魯敏

無(wú)論是從理論還是實(shí)踐來(lái)看，作為公共權(quán)力具體執(zhí)行者，政府并不是天然公正無(wú)私的?！叭绻硕际翘焓梗筒恍枰魏握?。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了”①(美)漢密爾頓等:《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第264頁(yè)。。政府自身存在的自利性?xún)A向決定了對(duì)其予以監(jiān)控的必要性，以防止它演變成為反動(dòng)力量。地方政府掌握社會(huì)資源，擁有一定程度的自主性，極易成為地方關(guān)鍵行動(dòng)者謀取私利的工具。健全對(duì)地方政府的監(jiān)控機(jī)制，保證地方政府在制度規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行，是保證中央權(quán)威，確保政治秩序和國(guó)家整體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和前提。

一、“考核替代型監(jiān)控”的成因剖析

新中國(guó)成立以后，我國(guó)在宏觀的意識(shí)形態(tài)控制、國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政體制和干部管理等方面，都高度模仿了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。中國(guó)共產(chǎn)黨成為國(guó)家唯一執(zhí)政黨，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化的組織體系將其執(zhí)政理念和管理方式滲透到社會(huì)生活的最底層。由于財(cái)政上實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，干部管理上“下管兩級(jí)”，地方政府幾乎難以生成獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)。在動(dòng)員式的工作方式和剛性色彩濃厚的權(quán)力運(yùn)行模式下，地方政府只需按照中央政府的意圖執(zhí)行。它們幾乎沒(méi)有獨(dú)立利益和自主精神，只是依附者和執(zhí)行者角色，縱向政府的監(jiān)控機(jī)制沒(méi)有獨(dú)立地呈現(xiàn)出來(lái)，而是隱含在政府工作的縱向貫徹和執(zhí)行當(dāng)中。

改革開(kāi)放以后，中國(guó)走出了一條獨(dú)特的發(fā)展路徑。為了在較短的時(shí)間內(nèi)扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)落后和管理僵化局面，中央政府通過(guò)一系列分權(quán)放權(quán)釋放微觀層面的活力，重點(diǎn)是向地方政府進(jìn)行行政性放權(quán)，包括財(cái)政體制、干部管理和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理等多方面的權(quán)限，地方政府掌握了大量的資源，獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)形成。在以GDP為中心的考核機(jī)制激勵(lì)下，地方政府不再是中央政府的依附者和執(zhí)行者角色。地方政府的關(guān)鍵行動(dòng)者會(huì)充分運(yùn)用手中掌控的資源謀求最大政治利益和經(jīng)濟(jì)收益。轉(zhuǎn)型期以來(lái)，雖然各級(jí)政府在整體利益上是一致的，但“政治承包制”催生了各級(jí)地方政府獨(dú)立的、甚至具有沖突性和矛盾性的局部利益。除此以外，意識(shí)形態(tài)的動(dòng)員能力迅速弱化下來(lái)，利益刺激在激勵(lì)機(jī)制中所占的比例越來(lái)越大。中央政府難以通過(guò)意識(shí)形態(tài)灌輸和政治說(shuō)教的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的有效監(jiān)控。各級(jí)政府對(duì)獨(dú)立利益的強(qiáng)烈追求同不斷弱化的傳統(tǒng)監(jiān)控方式之間形成了強(qiáng)烈反差，地方政府的“離心力”呈上升之勢(shì)。建立一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并且能夠有效節(jié)制地方政府行為的監(jiān)控系統(tǒng)成為轉(zhuǎn)型期理論和實(shí)踐面對(duì)的難題。

適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略需要，中央政府建立了一套以主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為中心，兼顧意識(shí)形態(tài)忠誠(chéng)度和其他社會(huì)發(fā)展指標(biāo)(社會(huì)穩(wěn)定，計(jì)劃生育等)的考評(píng)體系，并以這種考評(píng)體系作為地方官員的晉升依據(jù)，形成了一套對(duì)地方政府的考核系統(tǒng)。顯然，這套業(yè)績(jī)考核系統(tǒng)是一種任務(wù)導(dǎo)向型的考核方式，它將考核的結(jié)果作為評(píng)判地方政府行為效果的重要依據(jù)，以相對(duì)簡(jiǎn)單和直觀的階段性考核結(jié)果代替對(duì)地方政府復(fù)雜的日常性考核。從實(shí)踐效果來(lái)看，這套機(jī)制既是對(duì)地方政府政績(jī)的考核機(jī)制，也是一套對(duì)地方政府行為的監(jiān)控機(jī)制。雖然設(shè)計(jì)者可能并未將監(jiān)控功能作為這套機(jī)制的主要目的，但客觀上它確實(shí)起到了這種作用。而且，這種融監(jiān)控于考核的“考核替代型監(jiān)控”在特定的歷史時(shí)期具有特殊意義。

首先它符合“發(fā)展才是硬道理”的導(dǎo)向。新中國(guó)成立以后，多次大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)顯示了階級(jí)斗爭(zhēng)的意識(shí)形態(tài)占據(jù)建國(guó)初期的主流。同時(shí)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略壓制了改善民眾生活水平的空間。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型以來(lái)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民眾的物質(zhì)條件成為執(zhí)政黨迫切需要解決的問(wèn)題。為了強(qiáng)化政權(quán)機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的意識(shí)，將各級(jí)政府凝聚在這樣的戰(zhàn)略軸心上，主政者需要改變?cè)械膭?dòng)員和考評(píng)機(jī)制，發(fā)展出一套在保持中央政府權(quán)威和社會(huì)整體穩(wěn)定的前提下能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)條件改善的監(jiān)控體系。適應(yīng)當(dāng)時(shí)的環(huán)境，縱向政府間的監(jiān)控不再單一強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)的忠誠(chéng)度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為占據(jù)主導(dǎo)地位的關(guān)鍵因素。以主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核結(jié)果作為調(diào)節(jié)地方政府行為的重要依據(jù)，以階段性的經(jīng)濟(jì)績(jī)效代替日常性的行為監(jiān)控，能將地方政府的注意力吸引到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。對(duì)于地方政府而言，只要能夠在一定時(shí)期內(nèi)，完成上級(jí)政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和任務(wù)，其日常行為基本上是不受監(jiān)督和相對(duì)自由的。這種監(jiān)控體系無(wú)疑加大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展在考核中的權(quán)重，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為對(duì)地方政府的強(qiáng)激勵(lì)。

其次，“考核替代型監(jiān)控”機(jī)制簡(jiǎn)化了上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的監(jiān)督程序和監(jiān)控內(nèi)容，節(jié)約了監(jiān)控成本。一般情況下，地方政府因其特殊的地位和廣泛的事權(quán)而應(yīng)受到來(lái)自民眾、上級(jí)政府和市場(chǎng)主體等多主體、多角度和多重內(nèi)容的監(jiān)督和控制。在地方官員是來(lái)自于上級(jí)政府委任的背景下，上級(jí)政府無(wú)疑是監(jiān)控下級(jí)政府最主要的力量。下級(jí)政府的事權(quán)越廣泛，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)控任務(wù)越重，監(jiān)控方式越復(fù)雜。轉(zhuǎn)型期在各項(xiàng)監(jiān)控制度相對(duì)滯后的背景下，“考核替代型監(jiān)控”機(jī)制簡(jiǎn)化了監(jiān)控的程序和內(nèi)容，適應(yīng)了特定時(shí)代的需要。一方面，這種機(jī)制將對(duì)地方政府的日常行為監(jiān)控通過(guò)階段性考核簡(jiǎn)化成為一次性監(jiān)控，大大降低了監(jiān)控的頻率，節(jié)約了監(jiān)控的成本;另一方面，“考核替代型監(jiān)控”將多重監(jiān)控內(nèi)容簡(jiǎn)化為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)為中心的相對(duì)單一的內(nèi)容，大大降低了監(jiān)控內(nèi)容的繁雜性。

再者，“考核替代型監(jiān)控”符合市場(chǎng)化改革初期地方政府行為“摸著石頭過(guò)河”的行為方式。毫無(wú)疑問(wèn)，市場(chǎng)化改革是在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本知識(shí)較為缺乏的基礎(chǔ)上展開(kāi)的，主政者雖然可以確定大致的走向，但并沒(méi)有清晰完整的發(fā)展藍(lán)圖?！懊^過(guò)河”是當(dāng)時(shí)情境下執(zhí)政者對(duì)具體路徑的不確定性所采取的基本策略。信息和知識(shí)更為缺乏的地方政府更加迷茫，他們甚至連未來(lái)的大致走向也難以看清，只能在中央政府設(shè)定的約束函數(shù)中作出最合理的選擇。在發(fā)展戰(zhàn)略不夠明晰，具體路徑缺位的情景下，地方政府的具體行為方式缺乏基本規(guī)則的指導(dǎo)和明確界限的約束，在市場(chǎng)化改革初期，地方政府的行為是雜亂無(wú)章的。當(dāng)然，也正是在這種雜亂無(wú)章的行為中，他們反復(fù)“試錯(cuò)”，尋找著前進(jìn)的方向，為改革的大規(guī)模突破積累經(jīng)驗(yàn)?！翱己颂娲捅O(jiān)控”賦予了地方政府在市場(chǎng)中學(xué)習(xí)治理市場(chǎng)的基本方法。粗線條的監(jiān)控只規(guī)定了地方政府行為的目的和結(jié)果，沒(méi)有確定權(quán)力運(yùn)行的具體方式和界限。相對(duì)寬松的監(jiān)控環(huán)境有利于地方政府放手大膽，敢為人先，實(shí)現(xiàn)在局部范圍內(nèi)的創(chuàng)新和突破。

雖然“考核替代型監(jiān)控”可能帶來(lái)單一性和片面性，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府全方位多層次的適時(shí)監(jiān)控和調(diào)節(jié)，但從轉(zhuǎn)型期的實(shí)踐來(lái)看，這種監(jiān)控總體上是有效的。在“晉升錦標(biāo)賽”的地方官員競(jìng)爭(zhēng)體系中，“不進(jìn)則退”的競(jìng)爭(zhēng)壓力迫使地方官員不得不將有限的資源用于最能打動(dòng)上級(jí)政府并且獲取政治晉升的政績(jī)上，從而圍繞中央政府調(diào)動(dòng)地方積極性，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的戰(zhàn)略軸心運(yùn)轉(zhuǎn)。正如研究者所言，“采用以GDP增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的強(qiáng)激勵(lì)的晉升錦標(biāo)賽是對(duì)地方官員手中不受監(jiān)督和制約的自由處置權(quán)的一種強(qiáng)制引導(dǎo)。雖然帶來(lái)努力扭曲、政績(jī)工程等等問(wèn)題，但至少換來(lái)了相當(dāng)水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這比弱激勵(lì)下政府的不作為甚至偷懶、腐敗要好”①周黎安:《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。。

二、“考核替代型監(jiān)控”的局限性

“考核替代型監(jiān)控”是行政性放權(quán)的副產(chǎn)品，是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型初期，社會(huì)主要矛盾集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，物質(zhì)資料的短缺成為民眾最關(guān)鍵的約束條件。執(zhí)政黨如果能夠較快的滿(mǎn)足民眾對(duì)物質(zhì)資料的渴求，就能獲得良好的執(zhí)政基礎(chǔ)。而且，這一時(shí)期意識(shí)形態(tài)動(dòng)員能力雖然逐步弱化但還并未完全萎縮，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理總體上處于低度復(fù)雜階段，粗放型的社會(huì)管理方式尚能為大眾所接受，這種監(jiān)控方式尚能奏效。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，考核替代型監(jiān)控的弊端不斷暴露出來(lái)。

一是“諸侯經(jīng)濟(jì)”和中央權(quán)威的流失?！翱己颂娲捅O(jiān)控”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度關(guān)注和對(duì)具體行為的監(jiān)管漏洞形成了較強(qiáng)的反差，這種狀況的持續(xù)帶來(lái)了一些較為嚴(yán)重的問(wèn)題。地方保護(hù)主義有增無(wú)減，“諸侯經(jīng)濟(jì)”不斷形成，地方政府間合作機(jī)制缺乏等現(xiàn)象嚴(yán)重存在，嚴(yán)重侵蝕了中央權(quán)威。2004年10月美國(guó)《財(cái)富》雙周刊上刊文，中國(guó)在改革開(kāi)放中取得了經(jīng)濟(jì)快速崛起的驕人業(yè)績(jī)，但中央政府的權(quán)威受到侵蝕，“盡管具有集權(quán)經(jīng)濟(jì)的外表，中國(guó)經(jīng)濟(jì)卻缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的中央規(guī)劃。中國(guó)的政治體制賦予省市領(lǐng)導(dǎo)很大權(quán)力。這些主管人員把資源調(diào)撥給無(wú)法創(chuàng)造價(jià)值的企業(yè)。”地方政府為了強(qiáng)化各自在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位，常常采用地方保護(hù)主義的策略。他們對(duì)市場(chǎng)造成人為分割，為追求局部利益而進(jìn)行相互“非合作”競(jìng)爭(zhēng)。相關(guān)研究表明，隨著形勢(shì)的變化，地方保護(hù)主義并未減少，反而呈現(xiàn)出新特點(diǎn)，一是從過(guò)去的商品市場(chǎng)封鎖到服務(wù)市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的封鎖，二是從短缺時(shí)代限制資源流出，演化為相對(duì)過(guò)剩時(shí)期的限制商品流入，三是在方式上，由過(guò)去較多通過(guò)設(shè)置行政壁壘演化為設(shè)置技術(shù)壁壘等更加隱蔽的方式②辛向陽(yáng):《法治框架內(nèi)的中央與地方關(guān)系》，《中國(guó)改革》，2006年第7期。。中央政府粗線條的監(jiān)控方式無(wú)法阻止這些行為，“諸侯經(jīng)濟(jì)”凸顯了部分宏觀政策在地方政府的選擇執(zhí)行中被過(guò)濾和扭曲，這種現(xiàn)狀最終帶來(lái)政治領(lǐng)域內(nèi)中央權(quán)威的流失。

二是地方政府行為的不規(guī)范。“考核替代型監(jiān)控”注重的是結(jié)果，而不注重具體的行政過(guò)程。這就意味著地方政府只要能完成了規(guī)定的經(jīng)濟(jì)任務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定等剛性指標(biāo)，它在轄區(qū)內(nèi)是“自由的”，其非規(guī)范性行為由于得不到其他權(quán)力的及時(shí)制約和相對(duì)人的有效訴訟而習(xí)以為常。在“授權(quán)體制”③薛立強(qiáng):《授權(quán)體制——當(dāng)代中國(guó)中央地方關(guān)系的一種闡釋》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2007年第5期。的背景下，上級(jí)政府是下級(jí)政府最為關(guān)鍵的監(jiān)控者。但是，金字塔式的政府結(jié)構(gòu)中每一個(gè)上級(jí)政府都將面對(duì)眾多的下級(jí)政府，它勢(shì)必難以騰挪出更多的時(shí)間和精力來(lái)審查和糾正下級(jí)政府的具體行政行為。而且，政治承包機(jī)制既將地方政府的工作重點(diǎn)清晰地勾勒出來(lái)，也將考核者的監(jiān)控重點(diǎn)集中在若干領(lǐng)域。這種監(jiān)控驅(qū)使上級(jí)政府只關(guān)注地方政府與考核結(jié)果相關(guān)的少數(shù)行為，而難以全面監(jiān)控地方政府日常行為。

地方政府行為的不規(guī)范表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)界限的隨意超越。在快速推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦慮中，一些地方政府對(duì)市場(chǎng)力量自發(fā)成長(zhǎng)缺乏必要的耐性。同時(shí)，轉(zhuǎn)型期政府市場(chǎng)界限相對(duì)模糊，地方政府容易忽視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，常常動(dòng)用公共權(quán)力干涉市場(chǎng)運(yùn)行，甚至隨意超越市場(chǎng)的界限。相關(guān)研究表明，市場(chǎng)化早期，地方政府通過(guò)各種方式介入本轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，地方官員則成為市場(chǎng)取向的代理人和行動(dòng)者，地方黨、政、企三者結(jié)成了具有共同利益的地方法團(tuán)組織①丘海雄，徐建牛:《市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方政府角色研究述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2004年第4期。。而近年來(lái)興起的城投公司就是政府直接參與地方投資的重要方式。城投公司在實(shí)質(zhì)上與其他國(guó)有企業(yè)無(wú)異，甚至關(guān)系更為密切。絕大多數(shù)城投公司由地方政府出資成立，其管理者是由地方政府直接任命，并且享有一定的行政級(jí)別。地方政府在利用城投公司承擔(dān)了部分職能和義務(wù)后，也對(duì)其債務(wù)負(fù)有連帶責(zé)任②鳳凰網(wǎng):應(yīng)警惕地方政府及城投公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(http://finance.ifeng.com/roll/20100925/2654605.shtml).。相互之間難分難舍的關(guān)系讓城投公司實(shí)際上變成了地方政府直接經(jīng)營(yíng)的投資公司。在地方政府的推動(dòng)下，一些城投公司早已跨越了只投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的界限，直接進(jìn)入某些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，如金融房產(chǎn)、礦產(chǎn)采掘、文化產(chǎn)業(yè)等眾多領(lǐng)域，成為地方政府直接參與市場(chǎng)投資的重要力量。

三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和民生建設(shè)的不均衡。在眾多的考核指標(biāo)中，GDP增長(zhǎng)率成為衡量地方政府政績(jī)的最主要指標(biāo)。然而，“過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而忽視社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域是現(xiàn)行考核的普遍缺陷”③轉(zhuǎn)引自趙暉:《我國(guó)地方政府績(jī)效考核指標(biāo)要素分析》，《南京師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2010年第6期。，結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府在高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，忽視了社會(huì)管理和民生建設(shè)等相關(guān)指標(biāo)，帶來(lái)社會(huì)不均衡發(fā)展。如同研究者所言，多數(shù)地方政府在社會(huì)管理和民生建設(shè)中奉行“不出事”邏輯④鐘偉軍:《地方政府在社會(huì)管理中的“不出事”邏輯:一個(gè)分析框架》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2011年第9期。。地方政府將更多的資源和精力投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，這就意味著它不可能在社會(huì)管理和民生建設(shè)領(lǐng)域中投入更多的資源和精力。對(duì)它們而言，與其花費(fèi)更大的代價(jià)在社會(huì)管理和民生建設(shè)領(lǐng)域中創(chuàng)新，不如守住“不出現(xiàn)較大群體性事件”的基本底線，轉(zhuǎn)而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主陣地上有所突破。而且，對(duì)于絕大多數(shù)地方政府而言，它們所擁有的社會(huì)管理的知識(shí)存量遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的知識(shí)存量那樣豐富，它們?cè)谏鐣?huì)管理領(lǐng)域的創(chuàng)新遠(yuǎn)不及在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中那樣駕輕就熟。

四是誘發(fā)地方政府違紀(jì)和腐敗?！翱己颂娲捅O(jiān)控”在強(qiáng)化部分指標(biāo)的同時(shí)，給地方政府行為留下了過(guò)多的監(jiān)控盲區(qū)，以至于他們似乎不太在意規(guī)章、制度和法律。因?yàn)橄鄬?duì)于超強(qiáng)的考核指標(biāo)而言，那些規(guī)章和制度的分量太輕。部分地方政府在不能完成上級(jí)下達(dá)的各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的情況下，不得不玩起了“數(shù)字游戲”。虛報(bào)浮夸，欺上瞞下成為他們不得不選擇的路子。在他們看來(lái)，雖然這種違紀(jì)行為可能帶來(lái)政治風(fēng)險(xiǎn)，但總比“坐以待斃”要強(qiáng)。也有少數(shù)地方為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，不惜與民爭(zhēng)利，違法中央政府的相關(guān)政策，逆風(fēng)而上，上演著“違規(guī)強(qiáng)拆”、“違法用地”、“違規(guī)上項(xiàng)目”等鬧劇。更有甚者，地方政府關(guān)鍵行動(dòng)者投機(jī)于粗線條的監(jiān)控留下的空白地帶，利用手中權(quán)力大搞腐敗，中飽私囊，給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不好的影響。

三、“考核替代型監(jiān)控”的歷史定位

“考核替代型監(jiān)控”是行政性放權(quán)的產(chǎn)物。一般而言，根據(jù)縱向放權(quán)依賴(lài)的制度基礎(chǔ)，研究者將其分為行政性放權(quán)和制度性放權(quán)。與制度性放權(quán)相比，行政性放權(quán)依據(jù)的是政策文件而不是憲法法律，依靠的是政府自身而不是獨(dú)立的第三方(如立法機(jī)關(guān))等主體，具有臨時(shí)性和局部性而不是整體性和系統(tǒng)性的特征。行政性放權(quán)是轉(zhuǎn)型初期權(quán)力中心面對(duì)過(guò)度集權(quán)造成活力喪失的局面而作出的試探性調(diào)整。當(dāng)權(quán)力中心認(rèn)為這種權(quán)宜之計(jì)可以帶來(lái)良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益，且能夠承受產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這種放權(quán)可能會(huì)持續(xù);而一旦他們意識(shí)到較大的風(fēng)險(xiǎn)，這種放權(quán)可能被中止。轉(zhuǎn)型初期“一收就死，一放就亂”就是這種邏輯的真實(shí)體現(xiàn)?？梢?jiàn)，行政性放權(quán)具有的權(quán)宜性和不穩(wěn)定性，這種特征很容易造成相對(duì)人在理性精神支配下的投機(jī)心態(tài)和短期行為，并對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)和均衡發(fā)展埋下隱患。

“考核替代型監(jiān)控”是嵌入行政性放權(quán)中的監(jiān)控方式。雖然它能適應(yīng)轉(zhuǎn)型初期特定歷史條件，但是，當(dāng)政治經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出現(xiàn)變化的情境下，這種社會(huì)存在形式的弊端就會(huì)自動(dòng)顯示出來(lái)，進(jìn)入自我否定的歷史軌道中。當(dāng)其內(nèi)在矛盾轉(zhuǎn)化為一定社會(huì)時(shí)期的主要矛盾時(shí)，它就必然成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)向更高層次發(fā)展的阻力。一旦它所具有的歷史局限性完全表現(xiàn)出來(lái)的時(shí)候，它就會(huì)被更高的社會(huì)形式所代替。如果說(shuō)轉(zhuǎn)型初期它能夠釋放地方政府主動(dòng)進(jìn)取，勇于創(chuàng)新的活力，從而為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供寬松制度環(huán)境的話(huà)，那么，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，它粗線條監(jiān)控誘發(fā)地方政府權(quán)力的異化就會(huì)成為社會(huì)不和諧的音符。從實(shí)踐來(lái)看，這種監(jiān)控模式所帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題是明顯的，它也已成為地方政府權(quán)力異化和角色消極的重要原因，成為公共權(quán)力響應(yīng)市場(chǎng)化潮流的阻礙，日益受到民眾的詬病和指責(zé)，已成為深化政治體制改革的重要環(huán)節(jié)。

四、從“制度性放權(quán)”到“責(zé)任政府”:縱向監(jiān)控機(jī)制的改革路徑和實(shí)現(xiàn)策略

80年代以來(lái)，中國(guó)選擇了一條漸進(jìn)展開(kāi)，先易后難，由“邊際切入”到“內(nèi)核聚變”的改革策略①魯敏:《“多中心小回路”的地方政府體制探討》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2012年第4期。。在改革實(shí)施步驟中注重平衡價(jià)值因素和技術(shù)因素。“先改的內(nèi)容，必然是屬于技術(shù)性因素較多的方面，價(jià)值因素較多的，特別是政治性較強(qiáng)的方面，在改革方案的設(shè)計(jì)中，總是安排在稍后的位置上”②張康之:《論中國(guó)體制改革的邏輯》，《新視野》，2002年第3期。。30多年改革取得的成就證實(shí)了這些改革策略是有效的，而且，在未來(lái)的政治體制改革上，中央政府應(yīng)當(dāng)會(huì)秉持這一點(diǎn)。因而，在面對(duì)改革這一宏大系統(tǒng)的工程時(shí)，如何平衡難和易、技術(shù)因素和價(jià)值因素、邊際切入和內(nèi)核聚變等變量是改革成敗的關(guān)鍵所在。

思考“考核替代型監(jiān)控”的發(fā)展趨勢(shì)，人們不應(yīng)當(dāng)忽略行政性放權(quán)的歷史軌跡。在西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家縱向政府關(guān)系調(diào)整的過(guò)程中，也曾經(jīng)歷過(guò)行政性放權(quán)的歷史階段，然而這種具有較強(qiáng)隨意性的分權(quán)方式最終在政治文明的進(jìn)程中煙消云散。綜觀西方縱向關(guān)系的改革路線，不難發(fā)現(xiàn)其中存在的兩條基本線索，一條是中央政府向地方政府制度性分權(quán)，另一條是促使地方政府成為對(duì)民眾直接負(fù)責(zé)的責(zé)任政府，兩條路線基本并行不悖。③鄭永年:《中國(guó)模式、經(jīng)驗(yàn)與困局》，浙江人民出版社2010年版，第114—120頁(yè)。嘗試將這種思路引進(jìn)縱向政府關(guān)系的調(diào)整中，同樣需要考量?jī)烧咧g難易程度和輕重緩急。

總體而言，制度性放權(quán)更側(cè)重于技術(shù)層面，是對(duì)原先行政性放權(quán)所取得的經(jīng)驗(yàn)和成果予以總結(jié)，并且用制度和規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)縱向政府之間的權(quán)責(zé)劃分。制度性放權(quán)仍然是“自上之下”進(jìn)行的。制度設(shè)計(jì)者需要用相對(duì)高層次的法律甚至是憲法來(lái)規(guī)定縱向政府之間的權(quán)力責(zé)任，并且需要引入政府之外的第三方來(lái)對(duì)這種權(quán)責(zé)關(guān)系實(shí)施監(jiān)督。雖然制度性放權(quán)同樣需要引入一定程度的價(jià)值更張，但是相對(duì)于建立直接對(duì)民眾負(fù)責(zé)的責(zé)任政府而言，其價(jià)值轉(zhuǎn)換的幅度小得多，而更注重縱向關(guān)系的技術(shù)性調(diào)整。從這個(gè)意義上講，制度性放權(quán)顯然應(yīng)當(dāng)走在“責(zé)任政府”的前面。當(dāng)然，這并不意味著后者需要完全等到前者完成以后才能展開(kāi)，相反，后者應(yīng)當(dāng)在前者實(shí)施并且取得一定效果的情況下開(kāi)始啟動(dòng)。畢竟，兩者是相輔相成的。

與制度性放權(quán)相對(duì)應(yīng)的縱向監(jiān)控方式應(yīng)當(dāng)是制度化監(jiān)控。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告提出“要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類(lèi)政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式”。制度建設(shè)成為今后一段時(shí)期政治和行政體制改革的重要支撐點(diǎn)。制度化監(jiān)控是用相對(duì)完善的制度實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府行為的監(jiān)控。制度設(shè)計(jì)者需要將監(jiān)控制度作為一項(xiàng)獨(dú)立的制度集合明示出來(lái)，而不是模糊地融合在縱向考核機(jī)制當(dāng)中?？傮w來(lái)看，與考核替代型監(jiān)控相比，制度化監(jiān)控具有以下基本特征:

一是對(duì)地方政府監(jiān)控的制度更加明確和完整，規(guī)格更高，監(jiān)控機(jī)制更加復(fù)雜。制度化監(jiān)控中的制度應(yīng)當(dāng)是完整的制度合集，系統(tǒng)、明確且便于執(zhí)行，包含憲法的相關(guān)條款、基本法律和具體政策中的監(jiān)控內(nèi)容。從性質(zhì)上來(lái)劃分，監(jiān)控制度可以分為專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)控制度和具體工作制度中相關(guān)條款。專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)控制度如各種聽(tīng)證制度、問(wèn)責(zé)制度、地方政府考核評(píng)價(jià)制度等，具體工作制度如財(cái)政制度、宏觀調(diào)控制度中的相關(guān)條款。制度化監(jiān)控中的監(jiān)控制度總體上具有較高的法律規(guī)格，部分制度以基本法律制度的形式出現(xiàn)，成為確定中央地方基本關(guān)系和約束地方政府行為的依據(jù);也有部分制度是具體政策中的附件條款，成為地方政府未有效執(zhí)行相關(guān)政策的反制措施。與此同時(shí)，對(duì)地方政府的監(jiān)控機(jī)制更為復(fù)雜而全方位。監(jiān)控地方政府將成為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的工作任務(wù)，而不是督促其完成相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的“備用手段”。地方政府的“一言一行”都將被納入嚴(yán)格的審查當(dāng)中。無(wú)論其經(jīng)濟(jì)任務(wù)和社會(huì)管理重大指標(biāo)完成得何等優(yōu)秀，都不能成為他們不遵守監(jiān)控制度的擋箭牌。部分重要的監(jiān)控指標(biāo)將直接成為影響地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)者晉升的“一票否決”。為了達(dá)到上述目標(biāo)，中央政府需要建立較為完善的監(jiān)控組織體系，直接觀測(cè)、評(píng)價(jià)地方政府的日常行為，為實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的全面監(jiān)控提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

二是建立縱向關(guān)系調(diào)處的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。制度化監(jiān)控更加注重用制度規(guī)范上下級(jí)之間的矛盾和沖突。科層官僚組織體系中，上級(jí)所具有的權(quán)力和信息優(yōu)勢(shì)決定他可能做出不利于下級(jí)政府的抉擇。在中央地方關(guān)系調(diào)處中，引入價(jià)值中立的第三方，授予其裁判的權(quán)力，并通過(guò)科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制保障權(quán)力的公正運(yùn)行，不僅必要，而且可行。這一點(diǎn)人們可以在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的縱向政府關(guān)系中讀到。

三是更加注重將民眾的訴求納入對(duì)地方政府的監(jiān)控中。從干部的管理和晉升機(jī)制來(lái)看，地方政府的官員主要來(lái)自于上級(jí)政府的任命，雖然其最終責(zé)任主體都指向了公眾，但毫無(wú)疑問(wèn)其直接責(zé)任主體仍是上級(jí)政府。制度化監(jiān)控更側(cè)重于技術(shù)層面的改進(jìn)而非價(jià)值層面更張，在政治體制具有較強(qiáng)剛性約束的條件下，逐漸增加民眾訴求對(duì)地方政府監(jiān)控的權(quán)重，應(yīng)當(dāng)符合制度變遷的基本規(guī)律和漸進(jìn)改革的基本策略。

四是縱向政府和公共政策中權(quán)責(zé)配置趨于合理，相互配套?？己颂娲捅O(jiān)控是行政性放權(quán)的衍生品。在特定時(shí)期，縱向政府的權(quán)力收放具有較大的權(quán)宜性和隨機(jī)性，相伴而行的是，縱向政府和公共政策中的權(quán)責(zé)配置常常出現(xiàn)不配套的現(xiàn)象。有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)責(zé)不穩(wěn)定、權(quán)責(zé)主體不明確等現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，甚至公共政策之間出現(xiàn)彼此沖突的極端現(xiàn)象。制度化監(jiān)控必須克服這種弊端。制度自身的穩(wěn)定和制度之間的配套將是關(guān)注的重點(diǎn)。權(quán)力的下放和責(zé)任的界定必須同步進(jìn)行。既要防止縱向權(quán)責(zé)配置的失衡，也要防止公共政策變動(dòng)帶來(lái)的權(quán)責(zé)關(guān)系紊亂①魯敏:《變遷與失衡:轉(zhuǎn)型期地方政府的權(quán)責(zé)配置研究》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2012年第1期。。

更進(jìn)一步，當(dāng)制度化監(jiān)控逐步成型并趨于完善時(shí)，“以責(zé)控權(quán)”的監(jiān)控方式呼之欲出。與制度化監(jiān)控相比較，“以責(zé)控權(quán)”是一種自下而上的監(jiān)控方式。地方政府在獲得了公眾權(quán)力的讓渡以后，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)他們的公共責(zé)任?！岸嘀行男』芈贰钡臋?quán)責(zé)配置模式是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府和以責(zé)控權(quán)的前提和基礎(chǔ)②魯敏:《“多中心小回路”的地方政府體制探討》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2012年第4期。。以責(zé)控權(quán)意味著公眾是地方政府行為最主要的監(jiān)控者。地方公眾通過(guò)一定的方式能夠?qū)⒆约旱囊庖?jiàn)表達(dá)出來(lái)，決定地方政府關(guān)鍵行動(dòng)者的進(jìn)退去留，從而影響地方政府的行為選擇。相比較而言，最接近地方政府的公眾更能清楚看出地方政府行為的合理性，也更能評(píng)判特定地方政府存在的意義和價(jià)值。需要說(shuō)明的是，以責(zé)控權(quán)并不是不需要自上而下的制度化監(jiān)控。兩者在目的上是相同的，在手段上是相互補(bǔ)充和互相促進(jìn)的，只不過(guò)民眾所具有的獨(dú)特地位和知識(shí)決定了未來(lái)他們將會(huì)承擔(dān)更多的監(jiān)控責(zé)任。