采訪/本刊記者 凌燕

居民自治如何可能:老弄堂里的管理新模式

采訪/本刊記者 凌燕

中國著名的社會學(xué)家費孝通先生在談城市化建設(shè)時說，上海的歷史和現(xiàn)狀一直都有一個 “多元共處，和而不同”的特點，這個特點以在租界時代就形成的“弄堂”居住格局尤為典型。隨著現(xiàn)代化城市的發(fā)展，老弄堂里的居民是否已經(jīng)具備了參與社區(qū)管理的內(nèi)在條件？居民自治的理念如何構(gòu)建貫徹？湖南街道創(chuàng)新的“弄管會”就正在試圖尋找一條適合弄堂的管理模式。經(jīng)過幾年的發(fā)展，弄管會的模式以及其所取得的成效受到了社會的普遍關(guān)注，但同時也面臨著進一步深化的困境，在努力尋找適合自身的發(fā)展之路。本刊記者為此邀請社科院專家一同走訪了湖南社區(qū)的弄堂，并對“弄管會”的相關(guān)負(fù)責(zé)人進行了采訪。

記者：湖南社區(qū)是典型的上海老弄堂社區(qū)，其社區(qū)管理與現(xiàn)代新型社區(qū)管理相比有哪些特點？

答：湖南社區(qū)地處衡山路——復(fù)興路歷史文化風(fēng)貌保護區(qū)，面積1.73平方公里，既是一個擁有700多幢花園洋房的高雅社區(qū)，也是一個老式居住社區(qū)。隨著年代的久遠(yuǎn)、社會的變遷和城市發(fā)展的影響，湖南社區(qū)的大部分弄堂里既有直管公房，又有私房；既有售后房，又有單位系統(tǒng)房，各條弄堂之間差異大，個性強，無法套用相同的管理模式進行管理，因此在管理上首先突出地表現(xiàn)出“多而散”的特點。比如烏魯木齊中路261弄，有多達4個出口，如果一味地“封”，則對居民的出行造成困難，如果一味地“開”，則容易產(chǎn)生盜竊、商販進入等問題，從而滋生治安隱患。怎樣在兼顧安全的同時給居民帶來方便，是老弄堂改造和管理工作的第一個難點。

第二，由于弄堂的多元產(chǎn)權(quán)的存在使得業(yè)委會難以成立，如由物業(yè)公司實行“一體化”的弄堂管理，物業(yè)成本不斷上升，資金投入后效果也不明顯，弄堂管理工作效率不高。

第三，弄堂中的居民大多以老年人為主，因此在管理上必須要多關(guān)注老年人的日常生活，保障好老年居民的生活質(zhì)量，同時還要適當(dāng)發(fā)揮居民們的積極性，參與到弄堂的自治管理中去。

第四，管理費用收取難，日常管理難以維持。由于社區(qū)內(nèi)弄堂大小不一，造成各個弄堂管理成本也各不相同，由于居民短期內(nèi)難以看到弄堂管理的成效，也會造成弄堂內(nèi)的物業(yè)費、清掃費、保安費等管理費用收取難，使得弄堂的管理工作陷入了一個尷尬的境地。物業(yè)公司在對弄堂實行一體化管理的過程中，面對用人成本攀升，但所收取的管理費用卻有限的情況下，日常管理經(jīng)費日漸緊張，容易造成縮小開支，降低成本，減少用人，甚至在弄堂管理中存在著“做一條，虧一條”的情況，難以維持日常管理開支。

第五，門衛(wèi)人員流動性大，影響弄堂長期管理效果。弄堂的門衛(wèi)對弄堂管理起著至關(guān)重要的作用，但為了壓縮弄堂管理成本，有時弄堂管理人員還要兼顧弄堂保潔和車輛管理等多項工作，相對繁重的工作容易造成人員流動性大，而人員的頻繁更換也會對弄堂的長期管理效果產(chǎn)生直接的影響。

基于以上幾點原因，“弄管會”也就應(yīng)運而生了，在實現(xiàn)社區(qū)“環(huán)境舒適化、設(shè)施便民化、管理自治化”的同時，積極探索和推進弄堂管理的自治化。

記者：弄管會是什么時候成立的，成立以后取得了哪些成效？

答：弄管會成立的時間可追溯到2007年，當(dāng)時湖南街道花了很大精力開展了以“環(huán)境舒適化、設(shè)施便民化、管理自治化”為目標(biāo)的老弄堂綜合改造。硬件建設(shè)容易，但是如果長效管理機制缺位，弄堂居民的居住環(huán)境改善就只能是暫時性的。在這個時候，弄堂的居民主動提出自己的弄堂我們自己來管的新思路。于是，由居委會牽頭，以具備一定條件的弄堂內(nèi)居民為主體，選出了3-9名居民代表成立弄管會，由居住或戶籍在本弄堂、熱心公益事業(yè)的居民擔(dān)任，大多數(shù)為退休人員，大家都是義務(wù)工作。弄管會的性質(zhì)是居民自我管理的自治組織。產(chǎn)生過程是先由弄堂居民提名或居委會黨總支推薦，經(jīng)過公示，并得到弄堂內(nèi)大多數(shù)居民的認(rèn)可。弄管會每二至三年換屆一次。弄管會職責(zé)是管理弄堂里大小各項事務(wù)，重點解決弄堂內(nèi)的“保安、保潔”問題。到目前為止，我們先后成立了74個弄管會，共有388名成員，2500余名志愿者，基本覆蓋到所有的弄堂。

通過弄管會，弄堂管理呈現(xiàn)出了幾個方面的改觀。第一，安全性有了明顯改觀。現(xiàn)在湖南街道的弄堂里都安置了鐵門和探頭，在這個基礎(chǔ)上，“弄管會”所在的弄堂又采取了聘用門衛(wèi)，實現(xiàn)24小時巡邏，加強車輛停放管理等措施，大大改變了原先失竊事件頻發(fā)，閑雜人員隨便進入，車輛亂停亂放的現(xiàn)象，使弄堂居民有了一個安全、安寧的居住環(huán)境。

第二，衛(wèi)生環(huán)境有了較大的改變。由于有聘用的門衛(wèi)或保潔工負(fù)責(zé)弄堂的清掃工作（一天兩次），改變了以往弄堂臟亂的面貌，加之街道在老弄堂硬件設(shè)施（粉刷墻面、鋪設(shè)路面等）和綠化上的投入，使老弄堂呈現(xiàn)了一種干干凈凈、綠意盎然的新面貌，受到了眾多居民的稱贊和好評。

第三，多了一個與老百姓更貼近的聽取居民意見，反映居民訴求的平臺或載體。弄管會的運作采取的是居民自治，弄堂內(nèi)的一般事務(wù)均由弄管會討論決定，重大事務(wù)由弄管會召開居民聽證會決定。比如如何保潔、如何保安，是否聘請保潔人員和保安，是否允許停車，停車費如何收取、保潔費如何分?jǐn)偟龋加膳軙途用駞f(xié)商決定。并且由此而產(chǎn)生的各類費用，弄管會也會在測算后向居民公示，通過“自己籌一點（主要是停車收費）、居民出一點、街道補一點”的方式解決。以前老弄堂里老公房的物業(yè)費很難收取，可現(xiàn)在用于弄堂公共事務(wù)的費用，大多數(shù)居民都愿意支付，以前是政府花了錢，居民還不一定說好；現(xiàn)在是政府買了單、居民買了賬。

通過大家參與，居民對弄堂管理的自我意識也增強了。比如，五原路76弄部分居民從安全角度提出了對弄堂實施半封閉式管理的建議，弄管會召開居民聽證會后，決定增裝電子防盜門鎖、設(shè)置門崗。但在實施過程中，部分居民感到進出不方便，對此有意見。于是弄管會成員和志愿者分頭向這些居民做工作，大家統(tǒng)一了思想。實施半封閉管理一段時間后，拾荒者、小販少了，弄內(nèi)安靜了，當(dāng)初有意見的居民也表示認(rèn)可。由于“弄管會”與居民最貼近，從而在居委會之外又多了一個居民與政府之間進行溝通的橋梁，同時也有助于培育居民自我服務(wù)、自我管理和民主參與的意識。

記者：弄管協(xié)會是一個什么樣的組織，與弄管會是怎樣的一種關(guān)系？

答：隨著各個“弄管會”的相繼成立，弄管會工作的不斷深入，遇到了部分涉及多個弄堂的問題，也有一些工作超出了弄管會的權(quán)限。因此，怎樣管理并由誰來管理弄管會的問題自然而然地提上了議事日程。如果讓街道直接管理“弄管會”，顯然與居民自治組織的性質(zhì)不相吻合，在這個前提下，街道考慮到了成立“弄管協(xié)會”，由社會組織來實行自我管理。于是，在弄管會的基礎(chǔ)上，弄管協(xié)會于2008年應(yīng)運而生。該協(xié)會組織是作為正式登記注冊的民非組織，目前協(xié)會共有12名成員，其中群眾代表有6名，成員里有1名會長、1名秘書長、10名副會長，參加的人員覆蓋城市管理及法律顧問方方面面，以全面推進社區(qū)弄堂具體工作的開展。弄管協(xié)會每季度召開例會，討論弄堂管理的共性問題，并將需要行政力量介入的事項上報街道。通過發(fā)揮街道綜合協(xié)調(diào)的作用，形成“街道、居委、派出所、物業(yè)、房管辦”五大支撐。比如對于群租、違章搭建、公用部位糾紛等老城區(qū)較為普遍的問題，弄管會第一時間發(fā)現(xiàn)問題上報弄管協(xié)會，然后由街道牽頭會同相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)解決。今年4月的一次弄管協(xié)會例會上，群眾需要解決45個問題，居委會自己解決了16個，26個沒有解決。26個里的6個是與弄管會相關(guān)的，其他23個雖與弄管協(xié)會沒有關(guān)系，但我們都一件件議論解決。會議結(jié)束后，只有少數(shù)幾個還需要街道和其他相關(guān)部門協(xié)同解決，大部分都已解決了。

可以說，“弄管協(xié)會”扮演著弄堂管理組織者、指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的角色，為社區(qū)共治搭建了平臺。成立至今，“弄管協(xié)會”不斷完善制度化建設(shè)，制定了一系列的工作制度，如《弄堂管理委員會成立暨“弄管會”成員換屆、推選辦法》、《弄堂管理委員會工作職責(zé)》、《弄堂管理委員會會議制度》、《弄堂停車管理辦法》、《“弄管會”聽證制度》、《小區(qū)（弄堂）門衛(wèi)工作制度》和《小區(qū)（弄堂）保潔人員工作制度》等。主要在三個方面發(fā)揮較大的作用：第一，管理和監(jiān)督功能。以物業(yè)服務(wù)企業(yè)為主體，在居民區(qū)黨組織指導(dǎo)下，協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)做好以保安、保潔為主的日常管理，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)進行民主監(jiān)督。第二，組織協(xié)調(diào)功能。充當(dāng)政府部門與居民群眾之間溝通的橋梁，協(xié)調(diào)弄管會與其他部門的關(guān)系，為“弄管會”的教育培訓(xùn)、服務(wù)管理、為民維權(quán)和學(xué)習(xí)交流等提供平臺。第三，培育功能。強化居民群眾自我教育、自我服務(wù)、自我管理的民主意識，拓寬社區(qū)民主管理的渠道，使居民群眾切實擁有知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，以提高居民群眾對社區(qū)治理的參與意識、責(zé)任意識和奉獻意識。

記者：弄管會與業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居委會之間又是一個什么樣的關(guān)系？

答：第一，與業(yè)委會的關(guān)系。弄管會是完全性質(zhì)的居民區(qū)自治組織，協(xié)助、監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)做好整個弄堂內(nèi)小區(qū)的相關(guān)管理服務(wù)工作，業(yè)委會著重對物業(yè)服務(wù)企業(yè)在房屋維修和管理上進行監(jiān)督。弄管會的范圍大于或等于業(yè)委會，兩者在住宅小區(qū)公共事務(wù)的管理中都發(fā)揮著自我管理、自我約束和協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)做好管理工作的作用。

第二，與物業(yè)服務(wù)企業(yè)的關(guān)系。弄管會協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)做好管理工作，物業(yè)服務(wù)企業(yè)幫助弄管會某些自治管理業(yè)務(wù)的實現(xiàn)。

第三，與居委會（居民區(qū)黨組織）的關(guān)系。弄管會接受居民區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，并在居委會的指導(dǎo)下開展工作。

總的來說，弄管會立足于成為社區(qū)網(wǎng)格化治理、民主化治理的重要一環(huán)，它的角色是中介與橋梁。盡管其自身的能力和資源有限，但可以通過上通下達發(fā)揮其獨特的作用。比如主動了解和聽取弄堂居民的意見，要將居民提出的合理化建議匯總起來并送達上級組織；經(jīng)常就弄堂相關(guān)事宜召開一些小型的居民會議，發(fā)動弄堂內(nèi)熱心的居民，群策群力，積極尋求解決問題的辦法；加強引用“外力”的力度，吸收一些有想法、有創(chuàng)意的人作為弄管會的外圍志愿者參與弄管會的一些事務(wù)等，從街道、居民區(qū)黨支部、居委、物業(yè)、業(yè)委會、弄管會、弄管協(xié)會，直到每個居民，形成一個良性互動、協(xié)同共治的網(wǎng)格化治理的格局，從而使文明社區(qū)、平安社區(qū)和基層民主自治建設(shè)落實到實處。

記者：弄管會和弄管協(xié)會發(fā)展至今遇到了哪些困難？

答：作為居民自治組織，弄管會和弄管協(xié)會主要在弄堂的保安、保潔和反映居民意見和訴求等方面發(fā)揮了重要的作用，并取得了一些成效，但在發(fā)展過程中的確也遇到了一些問題和挑戰(zhàn)：首要的問題是弄管會成員的斷層。目前湖南社區(qū)中的老齡化程度比較高，“弄管會”的成員中老年人也偏多，比較難吸引年輕人的加入，在一定程度上影響到“弄管會”的活力和創(chuàng)新能力。與此同時，弄管會發(fā)展至今仍然是我們第一批的弄管會成員在主要管理，但隨著年齡的增大、病痛的增多，有些方面的管理就會力不從心，再加上第三代的出生，弄管會的成員又遇到了如何兼顧家庭和弄堂管理的問題，因此由誰來接班成為了弄管會長效發(fā)展的瓶頸。

第二，如何發(fā)揮弄管會成員的積極性和持續(xù)性。弄管會是一個居民自治組織，它本身的資源比較有限，74個弄管會，每個弄管會的成員的能力、積極性、志愿性都有所差異，這些差異性直接影響到弄管會在居民自治上所起到的效果。區(qū)政府、街道、居民區(qū)黨支部、居委、物業(yè)等對我們的支持和信任非常重要，有了領(lǐng)導(dǎo)的支持和重視，功能就會不斷強化，反之功能就自然會弱化。比如對我們的人性化服務(wù)和管理、定期的通氣會制度，社區(qū)（街道）的協(xié)調(diào)機制對有經(jīng)費困難的“弄管會”以一定的經(jīng)費支持等，都是非常好的機制，都可以作為一個長效的機制去推廣，讓弄管會能持續(xù)發(fā)展。

第三，弄管會目前主要負(fù)責(zé)的是保安、保潔的功能，雖然現(xiàn)在逐步在開展聽取居民意見、反映居民訴求的功能，但是還在初期階段，如何發(fā)揮弄管會以及弄管協(xié)會在自治與共治的上的平臺作用是一個我們深化的主題。

記者：對弄管會和弄管協(xié)會的進一步發(fā)展有哪些設(shè)想？

答：這個問題是我們在工作中一直思考的問題，弄管會自成立至今一直也是在摸索著前進的，關(guān)于弄管會和弄管協(xié)會如何深化與發(fā)展，我們主要有兩個方面的重點。一個方面是對弄管會本身管理體制的完善。首先，明確弄管會的定位是要成為一個居民參與社區(qū)治理的重要載體和平臺，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，弄管會還有很長的一段路要走。弄管會是社區(qū)治理的第一線，它與居民“貼”得最近，最能直接迅速敏感地發(fā)現(xiàn)和了解居民訴求，因此，我們會積極拓展弄管會和弄管協(xié)會在反映居民意見和訴求上的功能，賦予弄管會社區(qū)事務(wù)的參與權(quán)。比如在涉及弄堂居民的相關(guān)事務(wù)時，先征求弄管會的意見，讓“弄管會”了解街道要做的事，讓弄管會帶動居民共同參與；給“弄管會”民主監(jiān)督權(quán)，讓他們?nèi)ケO(jiān)督有關(guān)部門，比如物業(yè)、環(huán)衛(wèi)等部門的服務(wù)質(zhì)量。第二，通過弄管會成員的培訓(xùn)，讓他們了解居民自治的意義和價值，強化其居民自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督的意識，提升“弄管會”成員的能力和素質(zhì)，更好地發(fā)揮他們的作用。同時加強他們之間的相互學(xué)習(xí)和交流，比如定期參觀學(xué)習(xí)別人先進的治理方式和實踐，或者邀請專家學(xué)者和實務(wù)工作者來傳授先進的管理理念和經(jīng)驗，不斷提升“弄管會”管理的水平。

第二個方面就是積極加強和完善弄堂黨建?！芭命h建”是以弄堂為單位，把居住在同一個弄堂內(nèi)的黨員組織起來，建立弄堂黨支部（或黨小組）。以此為平臺，使黨員在弄堂中亮出身份，發(fā)揮作用，做出表率、融入到弄堂大家庭中。緊密依托弄管會自治組織，發(fā)揮黨組織的核心作用。引導(dǎo)、教育弄堂內(nèi)黨員群眾注重從小處著手，以密切黨群關(guān)系、融洽鄰里關(guān)系為重點，以“群眾有需要、黨員有回應(yīng)”為原則，組織與黨員、黨員與群眾“零距離”，實現(xiàn)社區(qū)黨建全覆蓋，實現(xiàn)“鄰里和諧、弄堂和諧、社區(qū)和諧”的目標(biāo)。

目前我們已經(jīng)在社區(qū)成立了由街道黨政領(lǐng)導(dǎo)、組織人事科、社會保障科、綜治辦、市政管理科、黨工委辦公室及居民區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人共同參加的弄堂黨建工作推進領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全面推進弄堂黨建工作。而且明確了各居民區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人為弄堂黨建推進工作直接負(fù)責(zé)人，大力推進弄堂黨建工作。接下來要做的工作是繼續(xù)調(diào)整健全黨建制度。在“公推直選”工作中，將居民區(qū)黨總支下屬的支部換屆改選工作與“弄管會”工作結(jié)合起來，成立別具特色的弄堂黨支部（或黨小組），使弄堂建設(shè)有了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新黨員發(fā)揮作用的有效載體，并在弄堂黨支部的班子成員的組成中注重吸納弄管會成員。在完成“公推直選”后，各居民區(qū)黨組織結(jié)合本弄堂實際，制定切實可行的弄堂黨支部（黨小組）工作制度、明確工作職責(zé)、工作內(nèi)容等制度，建立必要的工作臺帳及活動資料，確保弄堂黨建工作的規(guī)范化運作。并以服務(wù)群眾為重點，豐富“弄堂黨建”的工作內(nèi)涵。按照以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的總體要求，激勵廣大黨員率先垂范，身先士卒，把不起眼的小事、瑣事做到弄堂居民日常生活的所需所求中。通過弄堂內(nèi)黨員“經(jīng)常、隨處、及時、有效”地從群眾中來，到群眾中去，關(guān)注民生民本，收集民情民意，掌握民需民求；通過弄堂內(nèi)黨員，積極營造與群眾“面對面、手挽手、心貼心、情相連”的和睦和美和諧氛圍，真正把黨的工作融入到日常生活中，滲透到小事瑣事里，不斷豐富和深化“弄堂黨建”的工作內(nèi)涵。

今年的目標(biāo)是在弄堂黨建達到一定規(guī)?；A(chǔ)上，黨工委加強弄堂黨建工作聯(lián)席會議，互相交流，促進弄堂黨建工作深入進行，把歷史風(fēng)貌保護與弄管會的自治結(jié)合起來，不斷探索公眾參與和社會協(xié)同的管理新模式。