□ 朱曉明

二十世紀(jì)八十、九十年代，尤其是九十年代，隨著改革開放的不斷深入，國內(nèi)許多重要的大中城市設(shè)立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等多種形態(tài)的開發(fā)區(qū)，引導(dǎo)企業(yè)入駐，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。同時(shí)，政府設(shè)立相應(yīng)的管理委員會(以下簡稱管委會)作為派出機(jī)構(gòu)，賦予其相當(dāng)?shù)穆殭?quán)，對開發(fā)區(qū)進(jìn)行管理，為進(jìn)區(qū)企業(yè)提供服務(wù)。與傳統(tǒng)的政府管理體制相比較，由管委會對特定區(qū)域進(jìn)行管理的的行政體制能夠?yàn)槠髽I(yè)提供更為高效便捷的服務(wù)，節(jié)約大量的行政資源，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?；谇笆龅目剂?，管委會體制還逐漸應(yīng)用于風(fēng)景區(qū)、文物保護(hù)單位等特定區(qū)域的管理①在風(fēng)景區(qū)等特定區(qū)域設(shè)立管理機(jī)構(gòu)大都稱為管委會，但是也有的稱為管理局，如杭州市良渚遺址管理局(但其又稱為杭州市良渚遺址管理區(qū)管委會)在本文中管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為管委會。。為了使管委會行使管理職權(quán)時(shí)有法可依，推進(jìn)依法行政，通過地方立法賦予一些重要區(qū)域的管委會相應(yīng)的行政管理職權(quán)也就成為擁有地方立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)的必然選擇。但是，在地方立法及地方性法規(guī)實(shí)施過程中，也出現(xiàn)了一些爭議和問題，并進(jìn)而出現(xiàn)了地方立法中管委會合法性的危機(jī)。本文通過對地方立法②根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院在審理行政案件時(shí)，地方性法規(guī)是作為判決依據(jù)，而政府規(guī)章僅僅是參照。因管委會體制往往涉及行政訴訟以及相關(guān)資料收集原因，本文所指杭州市地方立法是特指杭州市人大常委會制定地方性法規(guī)。中管委會合法性危機(jī)進(jìn)行分析，提出了相應(yīng)的消解合法性危機(jī)的進(jìn)路。

一、管委會的法規(guī)范分析

(一)管委會在中央立法——憲法、法律、行政法規(guī)中的缺席

1、管委會在憲法相關(guān)規(guī)定中的缺席。法規(guī)范分析也即文本分析，要尋找管委會的文本依據(jù)首先應(yīng)該從國家的根本大法——憲法文本中去尋找依據(jù)。1982年公布并實(shí)施的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第一章(總綱)第30條規(guī)定:“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下:(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。”《憲法》第三章(國家機(jī)構(gòu))第五節(jié)(地方各級人民代表大會和地方各級人民政府)第95條規(guī)定:“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。自治區(qū)、自治州、自治縣設(shè)立自治機(jī)關(guān)。”顯而易見，開發(fā)區(qū)沒有列入我國的行政區(qū)劃之中，并非行政區(qū)劃的組成部分，不屬于憲法規(guī)定的任何一種地方性政權(quán)。而且《憲法》文本中并未出現(xiàn)開發(fā)區(qū)以及管委會等稱謂，毫無疑問，開發(fā)區(qū)及其開發(fā)區(qū)管委會在憲法文本中沒有相應(yīng)的地位，管委會在《憲法》相關(guān)規(guī)定中是缺席的。

2．管委會在法律相關(guān)規(guī)定中的缺席。在這一位階上，迄今沒有專門針對開發(fā)區(qū)或開發(fā)區(qū)管委會而制訂的法律。有所關(guān)涉的法律主要有:第一，《中國人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。該法第一章(總則)第1條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府?！遍_發(fā)區(qū)在其中并沒有出現(xiàn)。第四章有關(guān)地方各級人民政府的各項(xiàng)規(guī)定也不涉及開發(fā)區(qū)管委會，其第68條規(guī)定:“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！焙苊黠@，開發(fā)區(qū)管委會并非是地方各級人民政府本身，也非地方各級人民政府的派出機(jī)關(guān)，它不是法定的和授權(quán)的行政主體，沒有組織法意義上的法律地位。第二，《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。該法第24條規(guī)定:“國務(wù)院可以根據(jù)需要批準(zhǔn)建立國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，并對國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的建設(shè)、發(fā)展給予引導(dǎo)和扶持，使其形成特色和優(yōu)勢，發(fā)揮集聚效應(yīng)?！鄙鲜鰲l文沒有對開發(fā)區(qū)的法律性質(zhì)予以界定，更沒有對開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和體制進(jìn)行任何的規(guī)定和安排。顯而易見，管委會在法律相關(guān)規(guī)定中也是缺席的。

3．管委會在行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定中的缺席。作為行政法規(guī)制定主體的最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院本可以通過專門立法來有效規(guī)范開發(fā)區(qū)，但至今尚付厥如，只是通過行政規(guī)范性文件加以規(guī)范。這些行政規(guī)范性文件主要包括:第一，《關(guān)于批準(zhǔn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》。該通知于1991年3月發(fā)出，主要內(nèi)容為國務(wù)院批準(zhǔn)建立了一批國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，規(guī)定了給予開發(fā)區(qū)企業(yè)相應(yīng)的優(yōu)惠政策并且批準(zhǔn)了國家科委制定的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件和辦法》、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》和國家稅務(wù)總局制定的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)稅收政策的規(guī)定》。第二，《關(guān)于發(fā)揮科技支撐作用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》(國發(fā)［2009］9號)，該意見于2009年3月印發(fā)，該行政規(guī)范性文件明確提出國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)要充分發(fā)揮在引領(lǐng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支撐地方經(jīng)濟(jì)增長中的集聚、輻射和帶動作用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。但是，這類行政規(guī)范性文件均未提到開發(fā)區(qū)究竟具有何種法律地位。所以，管委會不僅在行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定中是缺席的，甚至在行政規(guī)范性文件中也是缺席的。

4、管委會在部門規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定:在缺席與出席之間。國務(wù)院組成部門制定的行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件主要有:第一，《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》。該辦法第8條規(guī)定:“國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地具體情況，按照精簡、統(tǒng)一、高效的原則建立適合于社會主義市場經(jīng)濟(jì)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。開發(fā)區(qū)管理委員會作為開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)，可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府所授予的省市級規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財(cái)政、勞動人事、項(xiàng)目審批、外事審批等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。第二，《國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)》。第32條規(guī)定:“國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)由所在市人民政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的某些政策和新型管理體制，市人民政府在開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會，作為市政府派出機(jī)構(gòu)，代表市人民政府對開發(fā)區(qū)的工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，協(xié)調(diào)市各部門、各單位與開發(fā)區(qū)有關(guān)的工作。”第三，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商務(wù)部等部門關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見的通知》。該通知規(guī)定:“國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，除其中具有企業(yè)性質(zhì)的外，根據(jù)授權(quán)行使同級人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能……各省、自治區(qū)、直轄市可依法制定適用于本行政區(qū)域內(nèi)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章?！辈块T規(guī)章及行政規(guī)范性文件對管委會的規(guī)范不僅層級較低，其對管委會的規(guī)定也較為宏觀和原則，且在諸多重大問題上未能涉及，故對管委會在部門規(guī)章中處于出席和缺席之間的判斷是與實(shí)際契合的。

(二)管委會在地方立法中的出席及其類型分析

我國大部分省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會制定并頒布了關(guān)于國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)的職權(quán)與優(yōu)惠政策的地方性法規(guī)。如《北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》第8條規(guī)定:“市人民政府設(shè)立北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，代表市人民政府對開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理?！薄顿F州省開發(fā)區(qū)條例》第10條規(guī)定:“開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會。開發(fā)區(qū)管理委員會是設(shè)立開發(fā)區(qū)的人民政府的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表本級政府在開發(fā)區(qū)行使管理職權(quán)?！薄吨貞c市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第8條規(guī)定:“開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會，重慶市人民政府授權(quán)開發(fā)區(qū)管理委員會對開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理?！薄！短旖蚪?jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》第6條規(guī)定:“天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(以下簡稱開發(fā)區(qū)管委會)是天津市人民政府(以下簡稱市人民政府)的派出機(jī)構(gòu)，代表市人民政府對開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理?！贝送膺€包括地方性法規(guī)以外的省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的黨委和人民政府所制定的規(guī)范性文件，如湖南省委、省政府制定的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的意見》(湘發(fā)［2009］4號)該意見第3條規(guī)定:“國家級和省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)分別享有市、縣級政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限?！?/p>

管委會地方立法中較為典型和特色的地方性法規(guī)中有《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》、《杭州之江國家旅游度假區(qū)條例》、《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》、《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》和《杭州西溪國家濕地公園保護(hù)管理?xiàng)l例》等5部法規(guī)，都規(guī)定了在特定區(qū)域應(yīng)設(shè)立管委會(管理機(jī)構(gòu))，并分別對杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、之江國家旅游度假區(qū)、良渚遺址、西湖風(fēng)景名勝區(qū)和西溪國家濕地公園①《杭州西湖文化景觀保護(hù)管理?xiàng)l例》也規(guī)定了西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會對西湖文化景觀的保護(hù)管理職責(zé)，由于與《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》有重合，因此，本文不進(jìn)行具體討論。此外，杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)也分別根據(jù)《杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》和《蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》，設(shè)立了管委會。由于前述兩部法規(guī)的制定主體是浙江省人大常委會，因此，本文不進(jìn)行具體分析。進(jìn)行管理。根據(jù)以上地方性法規(guī)對管委會的體制及所賦予職權(quán)的不同規(guī)定，大致可界分為以下三種類型:

1、單純管理型。這一類型的管委會只承擔(dān)特定區(qū)域的管理工作，包括對特定對象的保護(hù)或者建設(shè)，不涉及區(qū)域內(nèi)具體的社會和行政管理事項(xiàng)，這其中以杭州市良渚遺址保護(hù)管委會為代表。2001年，杭州市人大常委會制定的《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，良渚遺址保護(hù)管委會的主要職責(zé)是:“(一)組織良渚遺址的規(guī)劃編制和實(shí)施;(二)審核涉及良渚遺址的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目;(三)制訂并組織實(shí)施良渚遺址考古工作規(guī)劃;(四)負(fù)責(zé)良渚遺址的日常保護(hù)和管理;(五)組織良渚遺址內(nèi)出土文物的征集、收藏和宣傳展示工作，開展有關(guān)學(xué)術(shù)研究和交流工作;(六)其他與良渚遺址保護(hù)管理有關(guān)的工作”②《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》第十三條。。這些職權(quán)基本不與其他行政部門的職權(quán)重合。其優(yōu)點(diǎn)是立法授權(quán)清楚，不會有部門之間相互推諉、扯皮的情況出現(xiàn)。但是，從實(shí)踐看，由于沒有賦予良渚遺址管委會具體的行政管理手段，給其保護(hù)管理工作造成了相當(dāng)難度。之后，良渚遺址保護(hù)管委會又建立了隸屬杭州市余杭區(qū)文物行政部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，才較好地解決了保護(hù)和管理工作中的困境。

2、行政機(jī)構(gòu)型。這一類型的管委會其實(shí)就是管委會與某一級政府合二為一的管理體制，即管委會和所在地政府在行政管理中是“兩塊牌子、一套班子”，其代表為杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會。杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡稱高新區(qū))是杭州市政府根據(jù)國務(wù)院批復(fù)，以及杭州市城市總體規(guī)劃和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃于1990年設(shè)立并統(tǒng)一管理的區(qū)域。市政府按照省市共管、以市為主的原則設(shè)立的高新區(qū)管委會，負(fù)責(zé)對高新區(qū)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。1994年，杭州市人大常委會制定的《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》賦予高新區(qū)管委會征地規(guī)劃、項(xiàng)目審批和勞動人事等管理權(quán)限。此外，還按高效精干和“小政府，大服務(wù)”的原則設(shè)立與發(fā)展密切相關(guān)的主要職能部門，保證管委會在管理上的權(quán)威、高效和精干。2002年，杭州市委市政府對高新區(qū)、濱江區(qū)兩區(qū)管理體制進(jìn)行了調(diào)整，實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”，既按開發(fā)區(qū)模式運(yùn)作，享有國家有關(guān)高新區(qū)特殊的優(yōu)惠政策，又行使地方黨委政府職權(quán)，具備一級政府的各項(xiàng)職能①http://www．hhtz．gov．cn/hhtz/DesktopDefault．a(chǎn)spx?tabid=821fbeeb －ef0a－4dce－b7be－286442ce8836。2004年，杭州市人大常委會根據(jù)兩區(qū)合并后的新情況，對《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》進(jìn)行了修訂，在修訂后的法規(guī)中回應(yīng)了市委市政府的這一改革思路，規(guī)定高新區(qū)管委會行使的職權(quán)，除了與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)有關(guān)外，還包括依法編制、組織實(shí)施高新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，審核負(fù)責(zé)高新區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、土地、房產(chǎn)和城市管理等有關(guān)工作，負(fù)責(zé)高新區(qū)財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、勞動和社會保障、人事、科技、環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)管理和社會事務(wù)等有關(guān)工作，負(fù)責(zé)高新區(qū)對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和其他涉外經(jīng)濟(jì)活動，協(xié)調(diào)、管理有關(guān)部門設(shè)在高新區(qū)的派出機(jī)構(gòu)的工作等②《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第三十四條。。修訂后的法規(guī)實(shí)施后，高新區(qū)管委會(濱江)在開展工作時(shí)得到了有力的法律支撐，屬于政府事務(wù)，以濱江區(qū)政府名義管理;屬于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面的事務(wù)，以高新區(qū)管委會名義管理，這大大促進(jìn)了高新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。目前，高新區(qū)在全國88個(gè)高新區(qū)中綜合排名已達(dá)到第7位。

3、準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)型

這一類型的管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu)，只代表政府行使某些管理職能，主要是經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和開發(fā)、景區(qū)保護(hù)和管理等，除社會事務(wù)外，還要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)、建設(shè)等方面的管理職能，其代表是杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(以下簡稱景區(qū)管委會)。景區(qū)管委會作為杭州市政府的派出機(jī)構(gòu)，代表市政府對西湖風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理。為加強(qiáng)對西湖風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和管理工作，根據(jù)杭州市委市政府的決策，景區(qū)管委會與市園林文物局實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制。2003年，市人大常委會制定的《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，風(fēng)景區(qū)管委會依法編制規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃，對風(fēng)景名勝資源、自然生態(tài)環(huán)境實(shí)施保護(hù)和管理，負(fù)責(zé)景區(qū)規(guī)劃、土地、房產(chǎn)、建設(shè)管理的有關(guān)工作，負(fù)責(zé)景區(qū)的環(huán)境保護(hù)、市政市容、環(huán)境衛(wèi)生、林業(yè)林政、園林綠化、文物和水資源保護(hù)工作，負(fù)責(zé)景區(qū)的財(cái)政、國有資產(chǎn)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、物價(jià)、人事、勞動和社會保障以及財(cái)務(wù)會計(jì)監(jiān)督工作，協(xié)助稅收征管工作，協(xié)調(diào)、配合有關(guān)行政主管部門派駐風(fēng)景區(qū)的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)的工作，負(fù)責(zé)“西湖龍井茶”基地一級保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理工作，行使杭州市人民政府授予或有關(guān)行政主管部門委托的其他職權(quán)③《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》第五條。。這種體制的優(yōu)勢在于通過立法授權(quán)，管委會可以在西湖風(fēng)景區(qū)綜合行使有關(guān)行政職權(quán)，對西湖風(fēng)景區(qū)有關(guān)事務(wù)進(jìn)行集中有效的管理，對提高管委會的管理權(quán)威和管理效率具有重要作用。

由以上現(xiàn)行地方立法的相關(guān)規(guī)定可以看出，目前我國對開發(fā)區(qū)及開發(fā)區(qū)管委會的法律制度建構(gòu)還很不完善，缺乏憲法、法律、行政法規(guī)等上位法支撐，相關(guān)規(guī)定主要散見于地方性法規(guī)和中央規(guī)章中。而且，現(xiàn)有法律規(guī)定基本上只針對國家級開發(fā)區(qū)和部分省級開發(fā)區(qū)，市級和市級以下開發(fā)區(qū)難以找到法律依據(jù)。從地方性法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定看，對開發(fā)區(qū)管委會的定性基本上采取兩種方式:一是將開發(fā)區(qū)管委會定位為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商務(wù)部等部門關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見的通知》和《國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)》，以及江蘇、遼寧等省的開發(fā)區(qū)條例或規(guī)定。二是回避了開發(fā)區(qū)的法律性質(zhì)，只是對開發(fā)區(qū)管委會進(jìn)行了授權(quán)，如《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》，以及北京、重慶兩市的開發(fā)區(qū)條例等。而無論是派出機(jī)構(gòu)，還是法規(guī)授權(quán)的組織，在行政法學(xué)中均應(yīng)歸屬于授權(quán)性行政主體;然而學(xué)界卻對開發(fā)區(qū)管委會的這種行政主體資格表示質(zhì)疑。④石磊:《開發(fā)區(qū)管委會法律地位的困境與對策研究》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年，第9－11頁。

二、地方立法中管委會合法性危機(jī)的顯現(xiàn)及其歸因分析

從總體情況看，前文所述的杭州市地方立法三種管委會體制在推進(jìn)特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)等方面都不同程度地發(fā)揮了積極作用。單純管理型的管委會體制不涉及具體的行政事務(wù)，行政關(guān)系比較簡單，不容易出現(xiàn)部門之間的扯皮;行政機(jī)構(gòu)型的管委會體制可以使特定區(qū)域的優(yōu)惠政策和一級政府的管理力度相互疊加，提高效率，推動發(fā)展;準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)型的管委會體制可以減少社會事務(wù)，集中精力推進(jìn)特定區(qū)域的建設(shè)和管理等。但是，就杭州市現(xiàn)行有效的涉及管委會的地方性法規(guī)的制定和實(shí)施情況看，仍然顯現(xiàn)了如下的合法性危機(jī)。

(一)管委會的“立法合法性”危機(jī)

1982年公布并實(shí)施的《中華人民共和國憲法》規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”。按照前述分析，管委會并非一級政府，在政府序列中并沒有明確的地位，不具備相應(yīng)的法律地位和法定職權(quán)。而行政機(jī)構(gòu)型和準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)型管委會只有承擔(dān)一定的政府管理職能，行使一定的政府管理職權(quán)，才有其存在的價(jià)值，發(fā)揮其相應(yīng)的作用。杭州市人大常委會在相關(guān)立法工作中通過創(chuàng)新，以立法授權(quán)的形式賦予管委會享有管理本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展等一定的政府職能。但是，在相關(guān)法規(guī)報(bào)批等過程中，就有學(xué)者和專家觀點(diǎn)認(rèn)為這樣的立法與憲法存在抵觸之處，出現(xiàn)了地方立法中管委會的“立法合法性”危機(jī)。為了解決這一危機(jī)，不得不在相關(guān)法規(guī)中采取模糊的表述方法。如，《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》規(guī)定高新區(qū)管委會“依法”享有相關(guān)職權(quán)①《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第三十四條。?？墒牵耙婪ā本烤故且罁?jù)上位法還是依據(jù)本條例是不明確的，即使是地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)或者法規(guī)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對其均沒有明確的指向。這就使得一些管委會由于怕引發(fā)行政訴訟，不能有效行使地方法規(guī)授予的管理職權(quán)，容易導(dǎo)致在行政管理活動中出現(xiàn)事倍功半或者不作為的情形。

(二)管委會的“執(zhí)法合法性”危機(jī)

管委會不僅出現(xiàn)了“立法合法性”危機(jī)，有關(guān)地方法規(guī)在實(shí)施過程中，也遇到了“執(zhí)法合法性”危機(jī)，主要表現(xiàn)如下:

1、管委會職權(quán)與管理需求形成緊張關(guān)系的合法性危機(jī)。管委會不僅要承擔(dān)招商引資、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等事務(wù)，對社會事務(wù)等也要進(jìn)行管理，但是管委會又沒有這方面的職權(quán)。而且由于部分開發(fā)區(qū)(景區(qū))遵循的是一種“封閉式”的管理模式，不允許相關(guān)政府部門的行政管理體系滲入，這樣就會導(dǎo)致管委會在特定區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法陷于尷尬境地，也即社會需要行政管理的“下沉”，但管委會又無此權(quán)限，而“外部”的行政權(quán)又不能“進(jìn)入”。

2、管委會的部分職權(quán)未能得到司法權(quán)支持而顯現(xiàn)的合法性危機(jī)。通過地方性法規(guī)授予管委會的職權(quán)未能獲得學(xué)理上認(rèn)同，并且在實(shí)踐中也受到了不同程度的合法性挑戰(zhàn)，部分司法機(jī)關(guān)和行政部門對地方立法授予管委會的職權(quán)不予認(rèn)可。如，景區(qū)管委會以自己的名義對環(huán)保違法行為進(jìn)行行政處罰就曾出現(xiàn)敗訴的案例。某區(qū)法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府環(huán)保部門作為主管機(jī)關(guān)，才能以自己的名義作出行政許可和行政處罰，景區(qū)管委會并非環(huán)境保護(hù)行政主管部門，不能以自己的名義對環(huán)保違法行為進(jìn)行處罰，因此判定景區(qū)管委會敗訴。為了解決本區(qū)域的執(zhí)法權(quán)，管委會只能通過一級政府的委托執(zhí)法或派駐分支機(jī)構(gòu)等方式加以落實(shí)，在一定程度上增加了行政成本和影響了行政效率。

3、管理職權(quán)及優(yōu)惠政策與區(qū)域調(diào)整銜接中的合法性危機(jī)。國家級的開發(fā)區(qū)、度假區(qū)等經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立后，可以享受一定的區(qū)域優(yōu)惠政策，因此，其設(shè)立或者擴(kuò)大區(qū)域面積要經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，有些開發(fā)區(qū)和度假區(qū)的面積不斷擴(kuò)大，這就出現(xiàn)該特定區(qū)域內(nèi)的管理體制、優(yōu)惠政策能否適用新區(qū)域問題。以杭州之江國家旅游度假區(qū)為例，《杭州之江國家旅游度假區(qū)條例》的適用范圍為經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的杭州之江國家旅游度假區(qū)(其面積為9．88平方公里)，地方性法規(guī)明確度假區(qū)管委會作為杭州市政府的派出機(jī)構(gòu)行使市政府賦予的開發(fā)管理等職能。隨著之江國家旅游度假區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，其區(qū)域面積不斷調(diào)整、擴(kuò)大(2012年已超過156平方公里)，其政策覆蓋范圍也相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整、擴(kuò)大。但是，需要指出的是新的區(qū)域面積以及優(yōu)惠政策覆蓋面的擴(kuò)大都是杭州市的“地方性自我授權(quán)”。由于國務(wù)院批準(zhǔn)享受優(yōu)惠政策的范圍，還是地方性法規(guī)確定的杭州之江國家旅游度假區(qū)管委會管理的范圍，仍然為9．88平方公里。對于擴(kuò)大了的區(qū)域，管委會管理和執(zhí)法的依據(jù)出現(xiàn)了合法性危機(jī)。在9．88平方公里以外區(qū)域，管委會所進(jìn)行的管理和執(zhí)法等事項(xiàng)，在行政訴訟中經(jīng)常受到司法機(jī)關(guān)的質(zhì)疑。為此，浙江省高級人民法院還就之江國家旅游度假區(qū)管委會的執(zhí)法行為向杭州市政府發(fā)過司法建議書。

三、地方立法中管委會合法性危機(jī)的消解進(jìn)路

地方立法中管委會存在的合法性危機(jī)，實(shí)質(zhì)上反映了行政實(shí)際的管理需求與法制統(tǒng)一的沖突。要消解地方立法中管委會的合法性危機(jī)，需要在合法的前提下最大程度滿足管理的需求，以全面推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府。

(一)在新制定的地方性法規(guī)中消解管委會的合法性危機(jī)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和“人文法治示范區(qū)”的建設(shè)，杭州市還會不斷出現(xiàn)涉及管委會的立法要求，如京杭大運(yùn)河(杭州段)、湘湖、南宋皇城遺址等都存在立法的可能。要在今后的地方立法中避免前述存在的合法性危機(jī)，地方立法工作中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三個(gè)原則①《杭州西溪國家濕地公園保護(hù)管理?xiàng)l例》在一定程度上體現(xiàn)了這三個(gè)原則。針對西溪國家濕地公園地跨西湖、余杭兩區(qū)的實(shí)際情況，采取虛實(shí)結(jié)合的方法，設(shè)立了比較“虛”的管委會，行使宏觀的職權(quán);在管委會下面設(shè)立比較“實(shí)”的管理機(jī)構(gòu)，行使具體的職權(quán)。同時(shí)采取授權(quán)與委托相結(jié)合的辦法，授予管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)與其它行政部門不重合，其中包括行政許可和行政處罰;凡管理需要又明確屬于其他部門的職權(quán)，則以委托或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的辦法解決職權(quán)行使問題。:

1、管委會以不跨行政區(qū)域設(shè)立為宜。兩個(gè)以上行政區(qū)域在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化背景等方面都存在一定差異，如果跨行政區(qū)域設(shè)立管委會，協(xié)調(diào)工作難度相當(dāng)大，不僅表現(xiàn)在立法上，今后行政執(zhí)法難度會更大。如果一定要跨行政區(qū)域設(shè)立管委會，則相關(guān)立法就必須解決好授權(quán)問題。唯有如此，管委會的合法性危機(jī)才能從根本上得到消弭。

2、管委會的權(quán)限不宜涉及社會事務(wù)。從目前立法實(shí)踐看，對管委會的授權(quán)一般不宜涉及社會事務(wù)管理。因?yàn)樵O(shè)立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)或風(fēng)景區(qū)主要是突出其專業(yè)性和獨(dú)特性，如果管委會權(quán)限涉及社會事務(wù)，則將管委會又成了一個(gè)新的“行政區(qū)”，不僅沒有了管委會的特點(diǎn)，也失去了傳統(tǒng)行政區(qū)域自身的優(yōu)勢;不僅可能畫虎不成反類犬，更會產(chǎn)生管委會新的合法性危機(jī)。只有恪守以上原則，其合法性危機(jī)才能最終消解。

3、管委會的執(zhí)法體制以授權(quán)和委托相結(jié)合的方式為宜。地方立法對管委會執(zhí)法職權(quán)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用靈活的方式，宜采用授權(quán)和委托相結(jié)合的方式。在不與上位法相抵觸的情形下，地方立法可以直接授權(quán)管委會相應(yīng)的行政職權(quán);上位法規(guī)定屬于其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，可以在地方立法中明確規(guī)定通過其他行政機(jī)關(guān)委托管委會的方式來解決管委會的行政執(zhí)法合法性危機(jī)。

(二)修改現(xiàn)行地方法規(guī)消除管委會區(qū)域擴(kuò)展顯現(xiàn)的合法性危機(jī)

管委會特定區(qū)域面積的擴(kuò)展并不意味著管委會管理權(quán)限可以相應(yīng)擴(kuò)展，更不意味著國家相應(yīng)的優(yōu)惠政策可以同時(shí)擴(kuò)展，有關(guān)變更程序應(yīng)與立法和決策程序相適應(yīng)。因此，擴(kuò)展管委會職權(quán)或國家優(yōu)惠政策是原制定主體的法定權(quán)限。實(shí)踐中，地方立法不能解決享受國家優(yōu)惠政策問題，卻可解決管委會管理職權(quán)問題。因此，有關(guān)部門應(yīng)盡快啟動立法程序，對由于管理區(qū)域擴(kuò)展引起管理權(quán)限與實(shí)際管理不適應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行修改，保證管理權(quán)限和管理區(qū)域的一致性。

(三)與相關(guān)主體協(xié)商確認(rèn)地方立法授予管委會職權(quán)的合法性

地方立法授予管委會行政管理職權(quán)是全國各地的常規(guī)性做法，并且得到了其他行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)普遍的尊重。如果認(rèn)為地方立法的授權(quán)合法性存在問題，可以通過法定的主體、合法的程序和合適的方式方法來解決這一問題。本級政府的行政職能部門或基層法院無權(quán)否定地方性法規(guī)效力，更不能通過選擇性適用法律變相否定地方性法規(guī)的效力。雖然質(zhì)疑地方性法規(guī)授權(quán)合法性是行政職能部門和法院的“權(quán)利”，且也僅是個(gè)案而已，但對“加重”地方立法中管委會合法性危機(jī)的負(fù)面影響不容低估。因此，相關(guān)管委會可以通過溝通協(xié)商來妥善處理合法性危機(jī)，必要時(shí)請本級政府或者本級中級人民法院出面協(xié)調(diào)，敦促有關(guān)職能部門和基層法院尊重地方性法規(guī)對管委會行政管理職權(quán)的授權(quán)，并進(jìn)而確保地方立法授予管委會的職權(quán)得到實(shí)施。