吳 萍

（福建中醫(yī)藥大學(xué)黨委組織部，福建 福州 350122）

十八大報(bào)告指出，形勢(shì)的發(fā)展、事業(yè)的開(kāi)拓、人民的期待，都要求我們以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，是黨鞏固執(zhí)政地位、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政使命必須解決好的重大課題。其中，黨內(nèi)民主建設(shè)是執(zhí)政黨的生命、活力和優(yōu)勢(shì)所在。近年來(lái)，黨內(nèi)民主建設(shè)無(wú)論在理論上，還是在實(shí)踐上，都在不斷深化，黨內(nèi)民主發(fā)展已經(jīng)成為全黨及公眾的價(jià)值期許和現(xiàn)實(shí)追求。然而，黨內(nèi)民主要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展，還有一些問(wèn)題需要解決和改進(jìn)。如，使黨內(nèi)民主內(nèi)化為黨內(nèi)責(zé)任，并用制度來(lái)確保責(zé)任的落實(shí)與回饋就是一個(gè)重要的突破口?！叭魏握夹枰⒁惶棕?zé)任機(jī)制……對(duì)于任何主張民主的社會(huì)而言，責(zé)任機(jī)制都是最基本因素。成為民主社會(huì)，需要建立一套適宜的制度基礎(chǔ)”[1]（p268）。同樣，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，伴隨黨員隊(duì)伍的壯大，黨員層次與結(jié)構(gòu)、利益訴求與資源稟賦的異質(zhì)化，若缺乏民主責(zé)任機(jī)制的植入與滲透，將導(dǎo)致混亂與弊病。在諸多保障民主的約束路徑中，制度也許不是最好但也不是最壞的選擇。因而，厘清黨內(nèi)民主責(zé)任制度性保障的法理基礎(chǔ)，在道德與制度雙重約束機(jī)制中比較優(yōu)劣，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效能不失為理論研究的一個(gè)重要觸點(diǎn)。

一、制度規(guī)則的重要性

在黨組織內(nèi)部，如果都能負(fù)責(zé)任地保障民主的貫徹與執(zhí)行，外在的約束便失去了存在的必要；同樣，若組織內(nèi)成員都不愿為民主負(fù)責(zé)，建立保障這種民主的制度規(guī)范也將不可能實(shí)現(xiàn)。因而，保障黨內(nèi)民主責(zé)任的邏輯基礎(chǔ)便是強(qiáng)調(diào)制度規(guī)則的重要性。既然民主的行動(dòng)選擇是制度約束的函數(shù)，那么，通過(guò)設(shè)定或改變某些制度要件，是獲得黨內(nèi)民主行動(dòng)的不二選擇。受制于制度，在制度設(shè)定的刺激和機(jī)會(huì)中做出行動(dòng)選擇，是保障黨內(nèi)民主的法理邏輯。所以，不論是從馬克思主義黨建理論角度看，還是從當(dāng)代西方主流政治學(xué)理論角度看，制度規(guī)范建設(shè)的意義與價(jià)值都是得到普遍認(rèn)可和推崇的。

二、黨內(nèi)民主責(zé)任的雙向維度

黨內(nèi)民主作為必要的規(guī)范機(jī)制，對(duì)于如何確保黨內(nèi)民主的貫徹實(shí)施，歷來(lái)有兩種不同的爭(zhēng)論:一種認(rèn)為，黨員不同于普通公眾，他們經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序和選拔進(jìn)入黨員隊(duì)伍或者成為權(quán)力的執(zhí)行者，因而他們可以通過(guò)自身素質(zhì)與涵養(yǎng)的提升來(lái)自覺(jué)維護(hù)黨內(nèi)民主，這是典型的道德論，也是摒棄制度的良好托詞。另一種觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為，依靠自覺(jué)行為來(lái)使掌握權(quán)力者遠(yuǎn)離權(quán)力帶來(lái)的福利與誘惑顯然是不完善的，在權(quán)力的邏輯世界，公益與私利之間的界限會(huì)因掌權(quán)者的信息優(yōu)勢(shì)而變得模糊，必須要有明確的規(guī)范和約束機(jī)制，讓公眾明了公益和私利的邊界，以便能夠依據(jù)規(guī)范來(lái)糾偏，這便是制度邏輯。

道德論拋棄了制度的工具性?xún)r(jià)值，從人性本善的邏輯推演，依靠道德良心的激發(fā)與個(gè)體自省、品德修養(yǎng)與道德境界的提升來(lái)為黨內(nèi)民主履行內(nèi)生性責(zé)任，顯然，與制度規(guī)則的預(yù)期與實(shí)踐相比，道德屈服于權(quán)柄甚至淪為自我辯護(hù)的工具并不鮮見(jiàn)。在此，道德論抽離了黨員作為社會(huì)人的屬性，認(rèn)為黨員（官員）是天生的道德高尚者或具有超越常人的道德更新與修復(fù)能力。事實(shí)表明，這只是一種良好的期待。制度論的“低要求、高效率”比道德論的“高期待、低效率”有效得多。依靠制度來(lái)維護(hù)黨內(nèi)民主，不能稱(chēng)之為最好，但卻是最不壞的選擇。制度在其作用領(lǐng)域，具有以下明顯的優(yōu)勢(shì):一是制度具有穩(wěn)固性，為黨內(nèi)民主正確行動(dòng)和合理預(yù)期提供了參照和范本，制度規(guī)范具有操作指南和規(guī)范依據(jù)的雙重功效。二是制度可以有效抑制道德風(fēng)險(xiǎn)。合理健全的制度設(shè)計(jì)，為維護(hù)最低限度的表現(xiàn)開(kāi)辟了空間，抑制了道德自由裁量的底線(xiàn)，為制度化的行為肅清了道德屏蔽的灰色地帶。三是制度可以規(guī)范統(tǒng)一組織和個(gè)人的行為。人性惡假設(shè)的制度邏輯，打破了信任和依賴(lài)的基礎(chǔ)，為人情、關(guān)系和恣意行為戴上了制度枷鎖，從而使游離在制度之外的組織和個(gè)人難以逃離制度統(tǒng)一性規(guī)范的制裁。

三、黨內(nèi)民主責(zé)任的路徑選擇

現(xiàn)階段談?wù)擖h內(nèi)民主，必須上升到民主責(zé)任的高度，找尋合理的責(zé)任實(shí)現(xiàn)路徑，把黨內(nèi)民主內(nèi)化為黨內(nèi)自覺(jué)的行為。構(gòu)建行之有效的制度網(wǎng)絡(luò)，把黨內(nèi)民主約束在制度框架之內(nèi)，把黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制度、權(quán)責(zé)一致的制度、黨內(nèi)民主責(zé)任的具體化制度、全方位的信息公開(kāi)制度和行政道德倫理制度有效結(jié)合起來(lái)，構(gòu)筑制度網(wǎng)絡(luò)，確保黨內(nèi)民主責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

（一）深化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

在權(quán)力的利益和能動(dòng)性誘導(dǎo)下，絕對(duì)的權(quán)力將導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗和非民主狀態(tài)，“把絕對(duì)權(quán)力放在責(zé)任的集中營(yíng)里”[2]（p342），讓權(quán)力約束在責(zé)任的制度框架下，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約和監(jiān)督的良好制度規(guī)范。在全黨大力推進(jìn)民主化建設(shè)進(jìn)程中，對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督是促使民主的必要手段，“使黨內(nèi)的權(quán)力處在嚴(yán)密規(guī)則的限定之下，任何人都不能為了一己之私改變或取消這些規(guī)則?！盵3]（p287）。在保證監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)，有效的制度安排必須賦予監(jiān)督者必要的防范措施和救濟(jì)機(jī)制，否則監(jiān)督本身將流于形式，民主的張力就無(wú)法觸及核心和要領(lǐng)。一個(gè)政黨，“民主的成分越多，就意味著對(duì)權(quán)威的監(jiān)督越多，信任越少”[4]（p22-23）因而對(duì)權(quán)力執(zhí)行者的不信任是監(jiān)督的首要邏輯，唯有如此，才可能有效約束權(quán)力，構(gòu)建起對(duì)立、相互競(jìng)爭(zhēng)的制度結(jié)構(gòu)，使相互之間都有抵制對(duì)方隨意侵犯與干預(yù)的手段，避免權(quán)力的過(guò)度集中和專(zhuān)斷，進(jìn)而達(dá)到每個(gè)人在自由追尋自身利益的同時(shí)，個(gè)人利益的張力范圍最終會(huì)服務(wù)于公共利益。監(jiān)督固然重要，而如何確保監(jiān)督有效性，離不開(kāi)監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立和對(duì)監(jiān)督能力的保障，沒(méi)有獨(dú)立就會(huì)被權(quán)力掣肘，沒(méi)有能力就會(huì)陷入監(jiān)督的附庸。換言之，黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，在促使民主化的目標(biāo)之下應(yīng)滿(mǎn)足以下幾個(gè)要件:（1）確保監(jiān)督者有足夠的監(jiān)督動(dòng)力。確保黨內(nèi)民主就需要廣大黨員和人民群眾具有監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的足夠動(dòng)力，能夠認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)民主是促進(jìn)政治民主的重要保障，公眾在行使監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)，也是實(shí)現(xiàn)自己合法權(quán)益的過(guò)程，對(duì)該條件下權(quán)益的有效保護(hù)是監(jiān)督動(dòng)力的主要來(lái)源。（2）確保監(jiān)督者有足夠的監(jiān)督能力。黨內(nèi)民主的監(jiān)督機(jī)制，需要廣大黨員干部和人民群眾監(jiān)督的合力效能，把單個(gè)人或部門(mén)的監(jiān)督上升到監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的范疇，改變監(jiān)督者的弱勢(shì)地位，用合力來(lái)保證重重監(jiān)督的內(nèi)在威懾性，形成有效的監(jiān)督能力。（3）監(jiān)督者要掌握行之有效的監(jiān)督技術(shù)和方法。黨內(nèi)民主監(jiān)督的制度范疇，必不可少的就是監(jiān)督的途徑和方式，其核心和要義就是監(jiān)督者能夠深入到監(jiān)督對(duì)象之中，掌握被監(jiān)督者的切實(shí)信息。因此，要確保黨務(wù)的透明度和公開(kāi)性，掃除監(jiān)督信息的盲區(qū)，為監(jiān)督者找到合適的監(jiān)督切入口。（4）被監(jiān)督者需要為非理性行為付出必要的“代價(jià)”。監(jiān)督不在監(jiān)督本身，而在監(jiān)督的效果，在保證以上要件的同時(shí)，必須使被監(jiān)督者受到積極或消極的“代價(jià)”，否則監(jiān)督只是找到問(wèn)題而難以解決問(wèn)題。

（二）建立權(quán)責(zé)一致的制度規(guī)范

黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)必須建立權(quán)力與責(zé)任相一致的制度規(guī)范。因?yàn)闄?quán)力的自然與社會(huì)屬性加之個(gè)人私欲的膨脹，個(gè)人或組織難免會(huì)把權(quán)力作為謀求私利、滿(mǎn)足欲望的工具。“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和和必要補(bǔ)充。凡是有權(quán)力的地方，就有責(zé)任”[5]（p24）。權(quán)力與責(zé)任匹配，是抑制權(quán)力膨脹和保障黨內(nèi)民主的必要手段。沒(méi)有黨內(nèi)權(quán)力與責(zé)任的相互掣肘，制約就沒(méi)有實(shí)質(zhì)的民主。權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)，是對(duì)民主的踐踏與傷害。黨內(nèi)權(quán)力與責(zé)任的分離，帶來(lái)權(quán)力濫用和專(zhuān)斷獨(dú)行，在一定程度上影響黨的形象和公信力。權(quán)力評(píng)定與架構(gòu)的滯后性，使得權(quán)力只有在行使過(guò)程中或結(jié)果之后，才能實(shí)施評(píng)價(jià)和監(jiān)督，責(zé)任的承擔(dān)和追究往往滯后，阻滯了黨員干部責(zé)任意識(shí)的建立。因而需要把黨內(nèi)民主的責(zé)任意識(shí)上升到權(quán)責(zé)匹配的制度邏輯之下，使黨員干部在行使權(quán)力之前能夠預(yù)見(jiàn)到權(quán)力行使產(chǎn)生的后果，用積極或消極的方式來(lái)約束權(quán)力行使的邊界。權(quán)力與責(zé)任的匹配意味著要根據(jù)黨內(nèi)人員掌握權(quán)力的性質(zhì)、種類(lèi)和大小的不同，來(lái)?yè)?dān)負(fù)其權(quán)力行使過(guò)程和結(jié)果的切實(shí)責(zé)任，這是民主的應(yīng)有之意。權(quán)力與責(zé)任的辯證統(tǒng)一，具體化到黨內(nèi)民主的目標(biāo)路徑中，權(quán)力應(yīng)讓位于責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和人民群眾利益的執(zhí)政黨，在建立起來(lái)的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段之間應(yīng)該建立起責(zé)任鏈條，黨內(nèi)民主的手段和目標(biāo)應(yīng)該服務(wù)于公共利益和意志，用人民群眾的滿(mǎn)意程度來(lái)檢驗(yàn)權(quán)力行使的正當(dāng)性和合法性。

（三）生成黨內(nèi)民主責(zé)任的具體化制度

實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主，發(fā)揮制度規(guī)則的作用，離不開(kāi)民主責(zé)任的明晰化、具體化，亦即要為非民主行為下的消極后果承擔(dān)具體的責(zé)任，把責(zé)任落實(shí)到具體的承擔(dān)者，才能產(chǎn)生威懾性。“那些由法院和司法人員所實(shí)施的刑法或懲罰，顯然只能應(yīng)用于個(gè)人”[6]（p75）。只有如此，制度對(duì)個(gè)人的行動(dòng)才能發(fā)揮實(shí)際的規(guī)范約束作用。民主本身很容易被泛化，在“集體極化”的影響下，個(gè)人行為的后果由集體承擔(dān)的分散效應(yīng)，會(huì)將民主責(zé)任推演為“人人有責(zé)，人人不擔(dān)責(zé)”的境地。人人應(yīng)該為民主負(fù)責(zé)是理想狀態(tài)，問(wèn)題是當(dāng)民主因子缺失的時(shí)候，其關(guān)鍵是能夠糾察到誰(shuí)應(yīng)該為它負(fù)責(zé)，“如果不能確認(rèn)個(gè)人責(zé)任，責(zé)任就會(huì)被無(wú)情的摧毀”[7]。因而黨內(nèi)民主責(zé)任的真正歸屬和載體是個(gè)人，民主責(zé)任的制度設(shè)計(jì)其邏輯是:“一人單獨(dú)負(fù)責(zé)，自然會(huì)產(chǎn)生更切實(shí)的責(zé)任感，和對(duì)自己聲譽(yù)的關(guān)切，他將更強(qiáng)烈地感到自己有義務(wù)、以更大之關(guān)注細(xì)心考查職務(wù)要求的各項(xiàng)條件，更易排除私情，遴選具有最佳條件的人任職?！盵6]（p356）民主責(zé)任的具體化制度，會(huì)時(shí)刻提醒人們注意和追問(wèn)“誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)負(fù)有責(zé)任”、“誰(shuí)的責(zé)任有多大”，在這樣的內(nèi)在和外在的心理壓力和自問(wèn)中，民主本身就有了必須進(jìn)行下去的威懾力，加之個(gè)人對(duì)自身在民主中擔(dān)任責(zé)任有明確的認(rèn)知，任何逾越黨內(nèi)民主的不當(dāng)之舉，都能夠受到及時(shí)的制約與糾偏，民主才會(huì)內(nèi)化為自覺(jué)的行動(dòng)。

（四）健全全方位信息公開(kāi)制度

民主源自信息的公開(kāi)與溝通的順暢，任何監(jiān)督與責(zé)任的追究都離不開(kāi)信息的獲取。信息的缺乏和失真，對(duì)組織和個(gè)人的績(jī)效評(píng)價(jià)將缺乏經(jīng)驗(yàn)性的材料和事實(shí)，沒(méi)有確切的行動(dòng)信息，就難有客觀(guān)公正的評(píng)價(jià)，對(duì)黨內(nèi)民主的程度和效度就無(wú)法做出理性的評(píng)估。“如果一個(gè)政府真正是民有、民治和民享政治的話(huà)，人民必須能夠詳細(xì)地知道政府的活動(dòng)，沒(méi)有任何東西比秘密更能損害民主。”[8]（p959-956）因而，黨內(nèi)民主要義之一便是信息的公開(kāi)和透明，確保人民群眾知情權(quán)，在透明、確實(shí)的信息面前，方能消除質(zhì)疑，讓政黨政治的運(yùn)行處在陽(yáng)光之下。為此，可以從以下三個(gè)方面著手:一是加強(qiáng)黨的信息自由立法，促進(jìn)民主的實(shí)現(xiàn)。在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》基礎(chǔ)上，通過(guò)加強(qiáng)黨務(wù)公開(kāi)立法，保護(hù)公眾的知情權(quán)。作為執(zhí)行政黨意志的政府機(jī)關(guān)，是黨內(nèi)民主的重要載體，“政府機(jī)關(guān)應(yīng)該積極主動(dòng)的告知公民他們根據(jù)信息自由法和隱私法所擁有的權(quán)力，這一點(diǎn)可以作為檢驗(yàn)政府是否確實(shí)真心真意為提高行政公開(kāi)、透明度和問(wèn)責(zé)而努力的證明”[9]（p332），更是作為黨內(nèi)民主校驗(yàn)的外在考量指標(biāo)。通過(guò)立法，建立起復(fù)議的權(quán)利和強(qiáng)制性做法，把信息公開(kāi)的績(jī)效和黨內(nèi)民主掛鉤，進(jìn)而強(qiáng)化民主政治、防止政黨腐敗，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和政府效能建設(shè)，確保黨內(nèi)民主意志得到有效貫徹執(zhí)行。二是加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)民主信息的公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督。民主在一定程度上是每位公民的責(zé)任，公民都應(yīng)該參與其中，而不僅僅是政黨自身的行為。現(xiàn)代黨內(nèi)民主責(zé)任制度的跟進(jìn)，把這一職能過(guò)渡給大眾媒體，獨(dú)立而自由的新聞媒體，是評(píng)價(jià)政黨是否開(kāi)放、自由和先進(jìn)的重要尺度。新聞媒體的介入，降低了信息不對(duì)稱(chēng)程度，增加了信息的社會(huì)效應(yīng)，同時(shí)將政黨及其行為放在陽(yáng)光之下接受公眾的檢閱與審視，為社會(huì)問(wèn)題的公開(kāi)討論提供了不可或缺的平臺(tái)，有效提升了執(zhí)政黨的民主性和回應(yīng)力，從而拓寬了黨內(nèi)民主的范疇和張力。三是增進(jìn)公眾參與。黨內(nèi)民主不是自導(dǎo)自演的鬧劇，也不僅僅是黨組織的事情，“公民的參與，不僅可以增強(qiáng)官員的回應(yīng)性，而且可以提升政府公共服務(wù)的績(jī)效”[10]（p23）。公民參與其中，才能發(fā)出滿(mǎn)足和追求的信號(hào)，形成對(duì)民主追求的內(nèi)在壓力，增進(jìn)政黨的透明度，強(qiáng)化黨的民主責(zé)任。

（五）強(qiáng)化行政倫理的自我約束制度

如上所述，如何確保黨內(nèi)民主責(zé)任的問(wèn)題，制度確保的是民主客觀(guān)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，是解決民主責(zé)任的常規(guī)辦法。制度規(guī)范作為人類(lèi)的產(chǎn)物，不可能窮盡所有而完美無(wú)缺，在制度無(wú)法觸及的領(lǐng)域和空間，道德倫理的自我約束可以抑制可能被法律制度接受但不被道德準(zhǔn)則和倫理準(zhǔn)允的行為。道德倫理為制度的良性執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)和條件。因?yàn)椤安粌H制度的結(jié)構(gòu)包含有重要的人格決定，而且即使是最好的制度……也很大程度上依賴(lài)于相關(guān)的人”[11]（p237）。鑒于此，一方面要提高黨員和組織的責(zé)任倫理。在制度剛性之外，構(gòu)筑起內(nèi)心責(zé)任意識(shí)，為自己的行為過(guò)程和結(jié)果承擔(dān)起義無(wú)反顧的自覺(jué)責(zé)任，把責(zé)任意識(shí)內(nèi)化為職業(yè)道德和人格特質(zhì)的一部分，而不是法律制度威懾下的不得已或無(wú)奈。另一方面要增強(qiáng)黨員和組織的信念倫理。黨員和組織應(yīng)把黨內(nèi)民主的價(jià)值訴求作為追求的理想和信念，把全心全意為人民服務(wù)的宗旨貫穿于行為的始終，一切從人民群眾的根本利益出發(fā)，增強(qiáng)在新形勢(shì)下的拒腐防變能力，加強(qiáng)理論的學(xué)習(xí)和思想信念的培育，提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

制度論和道德論并非水火不容的，對(duì)二者的討論也并非為了做出非此即彼的選擇，而是要約束黨內(nèi)民主責(zé)任的兩種手段各自的局限性，比較優(yōu)劣，選擇最佳的作用場(chǎng)域，形成正確指導(dǎo)。道德與制度應(yīng)該是合理協(xié)同，彼此共同服務(wù)于黨內(nèi)民主這個(gè)共同的價(jià)值目標(biāo)和實(shí)踐要求，確保責(zé)任在黨內(nèi)民主中的張力與效能。

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