紀(jì)80年代以來，海軍實(shí)現(xiàn)了向近海防御的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。近海防御是在近海防御敵人從海上發(fā)起的侵略，防止在近海海域發(fā)生危及國家安全的行為。這一戰(zhàn)略決定了中國人民解放軍海軍的主要作戰(zhàn)區(qū)域?yàn)榻：Ｓ?。就中長期目標(biāo)而言，未來的海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略至少應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：維護(hù)海洋領(lǐng)土完整、解決海洋爭端、維持相對和平的海洋安全環(huán)境、平時和戰(zhàn)時行使自衛(wèi)權(quán)、保障能源開發(fā)和供應(yīng)安全、維護(hù)海上通道安全、打擊海上恐怖主義和刑事犯罪、護(hù)漁和護(hù)航以及拓展海外利益，等等。2011年3月16日發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中也有“完善涉海法律法規(guī)和政策，加大海洋執(zhí)法力度，維護(hù)海洋資源開發(fā)秩序。加強(qiáng)雙邊多邊海洋事務(wù)磋商，積極參與國際海洋事務(wù)保障海上通道安全，維護(hù)我國海洋權(quán)益”③《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第三篇第十四章第二節(jié)“加強(qiáng)海洋綜合管理”。的重要表述。2011年2月25日，經(jīng)中央軍委批準(zhǔn)，正在亞丁灣索馬里海域執(zhí)行護(hù)航任務(wù)的中國人民解放軍海軍第七批護(hù)航編隊(duì)“徐州”號導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦已啟程趕赴利比亞附近海域，為撤離中國在利比亞被困人員的船舶提供支持和保護(hù)。有學(xué)者認(rèn)為，動用軍事力量撤離海外人員，是中國軍隊(duì)盡責(zé)保護(hù)國家和國民利益的體現(xiàn)。海軍參加撤僑（撤員）是我軍的必然任務(wù)，以前由于任務(wù)范圍的歸限不一樣，我軍在動用軍事力量撤僑方面做得不夠好。隨著非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的軍事斗爭不斷加強(qiáng)，軍隊(duì)負(fù)有了執(zhí)行海外保護(hù)海外人民利益的任務(wù)。所以，我軍首次采用軍事行動進(jìn)行撤僑（撤員），是我軍義不容辭的責(zé)任，也展現(xiàn)了人民軍隊(duì)對國家建設(shè)和人民利益的保護(hù)。

對海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略進(jìn)行法律構(gòu)建涉及國內(nèi)法和國際法，需要解決從護(hù)航、護(hù)漁、確保海峽和其他國際水道暢通、保障自然資源開發(fā)、巡航、持續(xù)宣示主權(quán)、以武力行使自衛(wèi)權(quán)，到在海外實(shí)施兵力行動以確保海外護(hù)僑和能源供應(yīng)等具體合法權(quán)益的維護(hù)的一系列法律問題。為形成完整系統(tǒng)的海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略，需要從整體和全局層次考察法律構(gòu)建問題，以避免局部與整體或者在橫向方面不同部門的法律、法規(guī)之間的潛在沖突。必須通過修改現(xiàn)行法律、法規(guī)和制定新法律、法規(guī)等途徑，使涉及海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的軍事行動和行政行為均做到有法可依，最終形成彼此分散又有機(jī)聯(lián)系共同支撐海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的部門法體系。有學(xué)者認(rèn)為，“雖然《聯(lián)合國海洋法公約》賦予沿海國海軍在海上執(zhí)法中的主體只能，但我國相關(guān)立法沒有明確規(guī)定海軍在海洋執(zhí)法中的職能，在實(shí)際執(zhí)法中，海軍主要起著保障和支援的作用”①吳繼陸：《中國海洋執(zhí)法的制度與實(shí)踐》，載高之國、賈宇、張海文主編：《國際海洋法問題研究》，海洋出版社2011年，第32～33頁。。因此，必須制定海洋基本法和修改相關(guān)國內(nèi)法，明確海軍在海上執(zhí)法的職權(quán)范圍。

第二，制定和修改相關(guān)國內(nèi)法，對海洋防務(wù)安全事項(xiàng)作出明確規(guī)定。在國內(nèi)法領(lǐng)域，應(yīng)以《中華人民共和國憲法》和國防基本法等為依據(jù)制定法律，對依法維護(hù)海洋防務(wù)安全的有關(guān)事項(xiàng)作出明確法律規(guī)定，解決制定法層面的合法性問題。根據(jù)2011年3月31日中國政府發(fā)表的《2010年中國的國防》白皮書，截至2010年12月，全國人大及其常務(wù)委員會制定的國防和軍事方面的法律及有關(guān)法律問題的決定17件，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合制定的軍事行政法規(guī)97件，中央軍委制定的軍事法規(guī)224件，各總部、軍兵種、軍區(qū)和武警部隊(duì)制定的軍事規(guī)章3000多件。然而，目前，僅有《中華人民共和國國防法》第四章有關(guān)于海防的規(guī)定，勉強(qiáng)可以作為制定海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略在國防基本法層次的法律依據(jù)②周忠海：《國防建設(shè)的里程碑》，載《解放軍報(bào)》1997年4月13日，第3版。。參照這個立法模式，在涉海的其他具體法律部門中，應(yīng)設(shè)有專門的章節(jié)、條款調(diào)整涉及維護(hù)海洋防務(wù)安全事項(xiàng)的法律規(guī)定。1996年5月15日，全國人大常務(wù)委員會對外公布了從“山東高腳”至“海南峻壁角”和西沙群島的兩組領(lǐng)?；€基點(diǎn)，從法律上明確了中國部分領(lǐng)海的起算線。在條件許可的情況下，應(yīng)公布全部領(lǐng)?；€，使依法維護(hù)領(lǐng)土完整具備明確的法律依據(jù)。從本質(zhì)上講，法律構(gòu)建的最終目標(biāo)就是確立海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的法律原則、規(guī)則，確定實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的各類主體，明確各相關(guān)部門的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，通過立法、執(zhí)法和司法三個方面，為海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的實(shí)施提供全方位的法律支持和保障。

在此領(lǐng)域，其他國家的一些做法也具有重要參考價值。例如日本從20世紀(jì)70年代末就開始研究“有事法制”，2003年3月20日伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后，日本政府于2003年5月通過了《武力攻擊事態(tài)法》、《自衛(wèi)隊(duì)法修正案》和《安全保障會議設(shè)置修正案》等“有事法制”相關(guān)三法案，為使用武力提供法律依據(jù)?！坝惺路ㄖ啤比ò傅闹饕獌?nèi)容是日本發(fā)生武力攻擊事態(tài)或預(yù)測將發(fā)生武力攻擊的事態(tài)時，日本政府和國民將采取的對抗措施，包括設(shè)置以首相為首的應(yīng)對總部、經(jīng)國會同意首相下達(dá)進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)命令，地方政府與國民、與中央政府合作，等等。發(fā)生武力攻擊的事態(tài)是指日本艦船和飛機(jī)在公海上受到有組織、有計(jì)劃的攻擊和派遣到他國領(lǐng)域活動的自衛(wèi)隊(duì)以及政府派出海外機(jī)構(gòu)受到攻擊等情勢。預(yù)測將受到武力攻擊的事態(tài)指某國對日本表明要進(jìn)行武力攻擊的意圖，并集結(jié)艦船、飛機(jī)或向發(fā)射導(dǎo)彈的火箭注入燃料或者召集預(yù)備役、禁止軍隊(duì)要員外出和進(jìn)行特殊召集等情況。雖然上述日本“有事法制”相關(guān)法案有配合美國在亞太軍事行動的明顯意圖，但是其“防患于未然”的憂患意識卻值得借鑒。

未來我們制定《海洋防務(wù)安全法》應(yīng)將涉及實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的有關(guān)部門和人員的權(quán)力（權(quán)利）、義務(wù)和責(zé)任加以明文規(guī)定。應(yīng)當(dāng)明確實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略以保障海洋防務(wù)安全的主體，包括武裝力量和政府其他相關(guān)部門。為了確保依法實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略，必須制定《武力使用法》和《交戰(zhàn)規(guī)則》，明確規(guī)定使用武力的情勢和和授權(quán)使用武力的權(quán)限。一些國家在這個方面的做法可資借鑒，比如美國制定和頒發(fā)了《美國海上軍事行動法指揮官手冊》③美國海軍軍法署、美國海軍學(xué)院：《美國海上軍事行動法指揮官手冊》，海軍軍事學(xué)術(shù)研究所1993年。，國內(nèi)的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)也在著手編寫《海上軍事行動國際法手冊》①周忠海：《關(guān)于編寫〈海上軍事行動國際法手冊〉的幾點(diǎn)意見》，載周忠海：《周忠海國際法論文集》，北京出版社出版集團(tuán)2006年，第210頁。。應(yīng)在全軍范圍內(nèi)頒布和下發(fā)《武裝沖突法手冊》和《海戰(zhàn)法手冊》，使每一名參與實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的人員做到有法可依。依法維護(hù)海洋安全，既是有關(guān)部門和人員的權(quán)力，同時又是義務(wù)。為了切實(shí)履行法定義務(wù)，必須制定相關(guān)的配套法規(guī)以保證法律的實(shí)施。為了規(guī)制在實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略過程中出現(xiàn)的違法行為，還必須完善法律責(zé)任追究制度，從另一角度保障法律的實(shí)效。

菲律賓對中國的黃巖島提出領(lǐng)土主權(quán)要求所引發(fā)的中菲之間的嚴(yán)重對峙，成為2012年4月份以來國際新聞中的熱點(diǎn)。國內(nèi)有學(xué)者和事務(wù)部門的官員提出，為了加強(qiáng)維護(hù)中國海洋權(quán)益，應(yīng)當(dāng)借鑒外國經(jīng)驗(yàn)建立“海岸警衛(wèi)隊(duì)”，但是此舉也需要具備明確的法律依據(jù)。未來為了支持和保障實(shí)施國家海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略而制定法律時，應(yīng)將有關(guān)法律法規(guī)公開頒布，并在國際上廣泛宣傳和介紹，使法律的規(guī)范性、可預(yù)期性充分地表現(xiàn)出來，以真正實(shí)現(xiàn)法律構(gòu)建對推行戰(zhàn)略的保障和支持作用。

第三，為設(shè)立海上禁區(qū)、禁飛區(qū)做好法律準(zhǔn)備。為了保障海洋防務(wù)安全，特別是為了完成統(tǒng)一祖國大業(yè)而反制強(qiáng)敵介入，必要時可以依法宣布劃定某些地區(qū)為海上“禁區(qū)”或者空中“禁飛區(qū)”。第二次世界大戰(zhàn)以后，傳統(tǒng)的封鎖已經(jīng)很少在實(shí)戰(zhàn)中實(shí)施，各國為了避免隨封鎖而來的義務(wù)，大都以其他名義來達(dá)到封鎖的目的。例如，1962年美國把對古巴的封鎖稱為“海上隔離”，1982年英國與阿根廷之間發(fā)生馬島戰(zhàn)爭時，英國稱之為“海上戰(zhàn)區(qū)”而阿根廷則稱之為“海上禁區(qū)”。

第四，做好海上執(zhí)法的司法工作，并為戰(zhàn)時設(shè)立捕獲法院做好法律準(zhǔn)備。在司法方面，應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，設(shè)立“捕獲法院”或者在軍事法院中設(shè)立“捕獲法庭”，適用國際法和我國國內(nèi)法審理拿捕案件，并決定對捕獲物品予以沒收或者釋放。捕獲法適用于戰(zhàn)時，但是國家的海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略則在平時和戰(zhàn)時都要貫徹實(shí)施，因此，解決設(shè)立捕獲法院這個多年來議而不決的問題必須提到立法的議事日程上來。

第五，在國際法領(lǐng)域表達(dá)我國維護(hù)國家海洋防務(wù)安全的主張。在國際法方面，維護(hù)國家海洋防務(wù)安全的依據(jù)是主權(quán)國家享有的自保權(quán)，制定海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略乃一國內(nèi)政范圍的事項(xiàng)，根據(jù)國際法和國內(nèi)法采取行動保障海洋防務(wù)安全是一國的基本權(quán)利，既合法又正當(dāng)。德國哲學(xué)家黑格爾曾經(jīng)指出：“個體性作為排他性的自為的存在，表現(xiàn)為它對別國的關(guān)系，其中每個國家對別國來說都是獨(dú)立自主的。現(xiàn)實(shí)精神的自為的存在在這種獨(dú)立性中達(dá)到了它的定在，所以獨(dú)立自主是一個民族最基本的自由和最高的榮譽(yù)?！雹诤诟駹枺骸斗ㄕ軐W(xué)原理》，商務(wù)印書館1996年，第339頁。以此為基礎(chǔ)，一國對外維護(hù)國家利益的行為既是正當(dāng)?shù)模质呛戏ǖ?，其邊界或者說底線在于此種行為不得侵犯其他國家的合法權(quán)利。2011年3月8日，外交部發(fā)言人針對中國軍機(jī)近日靠近釣魚島海域一事就曾表示，釣魚島及其附屬島嶼自古以來就是中國的固有領(lǐng)土，中國對此擁有無可爭辯的主權(quán)。中國的軍用飛機(jī)在相關(guān)海域執(zhí)行任務(wù)符合國際法。

第六，將國際法中有關(guān)海洋防務(wù)安全的權(quán)利和義務(wù)體現(xiàn)在國內(nèi)立法和執(zhí)法中。海上防止核擴(kuò)散是個近年來出現(xiàn)的新問題，中國是否應(yīng)當(dāng)加入美國等國倡導(dǎo)的防擴(kuò)散倡議問題值得深入研究③余民才：《對我國關(guān)于〈防擴(kuò)散安全倡議〉立場之重新審視》，載《法商研究》2009年第6期，第50～57頁。。防止核擴(kuò)散固然有益于國際和平與安全，但是如果按照倡議提出的規(guī)則在公海上任意攔截可疑船只，就會與目前《聯(lián)合國海洋法公約》相沖突。有外國學(xué)者認(rèn)為，少數(shù)國家的單邊實(shí)踐不是創(chuàng)立了新規(guī)則，而是對現(xiàn)行《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)則的侵蝕和破壞④Ticy V.Thomas，‘The Proliferation Security Initiative：Towards Relegation of Navigational Freedoms in UNCLOS？An Indian Perspective’，Chinese Journal of International Law，（2009），Vol.8，No.1，p.657.，對國際海洋法將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的消極影響。在此問題上應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎權(quán)衡中國國家利益要求與維護(hù)國際和平的需要之間的關(guān)系，考量中國的特殊情況和需求，慎重做出判斷和選擇。核擴(kuò)散不符合中國的利益，但是某些大國利用防擴(kuò)散機(jī)制阻止和限制其他國家和平開發(fā)和利用核能的做法同樣也不符合中國的利益。一旦加入了國際條約，就必須依據(jù)條約規(guī)定將有關(guān)海洋防務(wù)安全的權(quán)利和義務(wù)體現(xiàn)在我們的國內(nèi)立法和執(zhí)法中。因此，在加入條約之前，對于有關(guān)條約究竟對中國海洋防務(wù)安全利益將產(chǎn)生何種影響，必須認(rèn)真研究和分析，權(quán)衡利弊。

四、法律構(gòu)建的拓展思考：處理好四組關(guān)系

第一，進(jìn)一步深入研究專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與領(lǐng)海及公海之間的關(guān)系。在國際法領(lǐng)域，海洋法是個既古老又年輕的分支。在《聯(lián)合國海洋法公約》1994年生效之前，與海洋有關(guān)的法律原則和規(guī)則比較分散和不確定，雖然《聯(lián)合國海洋法公約》在海洋法的“編纂”和“逐漸發(fā)展”方面做出了很大貢獻(xiàn)，但是，毋庸諱言，《聯(lián)合國海洋法公約》并非盡善盡美，其缺陷給各國之間在海洋法律關(guān)系上可能出現(xiàn)的爭端留下了伏筆。依據(jù)海洋法，沿海國對從內(nèi)水到公海的不同海洋區(qū)域享有不同的權(quán)利，從內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架到公海，沿海國的權(quán)利是遞減的，而行使權(quán)利的程度與該區(qū)域離領(lǐng)?；€的距離之間呈現(xiàn)出“負(fù)相關(guān)”的關(guān)系，即離領(lǐng)?；€越遠(yuǎn)，沿海國的權(quán)利越受到限制。迄今為止，各國在如何認(rèn)識和定位領(lǐng)海和公海這兩大問題上已經(jīng)基本不存在什么分歧，關(guān)鍵是處于兩者之間的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，有些國家出于自身的利益要求和立場經(jīng)常會做出并不完全符合《聯(lián)合國海洋法公約》立法精神的解釋，以使自己的行為具有“合法性”。特別是對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事利用問題，尤其值得重視。因而，必須從國際法理論上進(jìn)一步深入研究各類海域特別是國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利基礎(chǔ)和范圍。特別值得注意的是，2012年5月間美國政府各部門都在熱議加入和批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》。此時此刻此舉意義深遠(yuǎn)，在一定程度上也說明美國認(rèn)為為了進(jìn)一步拓展和維護(hù)其國家利益，加入《聯(lián)合國海洋法公約》利大于弊。

第二，在實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的過程中，使法律保障與其他措施之間形成協(xié)調(diào)、支持與配合的關(guān)系。應(yīng)制定并公布我軍《交戰(zhàn)規(guī)則》，對干擾和影響我對依法擁有主權(quán)的島礁進(jìn)行巡航的軍艦和政府船舶的行為采取警告、嚴(yán)重警告、警告性射擊、驅(qū)逐等行動，直至直接使用武力，以維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)和其他合法權(quán)益。2001年3月至8月，美國“鮑迪奇”號測量船對我國黃海和東海海域進(jìn)行了掃海式勘察，時間累計(jì)103天。但是我方與美方展開了現(xiàn)場法律斗爭并隨后開展了外交斗爭。在該船實(shí)施測量的第一階段，海軍某艦隊(duì)派出軍艦對其實(shí)施了驅(qū)逐，行動很成功。對于類似行為，我海軍艦隊(duì)可以進(jìn)行跟蹤監(jiān)視、外逼敵艦機(jī)、模擬攻擊、警告性設(shè)計(jì)，干擾其行動使其無法完成任務(wù)。因此，除了法律對策，政治和軍事方面的措施也十分重要。軍事利益與法律規(guī)定之間可能會存在沖突，例如，為了達(dá)成進(jìn)攻的突然性和最大限度地發(fā)揮某些特殊武器的作戰(zhàn)效能與按照國際法規(guī)定必須表明自己身份之間的內(nèi)在沖突必須解決，在這些方面也應(yīng)做好法律對策預(yù)案。我們必需盡量使海洋防務(wù)與拓展空間之間的關(guān)系有機(jī)協(xié)調(diào)起來，認(rèn)識到拓展是更積極的防務(wù)，為此應(yīng)采取主動、進(jìn)取的戰(zhàn)略方針，而不是消極、保守、被動的戰(zhàn)略姿態(tài)。必須綜合研究國際法對維護(hù)中國海洋領(lǐng)土安全和其他權(quán)益的全方位影響，盡力在理論和實(shí)踐方面都占據(jù)先機(jī)和主動地位，以最大限度地維護(hù)國家利益。

第三，恰當(dāng)處理專注于解決具體問題與在更廣闊的時間、空間范圍維護(hù)中國海洋防務(wù)整體安全之間的關(guān)系。從更深層次看，我們研究制定海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的法律問題，必須超越專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、超越中國大陸實(shí)際控制的海域的局限，否則等于束縛自己的手腳，我們的相關(guān)做法和實(shí)踐有可能被其他國家利用來對抗我們的立場和主張。比如，近幾年來，臺灣漁船在釣魚島海域就屢次被日本艦船騷擾，對此我們不應(yīng)保持沉默，否則就等于不僅承認(rèn)了日本對釣魚島實(shí)際控制的既成事實(shí)，而且實(shí)際上也等于承認(rèn)了日本對釣魚島的領(lǐng)土主權(quán)，或者將釣魚島問題視為日本國家與臺灣之間的爭端。因此，在涉及海洋領(lǐng)土主權(quán)和海洋防務(wù)安全問題上，今后無論是中國大陸、香港、澳門還是臺灣，只要與日本發(fā)生糾紛爭端或者沖突，我們都應(yīng)從整體上、從國家利益、從實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史高度將釣魚島主權(quán)爭端視為同一個問題。就空間范圍而言，所有實(shí)施海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的行動應(yīng)包括中國大陸、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)及臺灣省①據(jù)媒體報(bào)道，臺灣地區(qū)的“海巡署”2011年4月18日指出，派駐東沙和南沙太平島的駐島士兵，將由原本的陸軍改由向訓(xùn)練精良的海軍陸戰(zhàn)隊(duì)選兵。其后又進(jìn)行了軍事演習(xí)，這一系列行動對于菲律賓和越南等國無疑將產(chǎn)生一定的震懾作用。。否則，一方面主張臺灣省屬于中國，另一方面當(dāng)臺灣地區(qū)與其他國家發(fā)生爭端甚至武裝沖突時又漠然視之，將產(chǎn)生極為深遠(yuǎn)的消極影響。

第四，從維護(hù)國家利益的宗旨出發(fā)，調(diào)整確保近海防務(wù)安全與拓展遠(yuǎn)洋防務(wù)安全之間的關(guān)系。戰(zhàn)略目標(biāo)定位與戰(zhàn)略力量的建設(shè)密切相關(guān)，有什么樣的戰(zhàn)略就有什么樣的戰(zhàn)略力量建設(shè)規(guī)劃。為了維護(hù)和拓展國家利益，未來在境外實(shí)施兵力行動的可能性已經(jīng)明顯增強(qiáng)。因此，應(yīng)當(dāng)正視我們追求海外合法利益的正當(dāng)性，將眼光從近海投送至遠(yuǎn)洋。未來為維護(hù)中國國家利益實(shí)施遠(yuǎn)洋兵力行動已經(jīng)迫在眉睫，而且實(shí)際上在本領(lǐng)域已經(jīng)積累了不少實(shí)踐。將來籌劃中國海洋防務(wù)安全總體戰(zhàn)略時，遠(yuǎn)洋防務(wù)問題必須列入議事日程。

五、結(jié) 論

胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中指出：“統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，樹立世界眼光，加強(qiáng)戰(zhàn)略思維，善于從國際形勢發(fā)展變化中把握發(fā)展機(jī)遇、應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，營造良好國際環(huán)境。完善國家安全戰(zhàn)略，健全國家安全體制，高度警惕和堅(jiān)決防范各種分裂、滲透、顛覆活動，切實(shí)維護(hù)國家安全”。海洋安全戰(zhàn)略是國家安全戰(zhàn)略的一個部分，而制定海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略則是實(shí)施“海洋安全戰(zhàn)略”的題中應(yīng)有之意。

在強(qiáng)調(diào)國際法治與國際治理的當(dāng)下，一國對外海洋活動必須受法律規(guī)制，因此海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略必須有明確和充分的法律構(gòu)建支撐和保障。具有全局性、長遠(yuǎn)性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)的戰(zhàn)略需要相對穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行保證，因此法律對于海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的支持和保障有明顯作用。此領(lǐng)域的法律制度既調(diào)整國內(nèi)法律關(guān)系，又依據(jù)國際法調(diào)整涉外法律關(guān)系，因此需要從國際法和國內(nèi)法兩個方面進(jìn)行法律構(gòu)建。

在國內(nèi)法方面，以往大都側(cè)重于從實(shí)用主義的觀念出發(fā)，并以臨時行政命令作為實(shí)施海洋防務(wù)行動的法律依據(jù)，然而作戰(zhàn)命令或首長指示在規(guī)范性和穩(wěn)定性方面也存在一定缺陷。此外，還應(yīng)當(dāng)從立法、執(zhí)法和司法等方面全面構(gòu)建海洋防務(wù)安全戰(zhàn)略的法律基礎(chǔ)。

就國際法律環(huán)境而言，翻檢國際法歷史，我們發(fā)現(xiàn)在歷次重大歷史階段和轉(zhuǎn)折點(diǎn)，弱勢力量的崛起對國際法發(fā)展的影響都是一個無法回避的重要因素?？v觀400多年來國際關(guān)系的歷史，弱勢或者后發(fā)國家在崛起過程中主觀上都有改變現(xiàn)有制度安排的主觀要求，而且在大多數(shù)情況下都是通過武力實(shí)現(xiàn)的，其結(jié)果是改變了以往不合理的規(guī)則和制度。推動了國際法向前發(fā)展。對比荷蘭、西班牙、葡萄牙、英國、俄羅斯、德國、法國、美國、日本等國家從弱到強(qiáng)的歷程，無不是從弱勢小國最終發(fā)展成為大國的。黑格爾認(rèn)為：“國際法是從獨(dú)立國家間的關(guān)系中產(chǎn)生出來的，因此國際法中自在自為的東西保存著應(yīng)然的形式，因?yàn)樗默F(xiàn)實(shí)性是以享有主權(quán)的各個不同意志為依據(jù)的”①黑格爾：《法哲學(xué)原理》，商務(wù)印書館1996年，第346頁。。為了確保國家行為在國際法層面的合法性和正當(dāng)性，還必須解決國際法法律構(gòu)建問題。中國應(yīng)當(dāng)積極參與國際造法過程，參與國際海洋事務(wù)，解決海洋爭端，對國際海洋法做出貢獻(xiàn)。在制定國際規(guī)則方面，中國作為國際社會的一位“由弱變強(qiáng)的成員”和目前“弱勢力量”陣營中的重要一員，似應(yīng)沿著“自主參與”、“全面了解”、“主動利用”、“積極影響”和“逐漸改變”的進(jìn)路，增強(qiáng)在國際政治舞臺上的“話語權(quán)”和“主導(dǎo)權(quán)”，最終取得與國際社會其他成員一道共同制定國際法新原則和新規(guī)則的資格和地位。從遵守現(xiàn)有規(guī)范到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)現(xiàn)行不合理的原則規(guī)則，再到積極參與新規(guī)范的形成與確立，這一過程注定將充滿沖突和斗爭，對此我們必須在各方面作好充分的準(zhǔn)備。