李修棋

為權(quán)利而斗爭：環(huán)境群體性事件的多視角解讀

李修棋

近年來，我國頻發(fā)的反對垃圾焚燒廠、PX工廠建設(shè)引起的鄰避沖突類環(huán)境群體性事件，印證了風(fēng)險社會理論的一些重要論斷。從社會學(xué)角度觀察，民眾的風(fēng)險認(rèn)知受到了風(fēng)險認(rèn)知規(guī)律的影響，垃圾焚燒廠和PX工廠引發(fā)的群體性事件中均遭遇了社會學(xué)中“風(fēng)險的社會放大”、“污名化”的過程，而群體性事件本身也吻合了“烏合之眾”的群體行為特征，民眾借助群體性事件表達(dá)得更多的是政治意愿，而非法律上的權(quán)利訴求。政府應(yīng)樹立風(fēng)險管理思維，注重風(fēng)險決策中的信息公開、信息交流與信息傳播，妥善解決利益沖突，樹立政府權(quán)威，并促進(jìn)環(huán)境群體性事件的法治化解決。

鄰避沖突；環(huán)境群體性事件；風(fēng)險認(rèn)知；風(fēng)險社會；污名化

李修棋，中國人民大學(xué)法學(xué)院助理研究員，博士生。（北京 100872）

近年來，在環(huán)境領(lǐng)域，有兩類與環(huán)境有關(guān)的建設(shè)項目引起了多起群體性事件。一類是PX化工廠建設(shè)。從最初的廈門反對建設(shè)(以下簡稱反建)PX化工廠，2012年的寧波鎮(zhèn)海項目，直到2013年5月4日昆明3000市民齊聚南屏廣場反對昆明安寧建設(shè)PX煉油廠，而2013年5月4日這一天成都也發(fā)生了反對彭州建設(shè)PX項目的群體性事件。另一類是垃圾焚燒廠建設(shè)項目。北京六里屯、北京高安屯、南京天井洼、上海江橋、廣州番禺、江蘇吳江、武漢黃陂等全國多地的垃圾焚燒廠項目都先后遭到周邊居民的強烈反對 (民眾反對垃圾焚燒廠項目，以下簡稱反燒)，據(jù)統(tǒng)計，垃圾焚燒項目在2008年和2009年引發(fā)了30多個城市的群體性事件。這兩類項目的建設(shè)幾乎無一例外地引發(fā)了群體性事件。

這兩類群體性事件具有某些共同特征：從項目規(guī)劃或立項本身來看，政府都已經(jīng)做了比較充分的準(zhǔn)備工作，環(huán)境影響評價報告書都獲得了通過，獲得了專家論證同意，也吸收了公眾意見；從規(guī)劃和立項本身來看，具有合法性；但從結(jié)果來看，無論是垃圾焚燒廠還是PX項目，民眾通過制造群體性事件進(jìn)行抗議、反對，政府最后幾乎都無一例外地被迫宣布采取改址、停建等措施。

這些擬建的垃圾焚燒廠或PX項目，政府本身已經(jīng)做了比較充分的論證，并沒有置民眾的環(huán)境安全于不顧，在不同地址的選擇上，經(jīng)過了充分的斟酌。但是，對建垃圾焚燒廠和PX工廠周邊的居民而言，他們的態(tài)度往往是，垃圾焚燒廠和PX廠只要建在我家附近，我就反對。學(xué)術(shù)界已經(jīng)有專門的術(shù)語描述這種現(xiàn)象，即“鄰避沖突”（直譯是“不要在我家后院”，NIMBY，not in my back yard的縮寫）。這個術(shù)語經(jīng)過眾多的事件及其引發(fā)的廣泛關(guān)注和討論而為世人熟悉，這已經(jīng)是一個世界性的難題，用于表示居民反對當(dāng)?shù)氐哪稠棸l(fā)展項目。而居民反對的“項目”不僅包括垃圾焚燒廠、化工廠，工業(yè)園、垃圾堆填區(qū)、監(jiān)獄、戒毒所、高速公路、機場等都是曾經(jīng)遭到反對的對象。這些被反建的項目主要類型包括污染類、風(fēng)險積聚類、污名化類、心理不悅類。[1]以上兩類群體性事件，屬于典型的污染類鄰避沖突群體性事件。

在一般意義上，環(huán)境群體性事件①往往只被看做是一次民眾集體的環(huán)境維權(quán)行動，但是，這類群體性事件真的是或僅僅是環(huán)境維權(quán)行動嗎？如果借用社會學(xué)、傳播學(xué)和法學(xué)的相關(guān)理論進(jìn)行分析，則可能認(rèn)識到這類群體性事件的另一側(cè)面，下文將展開具體分析。

一、風(fēng)險社會視角

垃圾焚燒廠可能產(chǎn)生的二惡英和 PX廠產(chǎn)生的苯，是民眾最為擔(dān)心的危險物質(zhì)。但是，兩種物質(zhì)都只是存在釋放的可能性，并不是現(xiàn)實的危害。換言之，是風(fēng)險，而不是危險。在垃圾焚燒廠、PX建設(shè)項目上，盡管存在風(fēng)險，但是風(fēng)險并不像民眾想象的那么大。實際上，從科學(xué)角度，垃圾焚燒中產(chǎn)生的二惡英完全可以在焚燒技術(shù)上予以控制，做到幾乎“零排放”。[2]PX是一種普遍使用、非常重要的工業(yè)原料，毒性并不大，在廠址的選擇上，項目距離城區(qū)的要求也并不是非常嚴(yán)格。全球各國PX項目距離城區(qū)比我國大連PX項目距城區(qū)還要近。比如，美國休斯敦PX裝置距城區(qū)1.2公里；荷蘭鹿特丹PX裝置距市中心8公里；韓國釜山PX裝置距市中心4公里；新加坡裕廊島?？松梨跓拸S PX裝置距居民區(qū)0.9公里；日本橫濱NPRC煉廠PX裝置與居民區(qū)僅隔一條高速公路。[3]

風(fēng)險本身并不是一個新話題，風(fēng)險是客觀存在的，但是，從20世紀(jì)五六十年代以后，風(fēng)險問題變得日益突出，并成為公共討論的問題，以環(huán)境風(fēng)險為代表的眾多社會風(fēng)險，構(gòu)成了一幅“風(fēng)險社會”的圖景。德國人類學(xué)和社會學(xué)家貝克等人用“風(fēng)險社會”一詞描述20世紀(jì)中期以來的社會特征，并將后工業(yè)社會總體以“風(fēng)險社會”來予以描述，從而使“風(fēng)險社會”一詞成為描述人類社會整體生存狀態(tài)、社會形態(tài)的具有較強理論解釋力的概念。[4]風(fēng)險社會理論龐雜繁復(fù)，本文無法也不必一一闡述，結(jié)合環(huán)境群體性事件分析的需要，擇其要點概述如下：

(一)風(fēng)險與危險的區(qū)分

如果某件損失歸因于自己的決策，該損失就是“風(fēng)險”，如果損失被歸因于其他人的決策或自然因素，該損失就是“危險”。由于現(xiàn)代社會里發(fā)生的損失一般都可以被歸因于人的決策，所以現(xiàn)代社會中被視為“危險”的情況越來越少，而被視為“風(fēng)險”的情況越來越多，現(xiàn)代社會也因此構(gòu)成“風(fēng)險社會”。

(二)風(fēng)險生產(chǎn)和分配的邏輯

在工業(yè)社會中，財富生產(chǎn)的“邏輯”統(tǒng)治著風(fēng)險生產(chǎn)的“邏輯”。在風(fēng)險社會中，這種關(guān)系顛倒過來，風(fēng)險生產(chǎn)和分配的邏輯代替了財富生產(chǎn)和積累的邏輯作為社會分層和政治分化的標(biāo)志。貝克用日常語言表達(dá)了工業(yè)社會和風(fēng)險社會的區(qū)別：“階級社會的推動力可以用一句話來概括：我餓！風(fēng)險社會的驅(qū)動力則可以用另一句話來概括：我怕！”因此，減少風(fēng)險、分配風(fēng)險成為政府的重要職責(zé)。充滿風(fēng)險決策的公共行政，是有關(guān)選擇或偏好的有效原則，其具備傷害、引起不滿或不公正感的固有力量。[5]

(三)風(fēng)險生產(chǎn)和分配中的中心——邊緣結(jié)構(gòu)

風(fēng)險的分配或轉(zhuǎn)移可以有兩個方向：一個是依據(jù)現(xiàn)存的社會中心——邊緣結(jié)構(gòu)而從中心向邊緣轉(zhuǎn)移，另一個是從當(dāng)下向未來轉(zhuǎn)移。如果一種風(fēng)險的強度較低的話，一般說來，有權(quán)定義和分配風(fēng)險的人會把這種風(fēng)險分配給處在社會邊緣的階層或人群，或者從一個社會的中心地帶推向邊緣地帶。雖然中心和邊緣都會生產(chǎn)風(fēng)險，但是，由邊緣生產(chǎn)的風(fēng)險必然會由邊緣承擔(dān)，而中心所生產(chǎn)出來的風(fēng)險則會被分配出去。在世界范圍內(nèi)，核泄漏、化工污染、轉(zhuǎn)基因食品的威脅以及經(jīng)濟(jì)危機往往是超越地域、文化、民族、國家邊界的，而高風(fēng)險帶來的高利潤卻被中心地帶所占有，邊緣地帶所剩下的就只是風(fēng)險。美國環(huán)境正義運動興起最初就是起因于大多數(shù)廢棄物處理場都選址在有色族群居住地附近。這種風(fēng)險往往讓邊緣地帶承擔(dān)不公正，正是美國環(huán)境正義運動興起的原因。

(四)風(fēng)險治理中的科學(xué)理性和社會理性

在工業(yè)時代，科學(xué)理性在風(fēng)險治理中起著決定性作用，但當(dāng)人類進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險時代，科學(xué)理性的封閉系統(tǒng)、專家威權(quán)主義體現(xiàn)出一定的局限性，而與科學(xué)理性相對應(yīng)的社會理性則體現(xiàn)出一定的優(yōu)勢。社會理性強調(diào)風(fēng)險的主觀性認(rèn)知特征，強調(diào)開放性的風(fēng)險溝通，希望民眾與專家達(dá)成風(fēng)險共識，但社會理性強調(diào)的溝通可能導(dǎo)致無休止的爭論。一般說來，在需要民主決策的地方，社會理性體現(xiàn)出其優(yōu)勢，而涉及具體的、微觀的管理活動中，科學(xué)理性都顯現(xiàn)出其決定性作用?？墒牵l(fā)生在公共領(lǐng)域中的風(fēng)險治理問題，往往具有綜合性的特征，它既是一個開展政治行動的過程，又需要遵循科學(xué)的規(guī)律并求助于管理的技巧。[6]環(huán)境風(fēng)險的管理過程是決策者權(quán)衡經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的相互關(guān)系，根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)發(fā)展水平和環(huán)境狀況做出的綜合決策過程，是兼顧科學(xué)理性和社會理性的過程。

二、信息傳播視角

在鄰避沖突環(huán)境群體性事件中，信息生產(chǎn)和傳播的規(guī)律也影響著群體性事件的發(fā)展方向。

(一)涉及對鄰避設(shè)施的風(fēng)險大小的認(rèn)知問題

由于對PX工廠、垃圾焚燒廠等鄰避設(shè)施產(chǎn)生的化學(xué)物質(zhì)，屬于專業(yè)知識，一般民眾較難理解，這涉及專家和民眾的知識鴻溝問題，也涉及風(fēng)險判斷上專家和民眾的不同立場。在一般情況下，民眾傾向于依賴專家的分析判斷。但在這類鄰避設(shè)施上，由于專家之間也有意見分歧，對風(fēng)險的認(rèn)知不同，比如廈門PX工廠建設(shè)，遭反對之初引起廣大民眾關(guān)注的原因是廈門大學(xué)的教授提出了疑問。專家之間的分歧給民眾的判斷造成了困擾，對于兩種對立的專家意見，民眾往往就會從信賴專家轉(zhuǎn)變成信任對自己有利的專家。而對于專家之間分歧的原因、實質(zhì)，民眾往往不會去認(rèn)真判斷，也沒有足夠的知識和信息去判斷。

(二)從民眾對信息的接受來看，信息缺乏和信息過多都會造成對民眾的困擾

在PX工廠建設(shè)、垃圾焚燒廠建設(shè)之前，民眾處于一種信息缺乏的狀態(tài)，反對聲音一旦被媒體曝光，并被設(shè)置為公共議程的時候，鋪天蓋地的信息壓面而來，在短時間內(nèi)各種信息涌向民眾，民眾因為缺乏對這些信息進(jìn)行分析、判斷的能力，也沒有足夠的時間進(jìn)行分析，同時從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，民眾要探尋真相、權(quán)衡清楚所有的利弊，需要花費巨大的信息成本，而直接信任某一方面的信息，對個人來說，成本效益最佳。因此，過多的信息造成負(fù)擔(dān)，個人往往忽略這過多的信息，而采取“捷思法”，直接信任某種信息。對周邊居民來說，自然會傾向于信任反對建設(shè)的信息，因為反對信息對個人來說，足夠多且有利無害。個人一旦接受這類信息，在后面的傳播過程中，根據(jù)心理學(xué)規(guī)律，就會更加容易看到與自己堅信的觀點相同或支持性的信息，而看不見反對的信息，或自然認(rèn)為反對的信息不充分而被過濾。個人觀點經(jīng)過“群體極化”效應(yīng)，就會變得更加堅定。而之前的信息缺乏狀態(tài)，往往又會被民眾認(rèn)為是政府有意為之，甚至認(rèn)為自己被欺騙，從而更堅定了反對的立場。

(三)媒體及有關(guān)組織在群體性事件信息傳播中起著重要的作用

現(xiàn)代媒體具有設(shè)置大眾議程的作用。但是媒體并非不偏不倚，“流血事件放頭條”，媒體往往通過夸張的、引人注目的題材吸引眼球。在鄰避沖突類環(huán)境群體性事件中，媒體也往往起著推波助瀾的作用。居民或民眾往往就通過媒體傳播的信息進(jìn)行判斷、固化自己的原初傾向，并獲得一種“群體”支持的“正義感”力量。

基于以上的信息傳播規(guī)律和特點，環(huán)境鄰避設(shè)施遭遇了社會學(xué)中所謂的“污名化”過程。污名化在社會學(xué)中最初是指社會賦予某些個體或群體以貶低性、侮辱性的標(biāo)簽，進(jìn)而導(dǎo)致社會不公正待遇等后果的過程。隨著現(xiàn)代社會風(fēng)險的日益增多，污名的對象和范圍不僅包括群體（個人）的污名，也包括任何被認(rèn)為是有危險的事物、技術(shù)和組織甚至制度設(shè)置。污名化的最后階段，個體和社會對污名對象的集中貶損和規(guī)避行動持續(xù)一段時間后趨于平靜，但對污名化對象的“異類”、“危險”的標(biāo)簽則被固化、被在文化記憶中“存檔”，造成了污名化的最終結(jié)果。[7]污名化是在信息生成、發(fā)布、傳播、溝通中造成的。

基于污名化造成的社會危害程度，區(qū)分其梯度，可具體分為：對事物的污名；對人和組織的污名；對制度的污名。在反建、反燒的群體性事件及其傳播過程中，首先是對事物（PX化工廠、垃圾焚燒廠）的污名，而更為可怕的是對人和機構(gòu)的污名，最為可怕的是對制度的污名。PX化工廠、垃圾焚燒廠已經(jīng)被貼上了“有毒”的標(biāo)簽，民眾不會去認(rèn)真分析風(fēng)險的大小，會標(biāo)簽化地進(jìn)行反對。在反燒、反建過程中，一些支持建設(shè)的專家被污名化，相關(guān)環(huán)評單位的公正性遭到質(zhì)疑，而政府風(fēng)險決策的過程更是遭受質(zhì)疑，而一次次反燒、反建的成功，更被民眾視為“為權(quán)利而斗爭”的勝利，政府的停止建設(shè)決定，從短期來看是平息了突發(fā)群體性事件，達(dá)到了維穩(wěn)的目的，但是，這種對民意的屈從，反而讓民眾認(rèn)為政府最初就是錯的，這更加固化了民眾對PX項目、垃圾焚燒廠的“危險”性的認(rèn)識，更加強化了民眾對政府決策失當(dāng)評價的認(rèn)識，而這可能是政府沒有預(yù)料到的。可想而知的是，在以后類似的PX建設(shè)、垃圾焚燒廠建設(shè)中民眾基本還會利用過去成功的套路來對付政府。

三、群體視角

鄰避沖突類設(shè)施本身就容易遭受居民的反對，而一旦民眾采取群體性事件的反對模式，就進(jìn)入一個更加不易控制的局面。在群體性事件中，上文論述到的風(fēng)險認(rèn)知過程就會在人群中加速傳播，污名化過程也會加速，此外，民眾一旦構(gòu)成反對的群體，就會進(jìn)入社會學(xué)經(jīng)典著作《烏合之眾》中所描述的群體不理性的狀態(tài)。

《烏合之眾》一書中，非常精彩地闡述了群體性事件中“群體”的特征。大凡事情涉入情感領(lǐng)域，人與人之間的差距就消失了，尤其是在涉及信仰、政治觀點、道德評價、個人愛憎這些近乎純粹感性表達(dá)的領(lǐng)域中，最杰出的才智之士也不見得就比一個凡夫俗子更高明。在群體的心中，原本是突出的才智被削弱了，導(dǎo)致群體中的每一個人的個性也被削弱了。表現(xiàn)出差別的異質(zhì)化被同質(zhì)化吞沒，最終是無意識品質(zhì)決定了群體的智慧。群體只能從事最低級的勞動，而涉及普遍利益的決定，只能由杰出人士組成的決策中心來做出。處于群體中的個人會感受到一種強烈的“正義”力量，對他們來說群體就是正義，數(shù)量就是道理；即或不然，群體中的人也會有一種“法不責(zé)眾”的想法，實施行為時就表現(xiàn)得理直氣壯。群體的力量讓人們解脫了這些約束與羈絆。群體不需要承擔(dān)任何責(zé)任，群體就是法律，群體就是道德，群體的行為天然就是合理的。

群體情緒的相互傳染對群體的特點形成起著決定性的作用，決定著群體行為選擇的傾向。感性的、本能的情緒特別容易傳染，而理智的、冷靜的情緒在群體中起不到絲毫作用。另一種力量是暗示群體有著自動放大非理性沖動的能力。群體有引發(fā)偏執(zhí)與專橫的力量，只要經(jīng)過集體行動和宣泄，群體表達(dá)的觀點會被毫無根據(jù)地認(rèn)為就是真理。群體容易走極端，喜歡簡單而極端的感情，群體在道德上也容易走向極端，極可能容易激發(fā)出原始人所具有的、個人因為擔(dān)心懲罰而不敢發(fā)泄的破壞力和殘忍暴力，群體也可能被激發(fā)出一種高于個人的、單純的、奮不顧身的、舍己為人的高尚品質(zhì)，但這種品質(zhì)疊加起來，可能造成全社會的災(zāi)難性后果。[8]

在環(huán)境群體性事件中，環(huán)境風(fēng)險本身的不確定性導(dǎo)致了演繹的可能不同方向，基于自身利益出發(fā)，個人傾向于反對項目建設(shè)，而這種情緒、觀點會在群體中得到夸大，在相互傳播中得到強化，反對的決心也會在群體中得到強化，帶頭反對的人也會在群體中成為英雄，而任何和群體意見不一致的聲音都難以得到表達(dá)。當(dāng)個人回復(fù)到日常生活中的時候，他才會考慮到建設(shè)項目可能會對該地區(qū)的積極意義，如就業(yè)、收入等，因此，群體性事件中的意見絕不是公眾參與，它無法代表公眾的真正利益，也不是公眾參與的有效形式?，F(xiàn)有的環(huán)境影響評價報告中，聽取公眾意見，往往因為環(huán)評報告編制機關(guān)“走過場”而流于形式，如果這種形式遭到質(zhì)疑，這是有理的，但是如果因此就轉(zhuǎn)而認(rèn)為群體性環(huán)境事件中的意見表達(dá)就是公眾參與，就代表了公眾意見，那也值得懷疑。因為群體性事件絕不是理性表達(dá)公眾意見的合理平臺，最合理的形式或許是聽證會、辯論會。

四、權(quán)力——權(quán)利視角

環(huán)境群體性事件往往被視為一次環(huán)境維權(quán)事件，其正當(dāng)性似乎不容置疑，而政府在群體性事件爆發(fā)后的停建命令似乎也印證了民眾反對的正當(dāng)性。但真的如此嗎？

(一)從發(fā)起群體性事件的形式和手段看，民眾并沒有“依法”的心理

根據(jù)我國《集會游行示威法》的相關(guān)規(guī)定，集會游行示威必須向有關(guān)當(dāng)局提出申請并經(jīng)許可后，在規(guī)定時間、規(guī)定地點進(jìn)行。但民眾針對環(huán)境建設(shè)項目發(fā)起的群體性事件，往往不是依法去辦理相關(guān)申請手續(xù)，而是采取所謂 “集體散步”等形式上規(guī)避集會游行示威法相關(guān)規(guī)定的形式。這種形式盡管可能更適應(yīng)當(dāng)前的政治生態(tài)和實踐話語，但表明民眾并非基于法律維護(hù)權(quán)利，既沒有使用向行政機關(guān)提出信息公開、申請復(fù)議等行政維權(quán)手段，也沒有向法院提起訴訟，而是直接采取 “集體散步”的群體性事件方式，其意圖是希望通過政治施壓的方式，來達(dá)到維權(quán)的目的。其方式是通過“權(quán)力”路徑，而非“權(quán)利”路徑。民眾的群體性事件方式表達(dá)得更多的應(yīng)是政治意愿，而非法律意愿。至少從形式上看，這種群體性事件并非 “為權(quán)利而斗爭”，而更像是 “用權(quán)力去斗爭”，用群體的權(quán)力、用政治壓力去實現(xiàn)自身的目的。而且從最后的效果來看，政治效果還真的達(dá)到了，政府無一例外地都推翻了之前的規(guī)劃、立項，而宣布停建、遷址。但是，民眾的勝利并不是法律維權(quán)的勝利，而是政治活動的勝利。

(二)從民眾發(fā)起群體性事件的權(quán)利基礎(chǔ)來看，反建居民的權(quán)利基礎(chǔ)并不堅實

首先，從程序上的權(quán)利看，民眾有法律所賦予的在環(huán)境上的信息知情權(quán)、公眾參與權(quán)、異議權(quán)，相對應(yīng)的義務(wù)一方就是政府，政府應(yīng)當(dāng)公開項目的相關(guān)信息，并在項目規(guī)劃時進(jìn)行環(huán)境影響評價，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》在環(huán)境影響評價階段必須吸收公眾意見，保證公眾參與。PX工廠、垃圾焚燒廠進(jìn)行規(guī)劃時，做了環(huán)境影響評價報告，也獲得了政府的審批，形式上符合要求。盡管可能在環(huán)境影響評價過程中對公眾的知情權(quán)、公眾參與權(quán)的保障不夠充分，有“走過場”之嫌，但問題是，如前文所述，民眾也并沒有就其知情權(quán)、參與權(quán)提出異議，而是直接采取政治意愿表達(dá)方式。盡管有學(xué)者認(rèn)為，如果政府不是“暗箱操作”，而是項目建設(shè)之前就公開信息，與民眾互動溝通，就不會爆發(fā)群體性事件。但這是否一廂情愿也未可知。

其次，從居民的實體權(quán)利看，居民反對的建設(shè)項目不是已經(jīng)在污染居民，而是建成后可能有較大的環(huán)境風(fēng)險。因此，居民依據(jù)的法律權(quán)利，不是停止侵害、消除污染、賠償損失等民事侵權(quán)上的請求權(quán)利，而是一種預(yù)防的權(quán)利。這種權(quán)利的實現(xiàn)往往借助行政機關(guān)的決策來實現(xiàn)，即通過行政機關(guān)的審批行為來實現(xiàn)。在行政法上，這種利益不是法律上的權(quán)利，而是行政機關(guān)在風(fēng)險決策時應(yīng)當(dāng)考慮的利益，至于行政決策究竟如何在可持續(xù)發(fā)展觀的原則下衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡，在盡量減少環(huán)境危害的前提下做出行政決策，實際上屬于行政機關(guān)自由裁量權(quán)的范圍。一旦在某地區(qū)建設(shè)該項目，只要沒有權(quán)利侵害的具體情事、沒有具體的受害人，民眾并沒有反對建設(shè)項目在法律上的權(quán)利。實際上除非此類建設(shè)項目建設(shè)在荒無人煙的地帶，否則都會引起周邊居民的抗議。面對此種鄰避沖突類建設(shè)項目，行政機關(guān)必須做出涉及環(huán)境風(fēng)險的決策，但是對于鄰避沖突類設(shè)施，反對幾乎是必然的。因為鄰避沖突類環(huán)境建設(shè)項目，與傳統(tǒng)的污染嚴(yán)重的工廠不同，這類建設(shè)項目遭到反對的根源在于利益沖突，建設(shè)項目的利益享受方與損害承擔(dān)方不一致，建設(shè)項目投資方受益、政府受益、消費者受益，唯有周邊的居民受損。因此，鄰避沖突類環(huán)境項目的重要解決路徑是進(jìn)行拆遷安置或補償。但有些項目又不可能進(jìn)行大規(guī)模的拆遷或補償，對于居民而言，無論多小的風(fēng)險，反對總是利己的。寧波鎮(zhèn)海PX項目引發(fā)的群體性事件，實際上是一個村的村民希望像兩個鄰村一樣被列入拆遷計劃進(jìn)行上訪，逐漸演變成環(huán)境群體性事件。起初，當(dāng)上訪主題是要求列入拆遷計劃時，上訪民眾的愿望沒有實現(xiàn)，上訪沒有產(chǎn)生預(yù)定的效果，但當(dāng)抗議主題變成了反對建設(shè)PX項目后 （其實PX項目原來既有，只是擴(kuò)建），引起了與原訴求主體完全不同的更大范圍的民眾群體性行動，效果則截然不同，導(dǎo)致項目最終被叫停。②因此，面對PX工廠、垃圾焚燒廠這種雖然有環(huán)境風(fēng)險，但是現(xiàn)代生活必需的建設(shè)項目，必定需要一部分人承擔(dān)風(fēng)險。對于鄰避沖突類設(shè)施，或許讓市場機制解決其中的利益問題，通過拆遷、補償、交易等方式彌補周邊居民的可能利益損失，是較好的解決辦法。根據(jù)科斯定理，無論初始權(quán)利如何配置，只要交易成本夠低，通過市場交易就能達(dá)到資源配置的較好結(jié)果。但是，從目前這類事件的發(fā)展結(jié)果看，政府宣布停止建設(shè)，實際上造成了禁止交易或“無市”的結(jié)果，[9]項目方與居民不可能通過市場交易解決利益沖突問題。

從環(huán)境群體性事件的全過程看，民眾的反對并沒有通過法律途徑尋求解決方案，實際后果也并不是基于法律的裁決，而是政府基于維穩(wěn)思維被迫作出的讓步，這種群體性事件的方式并沒有為此類事件的法治解決提供因應(yīng)之道，而僅僅是提出了問題。需要進(jìn)一步深思的是，在這類群體性事件中，法律究竟能發(fā)揮多大作用？

五、治理啟示

綜合不同視角的解讀，對環(huán)境群體性事件的理解與治理有以下幾點啟示：

(一)政府在做出事關(guān)風(fēng)險的環(huán)境決策時，必須具備在風(fēng)險社會時代背景下的風(fēng)險管理思維

政府應(yīng)基于人們風(fēng)險認(rèn)知的規(guī)律，提升風(fēng)險管理能力、加強與公眾的風(fēng)險溝通、培育政府內(nèi)部的風(fēng)險管理文化，促進(jìn)行政決策優(yōu)化；有效引導(dǎo)民眾的風(fēng)險認(rèn)知，避免風(fēng)險的“社會放大”、連鎖效應(yīng)和群體極化。政府還要避免民眾的恐懼心理 （“我怕”）成為所有行政決策壓倒一切的理由，避免或減緩風(fēng)險承擔(dān)的中心——邊緣結(jié)構(gòu)，解決風(fēng)險轉(zhuǎn)移中的公正問題，讓科學(xué)理性和社會理性共同在風(fēng)險決策中發(fā)揮作用，進(jìn)行綜合決策。

(二)政府在風(fēng)險決策中應(yīng)注意信息公開、信息交流和信息傳播

政府可提前并全過程進(jìn)行信息公開，決策前與相關(guān)民眾進(jìn)行充分的風(fēng)險交流與溝通，避免專家精英決策、閉門政治，避免某些風(fēng)險被“污名化”，正如有專家提出的那樣，要“超越民粹主義，超越專家政治”[10]。讓信息市場中的自由交流部分抵消相互沖突對立的觀點，既要避免信息封閉和壟斷，也要避免信息扭曲和泛濫，通過信息的合理流動引導(dǎo)民眾的理性判斷和選擇。避免風(fēng)險溝通過程中的信息不充分或錯誤，影響到民眾對專家、對政府決策的不信任，從而引發(fā)政府信任危機和連鎖效應(yīng)。

(三)加強環(huán)境決策的公眾參與，豐富公眾參與形式，讓真實的民意得以通過多種正常途徑而非群體性事件形式表達(dá)并在決策中予以體現(xiàn)

在PX反建、垃圾焚燒廠反燒事件中，反建、反燒的居民們通過擴(kuò)大影響，引起群聚效應(yīng)，然后通過突發(fā)性事件表達(dá)民意。這種民意與法律上的公眾參與相差甚遠(yuǎn)，但是，這種民意的表達(dá)屬于政治性表達(dá)并造成了政治性后果。在法治社會中，法律手段能解決問題的情況下，公眾應(yīng)當(dāng)首先窮盡法律手段，只有在窮盡法律手段不能的時候，才能通過政治手段，政治手段的采取大多通過代議制、院外集團(tuán)、輿論造勢等多種手段。在法治社會中，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵公眾通過法律手段解決問題。

(四)加強環(huán)境群體性事件的法治化治理

政府應(yīng)著力解決導(dǎo)致環(huán)境群體性事件中的利益問題。盡管，鄰避沖突類環(huán)境設(shè)施的建設(shè)并非一定能依靠搬遷、補償解決問題，因為涉及的人群可能范圍很大，而風(fēng)險的概率很低，但是在能通過市場交易手段解決的最突出利益沖突中，政府應(yīng)當(dāng)允許項目建設(shè)方與受影響居民進(jìn)行交易，從而最小化利益沖突。在建設(shè)之前，依靠市場手段規(guī)避部分風(fēng)險，在項目建成之后則通過侵權(quán)救濟(jì)保護(hù)潛在受害人的利益，此外，對于低概率但災(zāi)難大的風(fēng)險，應(yīng)由項目建設(shè)方成立相應(yīng)的賠償基金。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)立法并加強執(zhí)法，引導(dǎo)民眾采取合法形式表達(dá)民意，鼓勵民眾走正規(guī)法律途徑，盡可能減少群體性事件的發(fā)生，避免風(fēng)險放大過程在群體非理性狀態(tài)下不斷升級。

正如集體闖紅燈一樣，集體或群體行動并非就代表了正義，在看到環(huán)境群體性事件背后民眾合理訴求的同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到，環(huán)境群體性事件中風(fēng)險認(rèn)知的偏離、信息傳播的扭曲和群體行為的非理性，更應(yīng)該看到這些偏離、扭曲和非理性帶來的進(jìn)一步后果。只有多視角、全面地認(rèn)識該類事件，才能有針對性地予以應(yīng)對。政府應(yīng)基于風(fēng)險管理的視角健全政府信息公開、公眾參與等方面的法律規(guī)定，切實保障民眾的相應(yīng)權(quán)利落到實處，同時加強環(huán)境執(zhí)法，真正做到 “執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，樹立政府的執(zhí)法權(quán)威性和司法公信力，促進(jìn)鄰避沖突類環(huán)境群體性事件的法治化解決。

注釋：

①本文限于對該類群體性事件展開分析，下文簡稱為“環(huán)境群體性事件”，不包含因為遭受污染損害集體索賠等其他類型環(huán)境群體性事件，由于事件媒體報道很多，非特殊需要本文不描述事件細(xì)節(jié)。

②參見《鳳凰周刊》2012年第32期文章《利益or環(huán)保：寧波鎮(zhèn)海PX事件始末》。

[1]陶鵬，應(yīng)星.鄰避型群體性事件及其治理[J].南京社會科學(xué)，2010，（8）.

[2]（德）烏爾里?！へ惪?風(fēng)險社會[M].南京：譯林出版社，2004.

[3]錢原吉，吳占松，李福金.垃圾焚燒中二惡英的生成條件與控制策略[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2004，（S1）.

[4]“PX”正在被妖魔化——揭開 PX的神秘面紗[N].人民日報，2013－06－24（19）.

[5]（英）伊麗莎白·費舍爾.風(fēng)險共同體之興起及其對行政法的挑戰(zhàn)[J].華東政法大學(xué)學(xué)報，2012，(4).

[6]張康之，熊炎.風(fēng)險社會中的風(fēng)險治理原理[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，（6）.

[7]張樂，童星.污名化：對突發(fā)事件后果的一種深度解析[J].社會科學(xué)研究，2010，（6）.

[8](法)古斯塔夫·勒龐.烏合之眾：大眾心理研究[M].北京：新世界出版社，2011.

[9]凌斌.規(guī)則選擇的效率比較:以環(huán)保制度為例[J].法學(xué)研究，2013，(3).

[10](美)凱恩·孫斯坦.風(fēng)險與理性[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，2005.

【責(zé)任編輯：葉 萍】

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