馬維娜 張國兵

北京工業(yè)大學(xué) 北京 100124

高校采購大多實行政府采購，招標工作多由中介機構(gòu)完成，這個過程中存在著“制度機制風(fēng)險、權(quán)力運行風(fēng)險、思想道德風(fēng)險”三類廉政風(fēng)險。制度風(fēng)險在某種程度上起著決定性和關(guān)鍵性的作用；權(quán)力運行風(fēng)險包括權(quán)力配置不合理、自由裁量權(quán)過大、權(quán)力過于集中三個方面；思想道德風(fēng)險包括違反職業(yè)道德、社會公德等方面，它們都取決于制度的頂層設(shè)計。

有關(guān)專家指出，政府采購制度設(shè)計亟待進一步完善，理順政府管理體制，提高監(jiān)管力。政府采購主要是采購人和市場的問題，不能期待僅僅通過技術(shù)革新和交易方式的改變解決問題，還是要靠法律制度和道德來解決。

1 高校廉政制度的內(nèi)涵

1.1 高校廉政制度的概念分析

所謂高校廉政制度，是指為了預(yù)防、制止和懲處高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和教師利用其掌握與教育相關(guān)的權(quán)限和資源所發(fā)生的各類腐敗行為，保障高等教育公平、公正，保證高等教育資源得到合理應(yīng)用，由國家、教育行政主管部門以及高校制定的一系列規(guī)范性文件或條款。

高校廉政制度主要包括兩類：一是專門規(guī)定廉政建設(shè)內(nèi)容的規(guī)范性文件(以下簡稱“廉政文件”)，二是嵌入在各職能部門管理辦法之中的規(guī)范性條款(以下簡稱“廉政條款”)，廉政條款一般由職能部門制定學(xué)校統(tǒng)一簽發(fā)。

1.2 廉政條款：廉政文件的有益補充

如上所述，高校廉政制度包括“廉政文件”和“廉政條款”兩個方面。廉政文件是指高校紀檢監(jiān)察部門根據(jù)上級文件、結(jié)合學(xué)校具體情況制定的反腐倡廉規(guī)范性文件；廉政條款是指具體業(yè)務(wù)工作，根據(jù)流程中權(quán)力運行的廉政風(fēng)險，設(shè)置科學(xué)合理的分權(quán)機制，對集中的權(quán)力事項進行必要的確權(quán)、分權(quán)、限權(quán)等，通過廉政條款對權(quán)力運行中的廉政風(fēng)險進行有效防控。廉政文件和廉政條款在高校廉政制度建設(shè)過程中相得益彰、互為補充。

2 高校采購招標領(lǐng)域相關(guān)廉政立法探析

2.1 我國高校采購招標領(lǐng)域制度建設(shè)現(xiàn)狀

我國高校采購招標領(lǐng)域制度建設(shè)主要來源于國家立法、國務(wù)院行政法規(guī)以及各部委的行政規(guī)章。這些制度主要包括以下層面：

2.1.1 國家立法

《政府采購法》內(nèi)容包括政府采購內(nèi)容、采購方式、采購程序、采購合同以及相關(guān)的風(fēng)險防控制約和追究機制；《招標投標法》對政府采購的招標、投標、開標、評標、中標過程中的程序作出明確規(guī)定。

2.1.2 國務(wù)院行政法規(guī)

《招標投標法實施條例》對投標、開標、評標和中標各個環(huán)節(jié)中投標人、評標專家、代理機構(gòu)、中標人提出了更加明確的要求，規(guī)范了招投標工作的具體操作過程。

2.1.3 部委規(guī)章

教育部《政府采購管理暫行辦法》明確規(guī)定：“教育部直屬高校和事業(yè)單位以及社會團體使用財政性資金辦理的政府采購，適用本辦法?！?/p>

2.1.4 地方政府規(guī)章

以北京為例，對于招標采購的管理，人事局、財政局、發(fā)改委等根據(jù)各自職能分別出臺相關(guān)規(guī)定，對專家評審、采購代理、資格預(yù)審、招標監(jiān)督等方面進行詳細規(guī)定。為了規(guī)范政府采購和招投標活動，確保政府財政資金有效使用，切實防范政府采購運行中的廉政風(fēng)險，政府層面分別出臺相關(guān)的法律、法規(guī)，確保資金使用到位。

不難看出，采購招標領(lǐng)域國家法律法規(guī)比較健全，但直接言明廉政因素的“廉政條款”嚴重匱乏；高校采購招標領(lǐng)域廉政立法有待加強。

2.2 我國高校采購招標領(lǐng)域廉政制度缺位與原因

有研究認為，現(xiàn)有高校采購招標“一校一模式、一校多規(guī)章”的現(xiàn)象嚴重，存在執(zhí)行政府采購和招投標過程中，決策結(jié)構(gòu)、管理模式、組織運行、監(jiān)督體系的多樣化和自主性。

2.2.1 廉政制度缺位表現(xiàn)為采購招投標活動不規(guī)范行為

采購招標業(yè)務(wù)流程中的重點環(huán)節(jié)不相容職務(wù)相互分離。目前，高校采購招標業(yè)務(wù)的基本流程是：受理采購申請→編制招標文件→發(fā)布招標公告→進行資格預(yù)審→開標、評標、中標→簽訂采購合同。各高校負責(zé)招標采購的主管部門基本上是將采購招標工作交由1～2人負責(zé)，主管部門的負責(zé)人以專家身份直接參與評標，不相容職務(wù)未能有效分離，容易導(dǎo)致標書制作、資格預(yù)審、參與評標等重點環(huán)節(jié)由同一人經(jīng)手，存在一定的廉政風(fēng)險。

采購招標中的標書制作存在技術(shù)陷阱。高校招標采購標書中的技術(shù)參數(shù)和貨物品牌往往由使用人提供，招標文件中技術(shù)指標具有傾向性，技術(shù)參數(shù)具有唯一性等，雖有監(jiān)察人員評標現(xiàn)場監(jiān)督，但由于技術(shù)壁壘，監(jiān)察人員往往很難辨別出招標文件技術(shù)上的陷阱。

評標委員會原則上由校方專家按比例組成。評標委員會是通過評標專家?guī)熘须S機抽取的專家組成，相對比較公正。招投標文件明文規(guī)定評標專家中可以有校方專家代表。校方專家出席評標現(xiàn)場，客觀上有利于幫助學(xué)校遴選出合適的中標供應(yīng)商；但由于校方專家對學(xué)校情況知情，評標過程中其個人觀點一定程度上影響評標結(jié)果，參與評標也存在一定的廉政風(fēng)險。

設(shè)備使用人以釋疑為由出席招標現(xiàn)場。評標委員會成員有時會以明示或暗示的方式，讓設(shè)備使用人發(fā)表帶有傾向性的觀點，認為哪一個投標人更符合招標要求，到場的設(shè)備使用人往往會明確表態(tài)，這種情況有兩種可能：一種可能是設(shè)備使用人考慮到設(shè)備使用需要，確實認為某供應(yīng)商提供的設(shè)備更符合要求；另一種可能是招投標程序之外雙方已經(jīng)達成某種默契，直接導(dǎo)致風(fēng)險發(fā)生。

借殼圍標現(xiàn)象嚴重。受財政部門對?？顖?zhí)行的硬性規(guī)定等客觀條件限制，有些不適宜公開招標的項目或者不具備公開招標條件的項目，不得不一律采取公開招標方式，導(dǎo)致一部分借殼圍標現(xiàn)象發(fā)生，致使部分高校采購招標流于形式；同時也有一些投標單位通過內(nèi)部操縱，以借殼圍標途徑保證中標幾率等。

2.2.2 高校采購招標“廉政條款”缺位的原因

招標主體多元化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下多數(shù)高校沒有成立統(tǒng)一的招投標管理部門，許多高校的招標采購分別由基建部門、資產(chǎn)管理部門以及后勤部門等分塊采購，招標主體多元，招標制度各家自成體系?！岸囝^采購、分散管理”問題突出。

招標制度有縫隙。由于高校統(tǒng)一的招投標管理制度不夠健全，特別是沒有將廉政風(fēng)險防控因素嵌入業(yè)務(wù)管理制度的規(guī)范條款，導(dǎo)致采購招標制度存在縫隙和漏洞，招標采購各個環(huán)節(jié)中存在一定廉政風(fēng)險。

既得利益者自保。健全完善的制度設(shè)計既有利于受眾群體的公平、公正，使公共資金用在實處。高校采購招標的廉政條款缺位很大程度來自既得利益者的利益自保，規(guī)范詳盡的“廉政條款”難免會給既得利益者造成“限權(quán)”和“斷財”。

3 高校采購招標領(lǐng)域廉政制度建設(shè)的對策與思考

廉政制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，單靠某一個或某幾個方面的制度約束難奏效，需要通盤考慮，從整體進行布局和設(shè)計，要在制度建設(shè)方面打一套“組合拳”。高校廉政制度的位階表現(xiàn)為以下幾個層次：第一位階，校黨委或校紀檢監(jiān)察部門出臺的專門性廉政文件→第二位階，學(xué)校各職能部門或二級學(xué)院出臺的專門性廉政文件→第三位階，學(xué)校職能部門各類具體業(yè)務(wù)管理制度的廉政條款。

3.1 完善高校采購招標“廉政文件”的法理思考

高校采購招標廉政文件的制定必須符合高校管理體制實際，服務(wù)于學(xué)校教學(xué)、科研等主要工作；同時又要保證學(xué)校用于采購的財政資金合理運用，避免不必要的浪費，防止腐敗。從法理角度看， 高校采購招標“廉政文件”的頂層設(shè)計需要考慮廉政制度框架，做到制度明目齊全。筆者認為：

第一，作為廉政制度第一位階的規(guī)范性廉政文件由學(xué)校黨委或者學(xué)校紀檢監(jiān)察部門制定出臺，其適用范圍是全校各工作單位、各職能部門以及全體教職員工，這類規(guī)范性廉政文件包括《××大學(xué)重大事項決策程序辦法》《××大學(xué)信息公開辦法》《××大學(xué)道德誠信守則》，理所當(dāng)然地適用于高校采購招標領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)。

第二，作為廉政制度第二位階的規(guī)范性廉政文件出臺與制定，首先要考慮的問題是統(tǒng)一學(xué)校招標管理體制問題，建議高校應(yīng)成立統(tǒng)一的招標管理組織機構(gòu)，由該部門起草制定《××大學(xué)招標管理辦法》，按照校內(nèi)行政程序，由學(xué)校統(tǒng)一簽發(fā)，再由招標管理部門統(tǒng)一實施，通過制度明確招標主體的職責(zé)和權(quán)限、招標采購范圍、招標采購方式、招標采購程序等內(nèi)容，特別是要明晰采購招標的管理者、操作者、使用者之間的權(quán)限范圍，建立三者之間的權(quán)力分離機制，同時學(xué)校監(jiān)察部門要立足監(jiān)察和紀律監(jiān)督的角度，制定專門的《××大學(xué)招投標監(jiān)督辦法》，明確規(guī)定高校采購招標需要監(jiān)督的具體環(huán)節(jié)，監(jiān)督部門的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容以及監(jiān)督之后的問責(zé)機制等。

3.2 高校采購招標領(lǐng)域“廉政條款”立法建議

在高校采購招投標領(lǐng)域，作為廉政制度第三位階的廉政條款，應(yīng)由學(xué)校統(tǒng)一成立的招標管理機構(gòu)統(tǒng)一制定出臺，具體廉政條款的擬定應(yīng)考慮以下相關(guān)因素。

第一，根據(jù)當(dāng)前高校對招標采購管理的現(xiàn)狀，第二位階的廉政文件《××大學(xué)招標管理辦法》下轄制度應(yīng)包括《××基建工程采購招標實施細則》《××物資采購招標實施細則》《××儀器設(shè)備采購招標實施細則》，這些文件應(yīng)由高校各職能部門負責(zé)制訂，細化各管理口徑的采購招標行為，完善各個環(huán)節(jié)的廉政條款。

第二，必須直接將高校采購招標中廉政風(fēng)險的防控因素直接嵌入具體業(yè)務(wù)管理條款當(dāng)中，例如：招投標重點流程中的不相容職務(wù)相互分離等；也可以制定專門性的制度，例如：制定招投標專家管理制度，招標評標專門辦法等，對于經(jīng)常委托招標代理機構(gòu)的，還應(yīng)該制定招標代理機構(gòu)委托管理辦法等規(guī)范性文件。

第三，細化并完善制度的具體條款，特別是要將廉政風(fēng)險防控的分權(quán)、限權(quán)、放權(quán)、減權(quán)等方面的廉政因素寫進具體條款，從業(yè)務(wù)管理制度設(shè)計本身健全內(nèi)控機制，綜合考慮權(quán)力運行的效率。

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