陳天仁宋大杰王雅珍

社會(huì)組織發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的雙向驅(qū)動(dòng)
——對(duì)上海市閘北區(qū)的調(diào)查研究

陳天仁＊宋大杰＊＊王雅珍＊＊＊

本文通過對(duì)上海市閘北區(qū)107名政府街鎮(zhèn)干部、122名公益性社會(huì)組織成員、185名受助居民和199名居委會(huì)干部四類人群共612人的基本情況、對(duì)本區(qū)和街鎮(zhèn)公益性社會(huì)組織的培育扶持和政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)度、現(xiàn)狀及其主要原因評(píng)價(jià)；對(duì)公益性社會(huì)組織運(yùn)作現(xiàn)狀；公益性社會(huì)組織與居委會(huì)的關(guān)系；對(duì)建立為外來務(wù)工人員服務(wù)與管理的社會(huì)組織的態(tài)度及其主要原因；公益性社會(huì)組織中黨建工作；公益性社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目、運(yùn)作資金的主要來源和對(duì)公益性社會(huì)組織適當(dāng)贏利的態(tài)度，以及四類人群相關(guān)問題的期盼等諸方面的調(diào)查分析和思考，在此基礎(chǔ)上提出若干對(duì)策建議。

社會(huì)組織發(fā)展 政府職能轉(zhuǎn)變 雙向驅(qū)動(dòng)

一、問題提出的緣由和調(diào)查研究目的

在我國(guó)改革發(fā)展的新時(shí)期，中央十分重視以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理與服務(wù)在社會(huì)建設(shè)中的重要作用，不斷制定和推出一系列重大政策措施，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法制保障”的社會(huì)管理有機(jī)統(tǒng)一的新格局。社會(huì)組織的發(fā)展要更好地發(fā)揮其在社會(huì)管理與服務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變中的作用，政府要做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位并大膽放權(quán)才能使兩者不斷地良性互動(dòng)，為提高我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)管理效能發(fā)揮更大作用。在黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加快政府職能轉(zhuǎn)變和加大社會(huì)組織發(fā)展力度的新形勢(shì)下，如何使兩者更好地雙向驅(qū)動(dòng)，是需要進(jìn)一步探討的重要課題。上海市在這兩大方面一直著力探索，不斷總結(jié)和推廣有效的實(shí)施措施，并提出了更高的要求。2013年，中共上海市委把社會(huì)組織發(fā)展列為本年度市委六大重點(diǎn)調(diào)研課題之一，足以證明此項(xiàng)研究的重要性和緊迫性，也是貫徹新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)班子重大決策的實(shí)際行動(dòng)。本文旨在對(duì)上海市閘北區(qū)公益性社會(huì)組織和政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀以及不同群體對(duì)有關(guān)問題的態(tài)度與評(píng)價(jià)等方面調(diào)查分析基礎(chǔ)上，提出相關(guān)政策措施建議，供有關(guān)方面參考。

二、調(diào)查研究對(duì)象、時(shí)間和方法

（一）調(diào)研對(duì)象

本次調(diào)研選定的上海市閘北區(qū)地處本市的“北大門”鐵路上海站所在地。常住人口830476人（2011年上海市第6次人口普查數(shù)），是上海市17個(gè)區(qū)縣中人口居11位的8個(gè)中心城區(qū)之一。該區(qū)下屬8個(gè)街道1個(gè)鎮(zhèn)，是一個(gè)近幾年一躍而上的以新興產(chǎn)業(yè)為主的城區(qū)，也是上海社會(huì)管理方面有一定創(chuàng)新的區(qū)域之一。本次調(diào)研對(duì)象為街鎮(zhèn)干部、公益性社會(huì)組織成員、受助居民、居委會(huì)干部四類人群共660人。

（二）調(diào)查方法和時(shí)間

本課題構(gòu)思于2011年11月，2012年3月與閘北區(qū)民政局達(dá)成意向。并于2012年3月下旬—4月中旬，對(duì)該區(qū)地處東西南北中的四個(gè)街道和一個(gè)鎮(zhèn)的相關(guān)部門負(fù)責(zé)干部以及上述其他三類成員的部分人員進(jìn)行訪談。在此基礎(chǔ)上制定針對(duì)上述四類群體數(shù)十個(gè)研究變量的分類調(diào)查問卷，于2012年4-5月進(jìn)行抽樣調(diào)查，共發(fā)出調(diào)查問卷660份，其中街鎮(zhèn)干部、公益性社會(huì)組織成員各130份，受助居民、居委會(huì)干部各200份。實(shí)際回收有效問卷613份，其中街鎮(zhèn)干部107份，公益性社會(huì)組織成員122份，受助居民195份，居委會(huì)干部199份，總回收率為92.88%。其后，對(duì)調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果的數(shù)據(jù)結(jié)合訪談進(jìn)行分析研究后提出若干問題和政策建議。

三、調(diào)查結(jié)果與分析

（一）社會(huì)組織、受助居民和居委會(huì)干部簡(jiǎn)況

1.社會(huì)組織簡(jiǎn)況

（1）閘北區(qū)至2012年7月，共有注冊(cè)的社會(huì)組織412個(gè)，從業(yè)人員5065人，其中公益性社會(huì)組織122個(gè)，從業(yè)人員1500人；其他社會(huì)組織290個(gè)，從業(yè)人員2565人。

（2）本次抽樣調(diào)查的公益性社會(huì)組織成員122人中，男性占35.2%，女性占64.8%。60歲以下占大多數(shù)（85.1%），50歲以下者近半數(shù)。大專以上近半數(shù)，中專為33.1%，本科為15.7%，有利于學(xué)習(xí)掌握新的知識(shí)技能。中共黨員近1/3，共青團(tuán)員占14.7%，民主黨派成員占0.9%，超過半數(shù)是群眾。從事公益性社會(huì)組織工作的資歷大多數(shù)在2年以上，2年以下者占22.7%，6-7年者占10.9%，8-9年者占10.1%，10年以上者占8.4%。但超過半數(shù)以上的人原所學(xué)專業(yè)與現(xiàn)任工作無關(guān)，這在一段時(shí)間內(nèi)影響工作效果。他們服務(wù)的主要對(duì)象老年人占半數(shù)，殘疾人超過1/3，這兩部分人群為85.9%。調(diào)查結(jié)果也表明，公益性社會(huì)組織中多半人系通過就業(yè)應(yīng)聘從事此項(xiàng)工作者占第一位；其次是受政府有關(guān)部門委托和支持組建而從事現(xiàn)任工作；為實(shí)現(xiàn)自己理想自主創(chuàng)業(yè)者極少。這表明，目前閘北區(qū)公益性社會(huì)組織從業(yè)人員中，專業(yè)知識(shí)技能水平有待加強(qiáng)和提高。

2.受助居民簡(jiǎn)況

（1）本次調(diào)查的185名受助居民中， 61歲以上老人為51.1%，50-60歲壯年人為29.9%，40-49歲中年人占11.4%，18-39歲青年人和17歲以下青少年分別為6.0%和1.6%。受助特殊群體中，獨(dú)居老人和80歲以上高齡老人超過半數(shù)。這與對(duì)公益性社會(huì)組織成員主要服務(wù)對(duì)象調(diào)查結(jié)果所顯示的以對(duì)老年人、殘疾人的公益性服務(wù)為大多數(shù)人（85.9%）相符。

（2）從表1可見這類群體中通過政府部門直接資金和物質(zhì)援助是第一位的，第二位是公益性社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)物質(zhì)援助。而在通過公益性社會(huì)組織救助中以精神慰藉和經(jīng)濟(jì)上資助占首位，其次是物質(zhì)上的幫困?？梢姡嫘陨鐣?huì)組織在幫困服務(wù)中，除了通過經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)方面的資助外，在獨(dú)居老人存在孤獨(dú)感和恐慌感較多的情況下，精神上的慰藉和心理上疏導(dǎo)的服務(wù)尤為重要。這從一個(gè)側(cè)面反映，對(duì)提高和擴(kuò)大公益性社會(huì)組織從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)技能提出了新的更高要求。

表1 閘北區(qū)受益人群2010年至今得到各方面救助情況調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

3.居委會(huì)干部簡(jiǎn)況

從對(duì)199名居委會(huì)干部的調(diào)查中可見，女性占74.0%。主要負(fù)責(zé)人占73.1%，從事居委會(huì)工作12年以上者為多（75.3%），表明大多數(shù)人對(duì)社區(qū)基層群眾情況較熟悉。

（二）閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部、社會(huì)組織成員、受助居民和居委會(huì)干部對(duì)本區(qū)和街鎮(zhèn)公益性社會(huì)組織的培育扶持和政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)度、作用與現(xiàn)狀評(píng)價(jià)及其主要原因

1.表2顯示，街鎮(zhèn)干部對(duì)民政部門在培育公益性社會(huì)組織中的作用表示了充分肯定的態(tài)度。認(rèn)為應(yīng)主動(dòng)扶持、培育此類社會(huì)組織的發(fā)展，并主動(dòng)與政府其他相關(guān)職能部門配合，但民政部門應(yīng)充分發(fā)揮骨干作用。

表2 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部對(duì)民政部門在社會(huì)建設(shè)中的作用調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表（多選）

2.從表3可見，閘北區(qū)四類群體中絕大多數(shù)人都表示應(yīng)重點(diǎn)培育扶持和發(fā)展公益性普惠性社會(huì)組織，以分擔(dān)政府公共服務(wù)方面的工作。其中，認(rèn)為應(yīng)以涉老和為社區(qū)各類居民都需要的公益性普惠性服務(wù)者較多。而這類社會(huì)組織當(dāng)前的數(shù)量和質(zhì)量仍不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

表3 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部、社會(huì)組織成員、受助居民、居委會(huì)干部對(duì)發(fā)展何類社會(huì)組織態(tài)度的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

3.閘北區(qū)四類群體對(duì)本區(qū)、街鎮(zhèn)公益性社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)度、主要措施、作用、發(fā)展現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)及其認(rèn)為的主要原因。

①?gòu)谋?可見，閘北區(qū)四類群體對(duì)本區(qū)和街鎮(zhèn)公益性社會(huì)組織發(fā)揮作用的評(píng)價(jià)多數(shù)人給予肯定。認(rèn)為社會(huì)組織為政府職能轉(zhuǎn)變提供了幫手，政府大膽簡(jiǎn)政放權(quán)以項(xiàng)目或主題化活動(dòng)形式委托社會(huì)組織向社區(qū)特殊和弱勢(shì)群體提供服務(wù)，效果顯著。如該區(qū)彭浦鎮(zhèn)通過向社會(huì)組織公開招投標(biāo)活動(dòng)，鎮(zhèn)政府委托服務(wù)取得很好的效果。但也有部分被調(diào)查者表示本區(qū)層面這方面的工作僅為“一般”，主要認(rèn)為區(qū)職能部門抓的力度欠大，思想觀念沒有突破性轉(zhuǎn)變，探索中需要一定時(shí)間以及面臨的人力、財(cái)力不足等因素。間以及面臨的財(cái)力、人力不足等原因。

表4 閘北區(qū)四類群體對(duì)本區(qū)公益性社會(huì)組織在公共服務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變中作用的認(rèn)同度及其主要原因調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表5 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部對(duì)公益性社會(huì)組織工作的支持、關(guān)心度調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表（多選）

表6 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部對(duì)轄區(qū)內(nèi)公益性社會(huì)組織發(fā)揮作用的評(píng)價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表7 閘北區(qū)公益性社會(huì)組織成員對(duì)公益性社會(huì)組織在本區(qū)社會(huì)服務(wù)與管理中發(fā)揮作用評(píng)價(jià)及其主要原因的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表8 閘北區(qū)公益性社會(huì)組織成員對(duì)公益性社會(huì)組織在本街鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)與管理中發(fā)揮作用的評(píng)價(jià)及其主要體現(xiàn)在哪幾方面調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

調(diào)查進(jìn)一步表明，公益性社會(huì)組織成員認(rèn)為大力發(fā)揮此類組織在政府職能轉(zhuǎn)變中的多方面作用予以肯定，依次是分擔(dān)政府部分社會(huì)管理與公共服務(wù)職能、促進(jìn)政府與基層社區(qū)各類群體間的溝通渠道和互動(dòng)、協(xié)助政府分擔(dān)社會(huì)勞動(dòng)力就業(yè)壓力等。這反映出社會(huì)組織能夠而且愿意承擔(dān)此類政府部門委托的項(xiàng)目，也期望政府能大膽放權(quán)。上海近期在大學(xué)生就業(yè)招聘專場(chǎng)中，出現(xiàn)了社會(huì)組織招聘大學(xué)生的情況，證明了它的可觀前景。

⑤從表9、10可見，閘北區(qū)受助居民對(duì)本區(qū)和街鎮(zhèn)政府對(duì)公益性社會(huì)組織培育扶持與在政府職能轉(zhuǎn)變中作用的評(píng)價(jià)。絕大多數(shù)人均認(rèn)為很重視和較重視，對(duì)區(qū)和街鎮(zhèn)的評(píng)價(jià)基本一致。表10受助人群也認(rèn)為社會(huì)組織在政府職能轉(zhuǎn)變中有很大和一定作用，政府應(yīng)支持并放手讓社會(huì)組織為民生服務(wù)。

表9 閘北區(qū)受助居民評(píng)價(jià)本區(qū)和街鎮(zhèn)政府對(duì)公益性社會(huì)組織培育扶持情況調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表10 閘北區(qū)受助居民對(duì)公益性社會(huì)組織在加快政府職能轉(zhuǎn)變中的作用評(píng)價(jià)和期望調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表11 閘北區(qū)居委會(huì)干部對(duì)本區(qū)和本街鎮(zhèn)政府扶持培育和發(fā)展公益性社會(huì)組織的評(píng)價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表12 閘北區(qū)居委會(huì)干部對(duì)本街鎮(zhèn)公益性社會(huì)組織建設(shè)和發(fā)揮作用的評(píng)價(jià)及其主要原因調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（三）閘北區(qū)四類群體對(duì)公益性社會(huì)組織運(yùn)作現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果分析

1.從表13可見，閘北區(qū)公益性社會(huì)組織的運(yùn)作現(xiàn)狀處于政府主導(dǎo)下的基本獨(dú)立運(yùn)作較多，其次是主要依靠政府指導(dǎo)下的具體運(yùn)作。但也有超過1/4的街鎮(zhèn)干部和受助居民認(rèn)為是主要依靠政府支持下運(yùn)作，官方色彩較濃；完全獨(dú)立運(yùn)作是極少數(shù)，即絕大多數(shù)都是依靠政府主導(dǎo)下運(yùn)作。這雖然體現(xiàn)了政府的重視、支持，但也反映現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變和公益性社會(huì)組織的培育發(fā)展尚處于不斷推進(jìn)階段，它們獨(dú)立自主創(chuàng)新運(yùn)作方式的能力和政府大膽放權(quán)等方面的力度還急待進(jìn)一步加大，并需進(jìn)一步探索更有效之道，只有兩者的良性互動(dòng)才能進(jìn)一步體現(xiàn)。

表13 閘北區(qū)四類群體對(duì)公益性社會(huì)組織當(dāng)前運(yùn)作狀態(tài)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（四）閘北區(qū)公益性社會(huì)組織與居委會(huì)的關(guān)系調(diào)查結(jié)果分析

從表14可見，閘北區(qū)居委會(huì)絕大多數(shù)干部認(rèn)為，目前社會(huì)組織與居委會(huì)的關(guān)系總體上處于好和較好的合作、協(xié)助、互助關(guān)系，沒有人認(rèn)為處于“沒有關(guān)系，各行其事”狀態(tài)。他們中認(rèn)為應(yīng)處于何種關(guān)系為好者的順序依次是第一位應(yīng)是互助關(guān)系，第二位是合作關(guān)系，第三位是協(xié)助關(guān)系，沒有人認(rèn)為兩者“沒有關(guān)系”，這組數(shù)據(jù)表明，居委會(huì)干部都認(rèn)為作為基層民主自治組織，在支持、配合、協(xié)助公益性社會(huì)組織開展工作中共同協(xié)助政府承擔(dān)社會(huì)管理和以民生服務(wù)為重點(diǎn)的工作中應(yīng)協(xié)力而為，都在政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)中具有不可或缺的作用。

表14 閘北區(qū)居委會(huì)干部對(duì)目前公益性社會(huì)組織與居委會(huì)的關(guān)系評(píng)價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（五）閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部、公益性社會(huì)組織成員和居委會(huì)干部對(duì)建立為外來務(wù)工人員服務(wù)與管理的公益性社會(huì)組織的態(tài)度及其主要原因及現(xiàn)狀評(píng)價(jià)情況

表15 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部、公益性社會(huì)組織成員和居委會(huì)干部對(duì)建立為外來務(wù)工者服務(wù)與管理的社會(huì)組織的態(tài)度及其主要原因調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

調(diào)查結(jié)果顯示，三類人群中，大部分認(rèn)為很有必要，認(rèn)為沒有必要者是極少數(shù)。因系新生事物，故有多于1/5的人認(rèn)為可試點(diǎn)建立。在主要原因中，多數(shù)認(rèn)為便于協(xié)助政府分擔(dān)部分社會(huì)管理與服務(wù)職能及有利幾類社會(huì)組織、團(tuán)體的配合和合作，共同做好對(duì)此類新市民的服務(wù)與管理工作。這進(jìn)一步表明，在新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的當(dāng)下，加大包括外來務(wù)工人員在內(nèi)各類社會(huì)組織建立的力度與速度是必然趨勢(shì)和良好時(shí)機(jī)。特別是在以人為中心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和外來務(wù)工人員隊(duì)伍不斷變化的新形勢(shì)下，建立為外來務(wù)工者服務(wù)和管理為要?jiǎng)?wù)的這類社會(huì)組織更需加快與之相適的步伐。

（六）閘北區(qū)公益性社會(huì)組織中黨建工作的現(xiàn)狀分析

1.表16對(duì)107位街鎮(zhèn)干部調(diào)查結(jié)果顯示，超過半數(shù)的街鎮(zhèn)干部表示公益性社會(huì)組織已建立黨組織并發(fā)揮了較好作用，也有少部分干部表示，雖多數(shù)已建立黨組織，但發(fā)揮作用不夠；也有人認(rèn)為，多數(shù)未建立黨組織。黨組織發(fā)揮作用不夠的主要原因是黨員較分散，平時(shí)接觸少，社區(qū)專職黨群干部工作指導(dǎo)力量不足，黨組織工作方法欠靈活多樣等。

表16 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部對(duì)公益性社會(huì)組織中的黨建情況評(píng)價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

2.表17顯示，公益性社會(huì)組織成員對(duì)此方面的總體評(píng)價(jià)與表16對(duì)街鎮(zhèn)干部調(diào)查結(jié)果大體相同。上海市對(duì)“兩新”組織的黨建工作比較重視，但從閘北區(qū)的調(diào)查看，黨組織的作用發(fā)揮不夠，黨建工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。它涉及社會(huì)組織的良性發(fā)展、人員素質(zhì)的全面提高、服務(wù)質(zhì)量的不斷提升與政策法規(guī)的執(zhí)行保障等諸多方面。

表17 閘北區(qū)公益性社會(huì)組織成員對(duì)所在街鎮(zhèn)公益性社會(huì)組織中黨建工作的評(píng)價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（七）閘北區(qū)公益性社會(huì)組織近三年來服務(wù)項(xiàng)目和運(yùn)作資金的主要來源情況調(diào)查結(jié)果分析

1.從表18可見，大多數(shù)街鎮(zhèn)干部表示，近三年來公益性社會(huì)組織運(yùn)作資金主要來源以市和區(qū)政府及相關(guān)部門的創(chuàng)招投標(biāo)的委托項(xiàng)目撥款為多；街鎮(zhèn)政府的創(chuàng)招投標(biāo)委托項(xiàng)目撥款近半數(shù)；市和區(qū)及相關(guān)部門特殊的臨時(shí)性撥款近1/3，列第三位；其他來源僅占很少數(shù)。

表18 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部認(rèn)為公益性社會(huì)組織運(yùn)作資金主要來源調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表（多選）

2.但表19對(duì)公益性社會(huì)組織成員的調(diào)查結(jié)果卻顯示，他們表示三年來工作項(xiàng)目來自街鎮(zhèn)政府委托的項(xiàng)目占第一位，其次是區(qū)創(chuàng)投招標(biāo)項(xiàng)目，再次是市創(chuàng)投招標(biāo)項(xiàng)目。但表19反映出實(shí)際運(yùn)作資金數(shù)的排列都與上列相反。即以市政府和相關(guān)職能部門創(chuàng)招投標(biāo)的委托項(xiàng)目撥款為多數(shù)，其次是區(qū)政府和相關(guān)部門的委托項(xiàng)目撥款，再次是街鎮(zhèn)委托項(xiàng)目撥款。分析其主要原因可能與市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)委托項(xiàng)目的大小、難度、涉及的人群不同和服務(wù)項(xiàng)目的多少不同有關(guān)。通常情況下，市、區(qū)級(jí)委托項(xiàng)目涉及面較廣，資金投入相對(duì)較多。此項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)還表明，除上述專項(xiàng)撥款外，市、區(qū)、街鎮(zhèn)有時(shí)還有一定額度特殊的臨時(shí)性撥款，直至可獲項(xiàng)目總額的30%特殊撥款。

表19 閘北區(qū)公益性社會(huì)組織成員認(rèn)為2010年以來工作項(xiàng)目和運(yùn)作資金主要來源的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（八）閘北區(qū)四類群體對(duì)公益性社會(huì)組織適當(dāng)贏利的態(tài)度調(diào)查結(jié)果

從表20可見，四類群體中，絕大多數(shù)人認(rèn)同公益性社會(huì)組織可適當(dāng)贏利，以提供服務(wù)人員開支、分擔(dān)政府就業(yè)壓力、完善服務(wù)功能和提高服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大受益人群；少部分人認(rèn)為已由政府撥款以及應(yīng)以純公益性為民服務(wù)。此次調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，閘北區(qū)公益性社會(huì)組織成員表示自2010年至今近三年來“收支基本平衡”占多數(shù)（67.4%），有一定贏利者占14%；表示支出大于收入有18.6%，這可能與某些機(jī)構(gòu)剛組建投入工作時(shí)間不長(zhǎng)或在某一時(shí)段組織活動(dòng)中有一個(gè)探索過程等因素有關(guān)，也與至今各方面對(duì)公益性社會(huì)組織的培育支持力度不夠以及政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程、簡(jiǎn)政放權(quán)的力度欠缺有密切關(guān)系。而公益性社會(huì)組織自身更好地運(yùn)作也有待于在實(shí)踐中創(chuàng)新。同時(shí)也需要在項(xiàng)目評(píng)估、資金投入等方面有科學(xué)、公正、合理的措施。

表20 閘北區(qū)四類群體對(duì)公益性社會(huì)組織適當(dāng)贏利的態(tài)度及主要原因調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表（多選）

四、問題討論和建議

首先，進(jìn)一步充分發(fā)揮民政部門在公益性社會(huì)組織發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變雙向驅(qū)動(dòng)中的作用。作為社會(huì)組織的主管機(jī)關(guān)和以民生為重點(diǎn)的政府職能部門，各級(jí)民政部門在社會(huì)管理格局中肩負(fù)著黨委領(lǐng)導(dǎo)下貫徹執(zhí)行中央重大決策和制訂落實(shí)各項(xiàng)方針政策具體實(shí)施措施的重任，對(duì)社會(huì)組織的培育扶持和發(fā)展起著關(guān)鍵作用。從對(duì)閘北區(qū)包括街鎮(zhèn)干部在內(nèi)的各級(jí)相關(guān)干部的調(diào)查表明，他們對(duì)民政部門的上述作用是認(rèn)同和肯定的。明確認(rèn)識(shí)到除了與其他相關(guān)部門的配合外，民政部門在社會(huì)管理與服務(wù)中應(yīng)充分發(fā)揮骨干作用，特別是對(duì)社會(huì)組織的培育、發(fā)展有直接的責(zé)任。因而也為轄區(qū)內(nèi)的大多數(shù)公益性社會(huì)組織成員、受助居民和居委會(huì)干部所期待。但也要看到，對(duì)社會(huì)管理和服務(wù)中如何培育、發(fā)展社會(huì)組織以及轉(zhuǎn)變政府職能簡(jiǎn)政放權(quán)中，不轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來的傳統(tǒng)觀念而缺乏有效創(chuàng)新措施的現(xiàn)狀應(yīng)有充分的思考和認(rèn)識(shí)。其中主要是公民權(quán)利意識(shí)的覺醒和增強(qiáng)與官員權(quán)力行駛意識(shí)之間的沖突所帶來的不利因素。為此，首先要在各級(jí)政府人員中，強(qiáng)化宗旨意識(shí)、責(zé)任感和正確權(quán)力觀教育，結(jié)合全黨即將開展的從上至下的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，提高對(duì)為民服務(wù)、對(duì)公益性社會(huì)組織在社會(huì)管理中依靠群眾，實(shí)行民事民議、民事民辦、民事民管，能從群眾路線高度，加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度和為民辦實(shí)事的效度，自覺做好扶持培育發(fā)展公益性社會(huì)組織的工作。閘北區(qū)提出的“財(cái)力有一份增長(zhǎng)，民生有一份改善”的思路，反映了該區(qū)對(duì)民生為主的服務(wù)理念和在扶持社會(huì)組織中的積極態(tài)度。

第二，完善相關(guān)政策法規(guī)，盡快制訂發(fā)展社會(huì)組織特別公益性社會(huì)組織的近、中、長(zhǎng)期規(guī)劃，盡快改變當(dāng)前社會(huì)組織數(shù)量質(zhì)量和運(yùn)作現(xiàn)狀仍不適應(yīng)社會(huì)需求的應(yīng)對(duì)措施。

1.目前閘北區(qū)社會(huì)組織412家數(shù)量與常住人口之比平均約為2000人有一家社會(huì)組織，而其中公益性社會(huì)組織122家，平均約6800人有一家。從業(yè)人員共5065人，每人服務(wù)對(duì)象約為164人，其中公益性社會(huì)組織2556人，每人服務(wù)對(duì)象約為325人，明顯反映出閘北區(qū)社會(huì)組織數(shù)量和從業(yè)人數(shù)上都嚴(yán)重不足的問題，尤以公益性社會(huì)組織更為突出。這表明，它在社會(huì)管理中作為政府、社會(huì)、市場(chǎng)中的社會(huì)方面的主體力量，遠(yuǎn)不適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變正不斷加快的需求。因此，在各級(jí)政府改革過程中，要盡快明確哪些職能應(yīng)剝離出來交由社會(huì)組織承擔(dān)或共同承擔(dān)或部分承擔(dān)，并結(jié)合實(shí)際制訂培養(yǎng)、扶持、建立和發(fā)展哪類社會(huì)組織，特別是發(fā)展公益性為主的社會(huì)組織的規(guī)劃。同時(shí)，借此次從中央到地方各級(jí)政府實(shí)施新一輪職能轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)政放權(quán)的契機(jī)，民政、社團(tuán)主管部門需制訂發(fā)展社會(huì)組織的中、長(zhǎng)期規(guī)劃，包括制訂或修改相應(yīng)的政策法規(guī)、措施和規(guī)范社會(huì)組織的工作職責(zé)、人員配備、業(yè)務(wù)范圍、申報(bào)項(xiàng)目及資金使用、審核等各項(xiàng)管理實(shí)施細(xì)則等法規(guī)性文件。

2.改變社會(huì)組織運(yùn)作方式上存在的較多官方色彩，大膽創(chuàng)新“放權(quán)、放心和放錢”的有力措施。這與思想觀念的轉(zhuǎn)變以及創(chuàng)新意識(shí)的增強(qiáng)密切相關(guān)。要求突破原有的思維定勢(shì)和傳統(tǒng)的行政方式已為當(dāng)務(wù)之重。

3.進(jìn)一步落實(shí)中央確定的社會(huì)組織在基層社會(huì)服務(wù)與管理中所具地位的要求，使公益性社會(huì)組織成為今后社會(huì)組織培育扶持和發(fā)展的重點(diǎn)。應(yīng)以多扶持培育建立為老年人、殘疾人等弱勢(shì)群體和服務(wù)于社區(qū)各類居民需要的涉老型、普惠型的公益性組織為主體。這是我國(guó)特別是上海老齡化、高齡化、獨(dú)居和失獨(dú)老人加劇上升的迫切需求。這類普遍的社會(huì)問題，相當(dāng)部分應(yīng)該而且勢(shì)必主要依靠社會(huì)力量來承擔(dān)。因此，應(yīng)著重加大培育發(fā)展公益性社會(huì)組織力度，鼓勵(lì)適當(dāng)贏利的為民服務(wù)機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)的建立，以此擴(kuò)大公益性社會(huì)組織的社會(huì)化為民服務(wù)，也有利于分擔(dān)就業(yè)和為民辦好實(shí)事的長(zhǎng)期需求。當(dāng)前，民辦的為老服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷增多，但收費(fèi)普遍較高，使有此需求的不少老人無力承受，有的甚至出現(xiàn)“賣房養(yǎng)老”的無奈選擇。

第三，進(jìn)一步厘清公益性社會(huì)組織的公益性與適當(dāng)贏利促進(jìn)公益性社會(huì)組織發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識(shí)。公益性社會(huì)組織是否可以適當(dāng)贏利與公益性質(zhì)的關(guān)系以及它們的運(yùn)作項(xiàng)目和資金來源是有關(guān)聯(lián)的。公益性與贏利性是兩種對(duì)立性質(zhì)的概念。但公益性不能限定為不可以適當(dāng)贏利。在公益性前提下的適當(dāng)贏利是為了更好地服務(wù)于公益性活動(dòng)。因此，在制訂公益性社會(huì)組織條例中應(yīng)有相關(guān)的內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)收支審計(jì)條款?？捎山㈩愃聘黝愋袠I(yè)協(xié)會(huì)或區(qū)、街鎮(zhèn)范圍內(nèi)在政府職能部門指導(dǎo)下的社會(huì)組織服務(wù)管理中心等相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)職責(zé)的落實(shí)。

第四，擴(kuò)大公益性社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目和增加運(yùn)作資金。公益性社會(huì)組織工作項(xiàng)目和運(yùn)作資金的主要來源目前上海市是市和區(qū)及相關(guān)部門和街鎮(zhèn)政府的創(chuàng)招投標(biāo)委托項(xiàng)目撥款，且多以項(xiàng)目化和主題活動(dòng)的形式進(jìn)行。隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)、擴(kuò)大公益性社會(huì)組織的運(yùn)作項(xiàng)目，增加資金支撥勢(shì)在必行。這種狀況下，應(yīng)采取何種途徑和方式扶持保證公益性社會(huì)組織的有效運(yùn)作，當(dāng)前有各種看法。我們認(rèn)為，政府對(duì)公益性社會(huì)組織總的思路應(yīng)是進(jìn)一步做到“財(cái)力有一份增長(zhǎng)，民生有一份改善”。政府大量公共服務(wù)項(xiàng)目和一定的社區(qū)管理事務(wù)要放手委托它們?nèi)コ袚?dān)。建立從市、區(qū)到街鎮(zhèn)的各級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目創(chuàng)招投標(biāo)評(píng)估中心，向社會(huì)公布服務(wù)和活動(dòng)項(xiàng)目、對(duì)象、申報(bào)和完成時(shí)間、資金額度等進(jìn)行公開的招投標(biāo)，凡經(jīng)過注冊(cè)登記的所有社會(huì)組織均可參與申報(bào)；也應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)組織自行創(chuàng)意立項(xiàng)申報(bào)。為此，應(yīng)成立由政府實(shí)務(wù)部門、專家、資深社會(huì)組織人員和社會(huì)組織服務(wù)管理中心（協(xié)會(huì)）負(fù)責(zé)人及居民代表等多方人員組成的第三方評(píng)估委員會(huì)，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行以公開評(píng)議、密封評(píng)定的方式進(jìn)行表決。但對(duì)微小型或剛起步而又有發(fā)展?jié)摿Φ墓嫘陨鐣?huì)組織，市、區(qū)和街鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門應(yīng)制訂特殊的優(yōu)扶政策措施幫助其生存和發(fā)展，如啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)的資助、創(chuàng)新項(xiàng)目資金的預(yù)付以及增撥獎(jiǎng)勵(lì)資金和物質(zhì)支助等。

第五，公益性社會(huì)組織與作為基層民主自治組織居委會(huì)的關(guān)系應(yīng)該是都有協(xié)助政府分擔(dān)社會(huì)管理和以民生為主的公共服務(wù)責(zé)任，應(yīng)協(xié)力而為，在政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)中都具有不可或缺的作用，雙方都應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展包括服務(wù)對(duì)象在內(nèi)的協(xié)作范圍和實(shí)效。我國(guó)居委會(huì)目前仍具有完成政府（街鎮(zhèn)）交給的某些政府公共事務(wù)的職責(zé)，仍存在“準(zhǔn)政府”“二政府”的色彩，在公益性社會(huì)組織的運(yùn)作中，居委會(huì)應(yīng)發(fā)揮積極主動(dòng)協(xié)助和配合的作用。

第六，進(jìn)一步加強(qiáng)公益性社會(huì)組織的黨建工作是貫徹執(zhí)行黨和政府相關(guān)方針政策，促進(jìn)其健康發(fā)展有效運(yùn)作的重要保證。上海市委對(duì)“兩新”組織的黨建抓得較緊且卓有成效。調(diào)查表明閘北區(qū)對(duì)此項(xiàng)工作雖較重視，有不少公益性社會(huì)組織中建立了黨組織，并發(fā)揮了一定作用。但也有部分社會(huì)組織未建立黨組織；有的雖已建立，但由于黨員分散，平時(shí)接觸少和專職黨群工作者的工作有關(guān)。因此，要提高專職黨群工作者的創(chuàng)新意識(shí)，進(jìn)一步探索小規(guī)模黨支部和以黨小組為主活動(dòng)等創(chuàng)新方法和可行形式。要積極吸納符合條件的優(yōu)秀青年社會(huì)工作者入黨。同時(shí)，區(qū)和街鎮(zhèn)黨務(wù)部門和“兩新”黨組織要加強(qiáng)黨員骨干的定期培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，創(chuàng)新黨建思維。

第七，民政部門應(yīng)加大對(duì)涉老、為弱勢(shì)群體服務(wù)的公益性社會(huì)組織的扶持培育力度，解決老年人特別是高齡和獨(dú)居老人增多趨勢(shì)下這類人群的急、難、愁事務(wù)?？偟囊髴?yīng)該是“擴(kuò)面提標(biāo)”，即擴(kuò)大受益人群面，提高受益標(biāo)準(zhǔn)。更多地關(guān)注、總結(jié)推廣和扶持閘北區(qū)行之有效的低齡健康老人為高齡老人服務(wù)的形式。閘北區(qū)臨汾路街道老年協(xié)會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，從娛樂型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，他們提出的“叫得動(dòng)，拉得出，干得好”的精神值得總結(jié)和推廣。

第八，引進(jìn)和培養(yǎng)優(yōu)秀領(lǐng)軍人才，組建和擴(kuò)大優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)。區(qū)和街鎮(zhèn)要培育若干具有示范效應(yīng)的公益性社會(huì)組織。要大膽引進(jìn)和著力培育有較高專業(yè)技能水平、思想素質(zhì)較好、有領(lǐng)導(dǎo)能力和創(chuàng)新精神的骨干和領(lǐng)軍人才，鼓勵(lì)和扶持他們建立較高服務(wù)質(zhì)量的團(tuán)隊(duì)。對(duì)這類人才及其所帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)，在政策和財(cái)力、物力上給予特殊的安排。著力改善和提高社會(huì)工作者的工薪，提出從業(yè)人員的基本工資指導(dǎo)意見，并建立政府對(duì)從業(yè)人員的崗位和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等相關(guān)的政策措施，以解決他們的多數(shù)人月收入在1500-2000元工資偏低等問題。

第九，加強(qiáng)立法制規(guī)，為公益性社會(huì)組織的建立、培育、運(yùn)行和發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。需進(jìn)一步改革社會(huì)組織的準(zhǔn)入制度，改變過去長(zhǎng)期以來的許多限制，堅(jiān)決貫徹國(guó)家新近公布的降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻、簡(jiǎn)化登記手續(xù)等一系列政策措施。只要符合組建條件的可以直接向所在地的民政社團(tuán)部門登記注冊(cè)即可。為此，要改變有些政府部門和干部過去形成的定向思維，消除擔(dān)心社會(huì)組織“越軌”、“難管控”等這類過多的顧慮。同時(shí)，應(yīng)建立監(jiān)管機(jī)制，組建諸如“社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)”、“社會(huì)組織服務(wù)管理中心”此類協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督管理和服務(wù)性質(zhì)的社會(huì)組織，而非純粹的“樞紐性”虛設(shè)機(jī)構(gòu)。

第十，再次呼吁應(yīng)盡早建立為外來務(wù)工人員服務(wù)和管理的公益性社會(huì)自治組織，發(fā)揮他們自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我教育的作用?？偨Y(jié)和推廣已經(jīng)建立此類組織的有益經(jīng)驗(yàn)，使其在加快政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮更好的共治作用。同時(shí)，促進(jìn)外來務(wù)工者更好地融入新的城市生活，加快實(shí)現(xiàn)中央強(qiáng)調(diào)指出的以人為中心的城鎮(zhèn)化步伐。

第十一，建立公益性社會(huì)組織公示制度。區(qū)和街鎮(zhèn)相關(guān)職能部門和公益性社會(huì)組織及其業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，定期向轄區(qū)內(nèi)居民公示該組織年度、季度的服務(wù)項(xiàng)目、活動(dòng)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象和實(shí)施要求，起到告示和廣泛聽取意見發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，也有利于民事民議，使該組織在陽光下運(yùn)作。

第十二，建立對(duì)公益性社會(huì)組織的表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度。市級(jí)每年召開一次先進(jìn)表彰會(huì)，區(qū)和街鎮(zhèn)級(jí)可半年召開一次對(duì)在社會(huì)管理和公共服務(wù)中有出色貢獻(xiàn)的先進(jìn)社會(huì)組織和優(yōu)秀個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)其中的杰出代表人物，可考慮優(yōu)先享受落戶和其他相關(guān)的待遇。在媒體上應(yīng)增加對(duì)此類事跡的宣傳報(bào)道。

第十三，建立社會(huì)組織人員上崗資格認(rèn)證制度，加強(qiáng)和提高對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)要求。此項(xiàng)工作可由政府職能部門或相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和委托專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)校或相關(guān)學(xué)術(shù)社團(tuán)等組織實(shí)施。

第十四，大力支持、推廣和擴(kuò)大社會(huì)組織參與社會(huì)就業(yè)崗位招聘工作，鼓勵(lì)它們不斷提升自身實(shí)力，更好地服務(wù)社會(huì)，也為分流社會(huì)勞動(dòng)力就業(yè)盡責(zé)。

第十五，關(guān)于政府通過向公益性社會(huì)組織“購(gòu)買服務(wù)”提法的探討。我們建議改稱為“政府委托服務(wù)”，“社會(huì)組織承接政府和有關(guān)方面的委托服務(wù)”為宜。“購(gòu)買”和“委托”是兩個(gè)不同范疇的概念。政府與公益性社會(huì)組織等其他社會(huì)組織的關(guān)系，不應(yīng)該是具有商業(yè)含義和行為的買賣性質(zhì)的關(guān)系，而是政府通過授權(quán)和法律、條例許可的平等的委托服務(wù)，而給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)支付，這與購(gòu)買是不能相提并論的。

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12.《新華社內(nèi)部參考》、閘北區(qū)民政局等相關(guān)部門有關(guān)資料。

*陳天仁，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、上海社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)常務(wù)理事兼調(diào)查研究部主任、上海市社會(huì)學(xué)專業(yè)委員會(huì)主任。

**宋大杰，上海市閘北區(qū)民政局黨委書記、上海市社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)理事、上海市社會(huì)學(xué)專業(yè)委員會(huì)副主任。

***王雅珍，上海市社會(huì)學(xué)專業(yè)委員會(huì)常務(wù)副秘書長(zhǎng)。