項繼權(quán)

(華中師范大學 政治學研究院，湖北武漢430079)

環(huán)境保護是我國的一項基本國策，建設資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)文明的社會是我們的奮斗目標。在生態(tài)環(huán)境保護中，水環(huán)境的保護與治理是當前最為突出的問題之一。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展、人口的急劇增加和城鎮(zhèn)化進程的加快，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活和生態(tài)用水需求量大幅增長，水污染日益嚴重，相當一部分大中型湖泊和城市湖泊水體透明度顯著下降、水生生態(tài)系統(tǒng)全面退化，不少湖泊出現(xiàn)水華暴發(fā)、水體缺氧等現(xiàn)象，已經(jīng)引發(fā)了一系列嚴重的經(jīng)濟社會問題。如何有效減排控污，治理湖泊污染，保護生態(tài)環(huán)境，已經(jīng)成為事關我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展及維護社會政治穩(wěn)定的重大問題。本文基于對云南洱海水污染治理的調(diào)查，對洱海治理中的創(chuàng)新和經(jīng)驗進行總結(jié)，對我國湖泊治理及水環(huán)境保護的路徑和對策進行討論。

一、洱海水污染和生態(tài)環(huán)境惡化的經(jīng)濟社會根源

洱海位于云南大理白族自治州境內(nèi)，是我國第七大淡水湖，云南省第二大高原淡水湖泊，海拔高度1966米，湖面積252.91平方公里，流域面積2565平方公里，地跨大理市和洱源縣的16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及大理省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和大理省級旅游度假區(qū)，白族、漢族、彝族、回族、傈僳族、藏族、傣族、納西族等23個民族在此繁衍生息，流域總?cè)丝诩s82.3萬。

多少年來，蒼山洱海、青山碧水，造就了大理燦爛的文明，也給生活在此的人們帶來富足的生活。但是，上世紀90年代，洱海水質(zhì)不斷惡化，曾一度降到國家地表水Ⅳ類標準，1996年和2003年洱海更是暴發(fā)了全湖污性藍藻水華。

洱海水質(zhì)急劇惡化有自然的因素。一些研究表明，洱海湖區(qū)屬中亞熱帶型氣候，洱海藻類現(xiàn)存量與水溫間存在正相關關系。每年7月-10月，洱海的月平均水溫分別是21.5℃、22.2℃、21.5℃和18.6℃，太陽總輻射42913-50618 MJ/m2，高水溫和強光照是藍藻水華的誘發(fā)因素。平均水溫低于13℃的時間僅占全年的8%-15%。洱海為含氮量較高的堿性水體，極利于藍藻生長。洱海湖區(qū)西側(cè)為蒼山，從蒼山山頂至洱海湖面，水平距離僅13公里，但高差卻達2148米，山高坡陡，大量碎屑等物質(zhì)由十八溪攜帶直入洱海。東側(cè)山地起伏雖較西側(cè)和緩，但相對高差約600米;湖北部和南部分別是洱源盆地和鳳儀盆地，由于森林覆蓋率低，水土流失面積占總面積的30%。洱海年均泥沙沉積量約85875噸，其中，沉積總磷116噸，總氮154噸，湖水中殘留總磷50176噸，總氮653噸。據(jù)大理州環(huán)境監(jiān)測站的監(jiān)測，從1987年到1998年，洱?？偟?.32mg/l上升至0.38mg/l，增加18.8%，年均遞增1.7%;總磷由0.018mg/l增加至0.025mg/l，增長38.9%，年均遞增3.3%。總磷和總氮的遞增導致洱海的富營養(yǎng)化，造成水質(zhì)的惡化［1］。

不過，我們也看到，自然因素的影響是存在的，但是，并不是造成洱海水質(zhì)惡化的根本原因。事實上，特定的自然環(huán)境和條件只不過說明洱海湖泊生態(tài)的脆弱性，增加惡化的可能性。深入的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，洱海水質(zhì)的惡化在相當程度上是人類行為的結(jié)果。上世紀80年代改革以來，洱海流域人口迅速增加，資源過渡開發(fā)，過去一度進行圍湖造田、引進外來魚種，大搞網(wǎng)箱養(yǎng)殖，以及隨著流域工業(yè)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)迅速擴張，濕地被開墾侵占，原有的大型水生植物及陸生植物破壞嚴重，致使物種大量消失，破壞了湖泊生態(tài)系統(tǒng)平衡，大量的生活污染、工業(yè)污染及農(nóng)業(yè)面源污染排入洱海，流域生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，造成洱海水質(zhì)不斷下降。

從我們的調(diào)查來看，在洱海各種污染源中，農(nóng)業(yè)面源污染占河流、湖泊營養(yǎng)物負荷總量的70%以上，是洱海最主要的氮磷污染源①據(jù)洱海項目課題組調(diào)查，洱海流域村鎮(zhèn)每年大約產(chǎn)生垃圾15萬噸，污水1036萬噸，糞便291萬噸，由村落污染、牲畜糞便產(chǎn)生的污染負荷為COD 33889.4噸/年，TN為7566.1噸/年，TP為1552噸/年，農(nóng)村面源污染嚴重。2004年進入洱海的TP為106.25噸，TN為1208.97噸。。面源污染又主要來自畜禽糞便和化肥的流失。這與洱海流域奶牛養(yǎng)殖、獨蒜種植、農(nóng)業(yè)中工業(yè)中的乳制品加工直接相關。為了加快發(fā)展經(jīng)濟，洱海流域的一些地方政府一度將畜牧業(yè)、獨蒜種植作為地方經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，大力推廣，奶牛養(yǎng)殖業(yè)與大蒜等經(jīng)濟作物種植比例急劇增長。僅“十一五”期間，洱源縣就規(guī)劃將奶牛存欄數(shù)從2007年的6萬頭增加到2010年的10萬頭，獨蒜種植面積也從4萬畝躍升至10萬畝。由于大蒜經(jīng)濟價值相對較高，連作問題突出，農(nóng)民舍得投入，施肥量相當于其他作物的8-10倍，單一的種植結(jié)構(gòu)不僅破壞了農(nóng)田生物多樣性，削弱了農(nóng)田自身抗御病蟲災害的能力，增加了農(nóng)田氮、磷污染負荷，加劇了環(huán)境風險;由于奶牛養(yǎng)殖方式比較傳統(tǒng)，戶基本為人、牛同院，這不僅影響了農(nóng)民居住環(huán)境，也為奶牛糞尿的處理和利用帶來極大障礙。未經(jīng)任何處理、裸露堆放的奶牛糞便在雨季很容易隨暴雨徑流污染洱海。一頭奶牛的污染排放相當于30人的排放量。大理及洱海有其得天獨厚的旅游資源，大理州2010年的旅游目標為接待國內(nèi)外旅游者突破1250萬人次，旅游社會總收入突破120億元，年遞增19.5%。雖然旅游是一種“綠色經(jīng)濟”，但是，大量的人口聚集也制造生活垃圾，特別是一些溫泉洗浴對水環(huán)境造成嚴重影響。照此速度發(fā)展，到2010年，農(nóng)業(yè)面污染量比2004年增加近1倍，旅游業(yè)污染排放將比2004年增加近2倍，從洱海流域的人口來看，2000年，流域總?cè)丝跒?2.14萬人，2005年增長到87.1萬人，2010年則達到92萬人。這都大幅度加重了水環(huán)境負荷。

顯然，洱海湖泊污染并不源于單純自然因素，從根本上說，是過快的人口增長、過度的資源開發(fā)及不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和發(fā)展方式的惡果。其中，農(nóng)業(yè)面源污染及生活污染是主導因素。大量的農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)污染通過河溪注入洱海，致使水質(zhì)惡化。根據(jù)2000年洱海環(huán)湖河溪水質(zhì)水量同步監(jiān)測結(jié)果，十八溪、彌苴河和波羅江對洱海的污染物量的貢獻率超過90.0%，十八溪的總氮貢獻率最高，占38.0%，波羅江總磷貢獻率最高，占40.8%。

洱海是整個大理州及其下游地區(qū)的主要生產(chǎn)、生活水源，是整個大理州社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根本，是當?shù)馗髯迦嗣褓囈陨娴幕A。隨著水污染的日益加重，水質(zhì)惡化，水華頻發(fā)，洱海的飲用水源地功能受到嚴重威脅。1996年9月爆發(fā)的“水華”就使水廠取水口堵塞，自來水出水惡臭，嚴重影響對大理州的供水。洱海水質(zhì)由原來的Ⅱ類為主突降為以Ⅲ類為主，部分季節(jié)與區(qū)域甚至出現(xiàn)IV類，尤其是夏季藍藻水華的爆發(fā)，及有毒的銅綠微囊藻的出現(xiàn)，使洱海水源的安全性受到威脅。為了保證大理州飲用水的安全，大理州政府準備花巨資從洱海上游55km的海西海引水。洱海水質(zhì)惡化所引起的水質(zhì)性缺水，已經(jīng)對大理州社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，洱海治理已刻不容緩。

二、從“工程治污”到“綜合治理”:洱海治理方式的轉(zhuǎn)變

洱海生態(tài)環(huán)境的惡化引起了當?shù)卣椭醒氲母叨戎匾?。?0世紀80年代，大理市、大理州及云南省就著手洱海的保護和治理工作。中央政府也不斷加大洱海治理的政策支持和財政投入。一些水環(huán)境研究機構(gòu)也紛紛參與洱海治理工作。不過，在相當長一段時期，不少人防控工作的重點是工業(yè)污染、城市污染和水體本身的修復，采取方式也主要是依賴工程技術防治。大量的財政、人力和技術的投入都集中在工業(yè)和城鎮(zhèn)減排控污設施的修建，改進污水處理技術，增強水體自凈能力等等，忽視農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)民生活污染的防治，也未能從整個流域角度對水環(huán)境進行治理和生態(tài)環(huán)境有效保護。雖然一些努力在一定程度上緩解了水體污染，大理市90%的企業(yè)位于下關，通過下關城區(qū)的截污工程，工業(yè)廢水和下關城區(qū)的生活污水已得到逐步控制，不再是洱海主要的污染源。但是，面對重污染農(nóng)村產(chǎn)業(yè)迅速擴張，流域人口急劇增長及快速工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化帶來的生態(tài)環(huán)境破壞及污染，單純的工程技術防治和城鎮(zhèn)和企業(yè)局部防控早已力所不及，窮于應付。大量的投入并沒有使洱海水質(zhì)有根本性的改變，甚至不斷惡化。

在此背景下，人們越來越意識到，僅僅依靠技術手段和工程治污難以遏制環(huán)境惡化，難以根治湖泊污染。特別是洱海水質(zhì)惡化的根本原因是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，而非工業(yè)和城鎮(zhèn)，重污染的農(nóng)業(yè)和牲畜業(yè)及片面追求產(chǎn)值和收入發(fā)展方式造成大量的農(nóng)業(yè)面源污染，日益發(fā)展旅游業(yè)及由此增加大的生活污染也加重了水環(huán)境的負荷。由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染存在隨機性、潛在性、廣泛性、復雜性和滯后性的特點，一直沒有給予應有重視，也未能采取針對性措施，這是造成洱海流域水污染長期難以根治的一個原因。因此，在繼續(xù)加強城市和工業(yè)的污染防控和投入的同時，必須將農(nóng)業(yè)面源污染和生活污染作為重點，加大投入;在工程技術處理的同時，必須采取社會行動，尤其是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、控制人口規(guī)模、合理布局城鎮(zhèn)以及消除增加污染破壞環(huán)境的陳規(guī)陋習;關注洱海水體本身修復的同時，要著眼于全流域的治理。換言之，在“工程治污”的同時應實施“綜合治理”，尤其是通過產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口城鎮(zhèn)科學規(guī)劃布局等等進行“結(jié)構(gòu)控污”和“經(jīng)社控源”，才可能對湖泊污染進行有效的治理。

正因如此，從“九五”開始，大理市、大理州和云南省就逐步轉(zhuǎn)變洱海治理的思路，強調(diào)洱海的綜合治理?！笆晃濉?，進一步提出“圍繞‘一個目標’(實現(xiàn)洱海Ⅱ類水質(zhì)目標)，體現(xiàn)‘兩個結(jié)合’(控源與生態(tài)修復相結(jié)合，工程措施與管理措施相結(jié)合)，實現(xiàn)‘三個轉(zhuǎn)變’(湖內(nèi)治理為主向全流域保護治理轉(zhuǎn)變，從專項治理向系統(tǒng)的綜合治理轉(zhuǎn)變，以專業(yè)部門為主向上下結(jié)合、各級各部門密切配合協(xié)同治理轉(zhuǎn)變)的思路”，治理工作突出“四個重點”(以城鎮(zhèn)生活污水處理、湖濱帶生態(tài)恢復建設、入湖河流和農(nóng)村面源治理為重點)，堅持“五個創(chuàng)新”(觀念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、法制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新)，并全面實施洱海保護治理“六大工程”(洱海生態(tài)修復、環(huán)湖治污和截污、流域農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染治理、主要入湖河道綜合整治和城鎮(zhèn)垃圾收集污水處理系統(tǒng)建設、流域水土保持、洱海環(huán)境管理工程)。

在實踐中，大理市及洱海地區(qū)各政府大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、控制流域人口以及轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活和發(fā)展方式，致力于源頭治污。對云南人造纖維板廠、大理造紙廠、大理市化工廠等一批污染嚴重、治理無望的高耗能、高污染企業(yè)實施關閉，促使大理市洱濱紙廠、大理水泥廠、華能水泥廠、大理市上和水泥廠、大理紅山水泥廠等一大批企業(yè)完善污染治理設施并實現(xiàn)達標排放;大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，推動產(chǎn)業(yè)聚集，實現(xiàn)污水的集中處理，降低分散治污成本。與此同時，自1999年開始實施“三退三還”(退魚塘還湖、退耕還林、退房屋還濕地)政策，以修復流域生態(tài)環(huán)境。到2002年9月，共實現(xiàn)“退塘還湖”4444.5畝，“退耕還林”7274.52畝，“退房還濕地”616.8畝，還實現(xiàn)植樹造林5000畝，種植柳樹48萬株。其中退耕還林還擴大到洱海流域，共退耕還林16.2萬畝;開展流域“三禁”工作。在流域內(nèi)104個自然村全面禁牧山羊，處置山羊1.76萬只，改造、拆除廄舍1.28萬平方米;加強生活污染的治理，實施全流域禁磷、禁白工作，堅決禁用含磷洗衣粉，全面禁用無降解塑料袋。加大新型農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和畜牧業(yè)新技術的推廣應用，以加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，著力治理農(nóng)業(yè)面源污染。2009年度，大理州人民政府安排的第二批洱海保護及生態(tài)文明建設重點工程項目資金和計劃中，用于農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理資金達2000多萬元，主要用于大理、洱源兩縣市洱海周邊部份地區(qū)農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖業(yè)對生態(tài)環(huán)境污染的治理。在上關、喜洲、鄧川、右所4個鎮(zhèn)，33個村委會的100個自然村進行生態(tài)溝渠建設，共建堆肥發(fā)酵池3.67萬立方米。對規(guī)模奶牛養(yǎng)殖場糞便進行無害化處理，建設大理上關鎮(zhèn)河尾畜禽糞便收集站，對奶牛場、養(yǎng)豬場、雞場的畜禽糞便收集及清運，對大理雞鳴江種雞養(yǎng)雞場異地搬遷，對九園有機肥加工廠改擴建等項目。

在實施一系列重大經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及環(huán)保項目工程的同時，加大財政投入，積極促進農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)，不斷完善社會保障體系建設，健全洱海治理的法規(guī)政策體系和監(jiān)督管理體系，為流域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供支持和保障。1988年，大理州制定頒布并實施了《大理白族自治州洱海管理條例》。此后，兩次對《條例》進行修訂，大理市也制訂出臺了水污染防治、水政、漁政、航務、流域村鎮(zhèn)及入湖河道垃圾徑流區(qū)農(nóng)藥、化肥使用管理等辦法。為了使洱海流域治理及生態(tài)保護工作落到實處，云南省、大理州及流域內(nèi)的地方政府大力加強流域治理的綜合領導體系、監(jiān)管執(zhí)行機制，著力提高洱海治理及生態(tài)保護的領導力和執(zhí)行力。2003年，大理市、洱源縣打破行政區(qū)劃，將洱源縣最富庶的江尾(現(xiàn)“上關鎮(zhèn)”)、雙廊兩鎮(zhèn)并入大理市，從而解決了長期以來洱海流域區(qū)劃分割的問題，統(tǒng)一了洱海周邊的行政管理體制。隨之，大理市成立了由市委、市政府主要領導擔任組長，三位副市長擔任副組長，市級各有關部門和環(huán)湖各鎮(zhèn)主要領導為成員的大理市洱海綜合治理保護工作領導組，建立統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)的洱海綜合治理保護組織領導機制;實行了重獎重懲的目標責任制，按照縱向到底、橫向到邊的工作要求，與各級各部門簽訂了洱海綜合治理保護目標責任書，將任務、目標層層分解，實行風險金抵押和一票否決制;嚴格流域建設項目審批，對凡是浪費資源、污染環(huán)境的項目堅決不予引進發(fā)展，一切開發(fā)建設和發(fā)展都必須服從和服務于洱海保護。建立健全沿湖環(huán)保監(jiān)管網(wǎng)絡化管理制度，分別在沿湖10個鎮(zhèn)和大理經(jīng)濟開發(fā)區(qū)成立了編制為3至5人的洱海環(huán)境管理所，在沿湖聘請了1366名灘地協(xié)管員、河道管理員和垃圾收集員，負責洱海灘地和入湖河道的常年管護及日常保潔，建成了以灘地協(xié)管員、河道管理員，各鎮(zhèn)洱海環(huán)境管理所、市級行政主管部門為主體的多層級流域管理體系。

經(jīng)過不懈努力，洱海生態(tài)環(huán)境不斷惡化的勢頭得到遏制，近兩年洱海水質(zhì)總體上保持穩(wěn)定并不斷改善。2009年2個月、2010年4個月達到Ⅱ類水質(zhì)，2011年1-3月份也為Ⅱ類水，洱海也因此成為國內(nèi)保護最好的城市近郊湖泊之一。

三、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護:洱海綜合治理的難題

雖然通過轉(zhuǎn)變治理方式，提高了洱海水污染防治的績效，但是，從調(diào)查來看，洱海的綜合治理仍面臨著諸多的困難。

1.經(jīng)濟增長的壓力大，環(huán)保困難重重。長期以來，發(fā)展成為各級政府工作的重點，而人們對于經(jīng)濟收入的增長也有強烈的追求。一定的發(fā)展速度不僅關系政府及其干部的績效，也事關地區(qū)人們的就業(yè)、收入及社會穩(wěn)定。在此背景下，無論是政府還是民眾，常常將發(fā)展置于首位，甚至不惜犧牲環(huán)境而追求經(jīng)濟和收入的增長。在洱海治理中，如何妥善處理經(jīng)濟增長和目標與生態(tài)環(huán)境保護的關系，一直是一個難點。根據(jù)“十一五”規(guī)劃，到2020年，洱海流域人口達到95萬，年均國民生產(chǎn)總值增長率達到8%，這也將使洱海水污染負荷的壓力成倍增加，如果不能盡快調(diào)整流域地區(qū)的產(chǎn)生結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，控制農(nóng)業(yè)面源污染和生活污染，從根本上削減流域污染負荷的產(chǎn)生源，必然加重洱海水污染與富營養(yǎng)化，最終也將損害地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難，勞動力難轉(zhuǎn)移。洱海水生態(tài)環(huán)境的破壞在相當程度上是人口增長及其經(jīng)濟活動超過水生態(tài)環(huán)境承載力和修復力的惡果。為此，必須大力調(diào)整流域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和生活方式，轉(zhuǎn)移過量的人口和勞動力。然而，從實踐來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和勞動力及人口轉(zhuǎn)移都相當困難。特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整要求減少甚至禁止農(nóng)民傳統(tǒng)生產(chǎn)、就業(yè)甚至生活方式，進入其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以及城鎮(zhèn)和工業(yè)，但是，目前流域內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，第二產(chǎn)業(yè)中勞動密集型企業(yè)數(shù)量有限，吸納勞動力的能力有限，加之勞動力自身素質(zhì)偏低，給就業(yè)安置帶來困難。據(jù)我們調(diào)查，在勞動力人口中，35-44歲人員5.3萬人，占總數(shù)的23.4%，45歲以上人員5.75萬人，占總數(shù)的25.2%;從文化程度看，勞動力高中以上文化的1.13萬人，只占到總數(shù)的4.91%，勞動力的大多數(shù)只有初中和小學文化程度。年齡偏大、學歷偏低且缺乏專業(yè)知識和技能的勞動力難以適應洱海流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及生產(chǎn)要技術改造升級，再就業(yè)比較困難。從勞動力轉(zhuǎn)移的外部條件來看，現(xiàn)行戶籍、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、就業(yè)等等城鄉(xiāng)二元化的體制依然存在，這些構(gòu)成勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度性障礙。不僅如此，洱海流域是生態(tài)脆弱地區(qū)，區(qū)域環(huán)境承載力以及城鎮(zhèn)人口承載力有限，給勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移造成困難。勞動力域外轉(zhuǎn)移的組織化和穩(wěn)定性程度不高，融入當?shù)厣鐣偷钟袌鲲L險的能力較差，一旦遭遇如金融危機等大的市場變動，大量人員被迫回流，加劇了流域內(nèi)的生態(tài)與人口的矛盾。

3.資金籌措能力有限，供需缺口很大。無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口轉(zhuǎn)移還是水體污染的防治修復，都需要大量的資金。近些年來，洱海流域的地方政府積極拓展洱海治理及生態(tài)保護的籌資渠道，通過市場和社會途徑獲得部分經(jīng)費支持。但是，由于水環(huán)境治理及生態(tài)保護工程大都是基礎性、公益性的項目，難以獲得投資回報，也難以吸引市場和民間資本投入。從2003-2007年洱海治理的投入來看，中央、省投入洱海環(huán)境專項治理資金7億多元，州市縣財政從各個渠道投入近7億元(約占地方財政收入的1/10)，從銀行獲得貸款4億多元，民營資本投入5000多萬元。顯然，雖然有金融資本和民間資本投入洱海治理，但投入量不大，尤其是民間資本投入少，政府投入仍占主導地位。近10年來，中央到地方各級政府為洱海治理已經(jīng)投入了近30億元資金，洱海流域的地方政府也作了巨大努力，不斷加大投入。但是，相對于洱海治理及生態(tài)保護的需求來說，資金籌措依然困難。云南本身是我國欠發(fā)達省區(qū)，雖然洱海流域是云南經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，大理市年度財政收入也過10億。但是，除大理市之外，洱海流域的一些縣市財政收入仍相當有限。過去5年，僅洱源縣環(huán)保投入就超過8000萬元，相當于2009年縣級財政一年的收入。當?shù)貨]上任何污染項目，巨額的環(huán)保投入還使其他方面支出減少，地方財政投入了巨量的資金，一些產(chǎn)業(yè)受到嚴格的限制，地方經(jīng)濟社會發(fā)展也因此受到了更多的制約，地方財政捉襟見肘。僅洱海保護治理所實施的“六大工程”及34個子項目，資金概算總投資達30.0億元。其中“十一五”期間計劃實施的工程項目31項，計劃投資達15億元。一些工程仍有相當大的資金缺口。

4.生態(tài)補償機制不全，補償難以到位。在生態(tài)環(huán)境保護中，生態(tài)補償不僅是有效減少和控制污染的重要手段，也是籌措資金、修復環(huán)境的重要措施。近些年來，洱海流域的政府按照“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償”的原則，積極探索建立資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。但是，但涉及到具體補償行為時，難以確定生態(tài)環(huán)境的破壞者、生態(tài)補償?shù)母顿M者及生態(tài)效益的創(chuàng)造者及生態(tài)補償?shù)氖芤嬲?。特別是農(nóng)業(yè)面源污染涉及多個污染者，在一定區(qū)域內(nèi)它們的排放是相互交叉的，加之不同的地理、氣象、水文條件對污染物的遷移轉(zhuǎn)化影響，因此很難監(jiān)測到單個污染者的排放量，也難以準確確定其補償付費。在環(huán)境治理收費的問題上，環(huán)保設施建成后，常常要通過受益居民付費來維持這些設施的日常運作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，洱海流域內(nèi)的很大一部分居民，尤其農(nóng)村群眾認為農(nóng)村產(chǎn)生的垃圾量不大，而且農(nóng)村有自己的垃圾處理方式，要么燒掉要么作肥料屯肥，基本不存在垃圾污染，垃圾處理付費對他們而言難以接受。下游對上游如何補償、補償多少，很難核算。從現(xiàn)有的補償來看，“三退三還”補償標準主要是依據(jù)國家退耕還林等統(tǒng)一政策確定，一些補償標準偏低。如洱源縣右所鎮(zhèn)右所村的李耀珍家有3畝多田，原來冬季都種大蒜，雖然蒜種、化肥和勞動力成本高，但每畝毛收入在5000元以上;為了保護洱海，2010年她家改種了蠶豆，畝收入不到1500元。政府對改種蠶豆的農(nóng)戶每畝發(fā)100塊錢補貼，只能補償損失的一小部分。蒼山洱海國家級自然保護區(qū)和國家級風景名勝區(qū)，然而，在大理市93.77萬畝公益林中，林權(quán)改革確權(quán)到農(nóng)戶的公益林62.38萬畝，補助標準僅為每畝5元，還不夠管護費支出。

5.部門和地方利益分割，監(jiān)管難度大。為了有效地治理洱海，保護生態(tài)環(huán)境，云南省、大理州及流域內(nèi)的地方政府制訂了一系列保護條例和規(guī)范，著力加強流域治理的綜合領導體系、監(jiān)管執(zhí)行機制，提高洱海治理及生態(tài)保護的領導力和執(zhí)行力。但是，洱海流域保護治理工作涉及多個地區(qū)、單位和部門，流域內(nèi)縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組都是相對獨立的行政單元，各行政部門的職能和考核目標也不盡一致，常常導致生態(tài)保護權(quán)責和利益上的分歧和矛盾，削弱生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管能力和執(zhí)行能力。特別是目前的洱海治理中，重城市和工業(yè)的財政投入仍沒有根本改變，上下游之間生態(tài)保護的責任和收益存在失衡，防治和監(jiān)控氣候、水文、環(huán)衛(wèi)及水體污染監(jiān)測等等技術和信息沒有很好整合，一些基層環(huán)境保護和監(jiān)管部門的工作條件簡陋，工作人員的待遇較低，這些都影響到全流域治理的統(tǒng)一性和執(zhí)行力。

顯然，在當前洱海治理中，既有觀念上的偏差，也有利益上的矛盾，還有體制和機制上的障礙;既有政府和干部績效競爭、行政壓力的影響，也有民眾自身的生產(chǎn)方式和生活習慣的影響。這些都影響和制約著洱海治理的行動與效能。

四、發(fā)展與治理的雙重轉(zhuǎn)型:基于洱海治理的經(jīng)驗

我國是一個水資源缺乏且分布不均的國家。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，水資源需求迅速增加，但水污染日益加劇且未能有效控制，已經(jīng)構(gòu)成我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重障礙。特別是水資源的爭奪以及污染和環(huán)境事件不僅引發(fā)嚴重的利益沖突和社會矛盾，也日益政治化，成為影響社會和諧和政治穩(wěn)定的重大問題。近些年來，各級政府為湖泊治理已經(jīng)投入了大量人力、物力、財力，但是，仍沒有根本扭轉(zhuǎn)惡化的趨勢，一些湖泊治理收效甚微。如何有效控污治污、保護珍貴的水資源，已經(jīng)成為當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中亟待解決的重大難題。

洱海治理被視為當今我國湖泊治理中少有的成功范例，也為人們觀察和思考我國湖泊水污染治理及加強生態(tài)環(huán)境保護提供了典型樣本。從洱海治理中，我們不僅可以看到湖泊治理的艱難，也可以發(fā)現(xiàn)湖泊治理的機會和希望，特別是洱海綜合治理的做法，為我們進一步加強和改進水污染的治理及生態(tài)環(huán)境保護提供了諸多啟示:

首先，城鄉(xiāng)并重、工農(nóng)并舉，切實加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染的防治。長期以來，在水及環(huán)境污染防治中，一直存在“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)”、“重城市輕農(nóng)村”、“重水面輕流域”以及“重大輕小、重聚輕散”的傾向，污染治理資金、技術和人力投入的重點是工業(yè)和城鎮(zhèn)，對城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，出臺了許多優(yōu)惠政策，而對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染防治的扶持十分薄弱，農(nóng)村環(huán)境治理和保護資金投入嚴重不足。特別是由于農(nóng)業(yè)面源污染具有“面廣、點多、源雜、分散、隱蔽、不易監(jiān)測、難以量化”的特征，常常被人們所忽視。在快速的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化過程中，工業(yè)和城鎮(zhèn)造成了大量的環(huán)境污染，無疑需要加強防治。但是，與此同時，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護也不容忽視。特別是隨著工業(yè)化、市場化和現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的生活也大量應用現(xiàn)代技術和物品，為了追求產(chǎn)量、效率和收入，人們大量施用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜，擴大畜禽養(yǎng)殖規(guī)模，農(nóng)業(yè)的面源污染和農(nóng)村生活污染日趨嚴重。這不僅造成嚴重水環(huán)境和生態(tài)的破壞，也造成我國農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留及重金屬、抗生素超標等，嚴重損害了我國農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)安全。同時，農(nóng)村污染也直接傷害了農(nóng)民群眾的身心健康，一些地區(qū)農(nóng)民疾病發(fā)生率急劇上升，不少農(nóng)民因病致貧、因病返貧;一些污染也引發(fā)人們的投訴上訪甚至群體性事件，成為社會不安定的因素。因此，在當前水污染和環(huán)境保護中，必須切實轉(zhuǎn)變觀念，加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染的防治。事實上，農(nóng)業(yè)不僅是工業(yè)的基礎，也是城市賴以生存的基礎。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的污染和不安全，工業(yè)和城市也不可能清潔而安全。

其次，工程治污、結(jié)構(gòu)控污，切實轉(zhuǎn)變湖泊水污染治理的方式。水是人類不可或缺的自然資源，也是人類生存和發(fā)展的基礎。湖泊治理是我國在水資源保護和水污染治理的重點，也是難點。長期以來，在我們水污染和湖泊治理中，人們關注的重點往往是湖泊水體本身的治理和保護，采取的方式也主要是依靠現(xiàn)代技術和工程，進行減排控污、污染降解和水體修復。這也正是洱海前期治理的基本方式。但是，盡管技術工程的投入是必要的，然而，并不能從根本上控污。尤其是隨著快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化，污染源和污染量急劇增加，單純的工程技術力不從心。正因如此，在洱海的治理中，人們在實施工程技術治污的同時，更加注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以此削減污染總量，從源頭上治污。這也正是洱海的成功和經(jīng)驗之所在。這也啟示人們，在我國水污染和環(huán)境治理中，必須著力轉(zhuǎn)變治理方式，更加注重結(jié)構(gòu)減排，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與現(xiàn)代技術的應用有效地結(jié)合起來，實施綜合治理。

第三，環(huán)境友好、社會和諧，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展方式。我國是一個發(fā)展中國家，“發(fā)展是硬道理”，只有加快經(jīng)濟社會發(fā)展，才能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化的需求，也才能為社會政治穩(wěn)定和人們幸福生活奠定基礎。然而，在任何社會中，發(fā)展都需要資源的消耗，加大自然的負荷，付出生態(tài)和環(huán)境成本。特別是在相當長一段時期，一些地方將發(fā)展理解為經(jīng)濟發(fā)展或經(jīng)濟增長，存在“重經(jīng)濟輕環(huán)?！?、“先污染后治理”的傾向，甚至不惜采取掠奪性的方式，以犧牲環(huán)境為代價謀求經(jīng)濟的增長。這種對經(jīng)濟增長的渴望，對物質(zhì)生活的追求以及對GDP的崇拜，讓人們失去對自然的敬畏，對環(huán)境的珍惜，由此造成對湖泊及生態(tài)極大的破壞!洱海的污染就是一個慘痛的教訓。正因如此，新世紀以來，黨和政府一再強調(diào)要堅持科學發(fā)展觀，提出生態(tài)文明的主張，并明確提出建設資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會的目標。然而，迄今為止，一些地方仍片面追求GDP，一些破壞生態(tài)環(huán)境的行為屢禁不止。即使在洱海治理中，地方政府仍面臨經(jīng)濟快速增長的巨大壓力，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾依然存在。因此，在當前，迫切需要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展方式，以人與自然和諧相處為目標，以資源和環(huán)境承載力為基礎，以遵循自然規(guī)律科學發(fā)展為準則，采取有利于環(huán)境保護的生產(chǎn)方式、生活方式、消費方式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會生態(tài)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。為此，妥善處理“控污減排”、“經(jīng)濟增長”與“社會和諧”的關系，適當降低增長速度，建立污染負荷消減或綠色GDP為導向的政府績效評價體系，調(diào)整地方政府和干部的行為;大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，選擇適合生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)力布局，減少和控制重污染和高損耗的產(chǎn)業(yè)，停止對環(huán)境和人體健康有不利影響的開發(fā)建設活動，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推行清潔生產(chǎn)，倡導文明消費，構(gòu)建生態(tài)文明，實現(xiàn)社會和諧。

第四，政府主導、多方籌資，切實加大污染防治的資金投入。從洱海治理來看，各種治污工程、環(huán)保設施、生態(tài)修復以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動力轉(zhuǎn)移和社會保障體系建設等等都需要大量的人力、物力和財力的投入。能否保障必需的和可持續(xù)的資金和資源投入，是污染治理和生態(tài)保護的關鍵。由于生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及社會保障體系建設等等總體上說是公共和公益事業(yè)，政府理應是投入的主體。有關研究已經(jīng)表明，政府的財政投入對于生態(tài)環(huán)境保護具有決定性的影響。與其他國家相比，我國生態(tài)環(huán)境保護的財政投入占GDP的比值偏低，“生態(tài)補償財政支付在全國環(huán)境投資中所占的比重很小且不到GDP的1%，而根據(jù)國際經(jīng)驗，當治理環(huán)境污染的資金占GDP的1%-5%之間可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢，當該比例達到2%-3%時，環(huán)境質(zhì)量可以有所改善?！保?］因此，必須進一步加大生態(tài)環(huán)境保護的財政投入。由于湖泊治理和生態(tài)保護所需資金投入規(guī)模巨大，地方財政無力全部承擔。特別是生態(tài)環(huán)境從來就不完全是區(qū)域性的，而是全局性的。不同地區(qū)的湖泊和生態(tài)環(huán)境也是我國以至整個人類生態(tài)環(huán)境的一部分。因此，應建立科學、合理的中央和地方各級政府財政分攤機制，由各級政府共同承擔相關的責任。與此同時，湖泊治理及生態(tài)保護不僅是政府的職責，也是社會共同的責任，需要社會力量的參與和支持，必須充分利用市場機制，鼓勵社會投入，多方融資，并動員社會力量參與，逐步建立政府資金引導、市場資金融入、社會資金參與、農(nóng)民自主投入的多渠道籌資機制。

第五，健全法制、整合資源，切實完善全域治理的體制機制。從洱海治理來看，水污染治理不僅僅是湖泊、水體本身治理，也不是單純技術問題，實際上是全流域生態(tài)環(huán)境保護和治理問題，不僅涉及人們的生產(chǎn)方式、生活方式、人居方式、消費習慣以及文化觀念，也涉及城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間以及不同產(chǎn)業(yè)、職業(yè)、人群之間的利益調(diào)整，必須實施綜合治理。這要求進一步制訂和完善流域發(fā)展規(guī)劃，對產(chǎn)業(yè)、人口和城鎮(zhèn)科學布局;進一步制訂和完善相關法律、法規(guī)、制度和政策，從國家層面要加快制訂《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護條例》，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)評制度，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評估制度，加強對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的環(huán)評及監(jiān)督;要進一步調(diào)整和完善環(huán)保財政投入機制，加大農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測和農(nóng)村水環(huán)境保護投入，加大農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)村飲用水安全工程建設專項投入，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門農(nóng)村基礎設施建設資金、環(huán)保部門的排污費專項資金、國土資源部門的礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復保證金等專項資金要向農(nóng)村地區(qū)傾斜;要加快建立水生態(tài)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)生態(tài)補償制度，加大水源地和保護區(qū)生態(tài)補償力度;長期以來，由于條塊分割和人為地將系統(tǒng)完整的水系分開，“多龍管水”實際上很難實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一和合理分配，導致出現(xiàn)了許多部門之間、地區(qū)之間以及流域上下游之間的水事糾紛，為此，必須構(gòu)建全流域綜合治理領導、決策、執(zhí)行和監(jiān)督體系，整合各部門的資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的力量，保障污染治理和生態(tài)環(huán)境保護的決策落到實處。

總之，從洱海湖泊治理中，我們不難發(fā)現(xiàn)當前水污染的治理以及生態(tài)環(huán)境保護亟待雙重轉(zhuǎn)型:經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和污染治理方式的轉(zhuǎn)型。一方面要深刻反思和糾正傳統(tǒng)的通過高消耗追求經(jīng)濟數(shù)量增長和“先污染后治理”的發(fā)展模式，走人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)的、既能滿足當代人的需求而又不對滿足后代人需求的能力構(gòu)成危害的可持續(xù)發(fā)展的道路。與此同時，也必須反思和糾正傳統(tǒng)的“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村”、“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)”、“重技術輕社會”以及“重點輕面、抓大放小”的污染治理的做法，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，致力于“結(jié)構(gòu)減排”和“經(jīng)社控污”，著力加強農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染的治理，形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式，實施全域性的綜合治理。這是從總量上減排控污、從源頭上治理污染、從根本上保護水資源和生態(tài)環(huán)境的迫切要求和必由之路。

［1］華中師范大學.“營養(yǎng)化初期湖泊(洱海)水污染綜合防治技術及工程示范:洱海全流域清水方案與社會經(jīng)濟發(fā)展友好模式研究”課題組項目調(diào)查和論證報告［D］.2008.

［2］俞海波.生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀與完善策略［J］.人民論壇，2010，(2):60-61.