[摘 要]隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，也導(dǎo)致了很多社會(huì)問(wèn)題。失地農(nóng)民問(wèn)題能否得到有效解決，關(guān)鍵在于失地農(nóng)民能否順利就業(yè)，就業(yè)是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]政府主導(dǎo)；失地農(nóng)民；就業(yè)保障

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）02 — 0076 — 02

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的迅猛發(fā)展，一個(gè)新的社會(huì)群體—失地農(nóng)民迅速擴(kuò)大，他們的就業(yè)和生活狀況備受關(guān)注。在失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題上，政府應(yīng)該堅(jiān)持“以人為本”的原則，強(qiáng)化就業(yè)指導(dǎo)和扶持功能，合理地設(shè)計(jì)失地農(nóng)民就業(yè)保障體系，并建立與之相配套的制度，發(fā)揮政府在解決這一問(wèn)題上的主導(dǎo)作用，并充分的引導(dǎo)社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人等多方面的力量參與到這一體系的建設(shè)中來(lái)。

一、 我國(guó)失地農(nóng)民的歷史演進(jìn)

農(nóng)民失地的問(wèn)題早就存在，1949年新中國(guó)成立伊始，城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)曾征用了大量農(nóng)地。但是，由于當(dāng)時(shí)實(shí)行的是集體經(jīng)營(yíng)土地方式，沒(méi)有產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。1978年改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，在20世紀(jì)80年代中期、90年代初曾發(fā)生過(guò)兩次“圈地?zé)帷保У剞r(nóng)民問(wèn)題就已經(jīng)產(chǎn)生，但在政府計(jì)劃安置下，失地農(nóng)民利益沒(méi)有受到多少損失。直到2000年以后，發(fā)生了第三次大規(guī)?！叭Φ?zé)帷?，城?zhèn)擴(kuò)張、工業(yè)區(qū)等以前所未有的速度急劇膨脹，加之大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，越來(lái)越多的土地以種種形式轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，導(dǎo)致了大量的農(nóng)民失去土地并形成一個(gè)新的社會(huì)群體。

二、 失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代到90年代初期，我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)采取的是“誰(shuí)征地，誰(shuí)安置”的原則，強(qiáng)制規(guī)定由用地單位安置失地農(nóng)民。隨著改革開(kāi)放逐步深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更加成熟，市場(chǎng)主導(dǎo)的就業(yè)方式使這種強(qiáng)制就業(yè)的方式失去了效力。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，企業(yè)為適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)行下崗分流，失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低首先受到?jīng)_擊，原已獲得就業(yè)安置的失地農(nóng)民，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門(mén)外，其他安置人員大多都已下崗、失業(yè)。有資料顯示，曾實(shí)現(xiàn)招工安置的農(nóng)民90%以上都已下崗、失業(yè)〔1〕。

隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征地被用于市政、房地產(chǎn)、土地開(kāi)發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目越來(lái)越多。項(xiàng)目單位沒(méi)有能力安置失地農(nóng)民，各地開(kāi)始探索新的安置模式，即征地時(shí)一次性支付安置補(bǔ)償金，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。但是由于被征地農(nóng)民普遍文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，就業(yè)時(shí)處于劣勢(shì)的失地農(nóng)民容易陷于失業(yè)困境。雖然在地方政府和村集體的努力下，部分失地農(nóng)民獲得了穩(wěn)定的就業(yè)出路。但從整體看，就業(yè)狀況不容樂(lè)觀。2003年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)對(duì)28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的調(diào)查顯示： 征地時(shí)已安置就業(yè)的占2.7%； 外出務(wù)工的占24.8%； 經(jīng)營(yíng)二、三產(chǎn)業(yè)的占27.3%；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占25.2%； 賦閑在家的占20%〔2〕。

失地農(nóng)民收入來(lái)源雖已多元化，但收入穩(wěn)定性差，繼續(xù)增收難度較大，大多對(duì)當(dāng)前生活不滿(mǎn)意。中國(guó)社科院的一份研究報(bào)告表明，西南某省20%的失地農(nóng)民僅靠土地征用補(bǔ)償金生活，25.6%的失地農(nóng)民最急需解決的是吃飯問(wèn)題，24.6%的失地農(nóng)民人均年純收入低于625元，處于絕對(duì)貧困狀態(tài)〔3〕。

三、 建立政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民就業(yè)保障模式

1.采取多種就業(yè)途徑，拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展可以提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，是解決就業(yè)問(wèn)題的關(guān)鍵。政府在解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題時(shí)，要將其歸納入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中來(lái)，在規(guī)劃中，設(shè)計(jì)和建立能夠適合失地農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，在為失地農(nóng)民建立起社會(huì)保障體系的同時(shí)，為失地農(nóng)民的進(jìn)一步發(fā)展做出強(qiáng)大的支持。為此，政府應(yīng)采取多種就業(yè)途徑，積極出臺(tái)政策，拓寬失地農(nóng)民的就業(yè)渠道。

建立留地安置制度。留地安置制度是指對(duì)于土地征用的村莊，在征地之后，可以為農(nóng)民留下一定面積的土地來(lái)進(jìn)行居住和經(jīng)營(yíng)，自主權(quán)掌握在農(nóng)民自己的手中。這種制度可以有效的解決一批失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)。自留土地，通過(guò)村集體統(tǒng)一規(guī)劃，可以用來(lái)土地出租，也可建設(shè)廠房等，從而使失地農(nóng)民有了穩(wěn)定的收入來(lái)源。留置土地同樣可以作為發(fā)展農(nóng)村集體企業(yè)的基礎(chǔ)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以以土地作為資本的方式來(lái)吸引外來(lái)企業(yè)進(jìn)駐投資，通過(guò)建立的企業(yè)，失地農(nóng)民可以參與工作，解決了工作的難題。而企業(yè)則省去了土地出租的資金，只需要在年底分紅時(shí)將以土地作為投資的那部分收益分給農(nóng)民即可，適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展的村制企業(yè)，將會(huì)促進(jìn)地方的發(fā)展。

提供優(yōu)惠政策，保障失地農(nóng)民就業(yè)。政府應(yīng)在稅收、審批、貸款、土地出讓等方面為失地農(nóng)民提供優(yōu)惠的政策。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)惠政策的宣傳和引導(dǎo)，使廣大失地農(nóng)民能夠清楚的了解到政策，從而能夠使政策的優(yōu)越性發(fā)揮出來(lái)，使農(nóng)民自主的投入到創(chuàng)業(yè)和就業(yè)中來(lái)。還要發(fā)揮當(dāng)?shù)刂赂荒苁值膸ь^作用，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村由以前的大鍋飯，轉(zhuǎn)到現(xiàn)在的多種經(jīng)營(yíng)模式，許多農(nóng)民已經(jīng)從過(guò)去單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向了個(gè)體經(jīng)營(yíng)、加工修理、交通運(yùn)輸、建筑裝修等多種行業(yè)，許多農(nóng)民因此走上了富裕的道路。要宣傳他們豐富的就業(yè)經(jīng)驗(yàn)，這樣即可以鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，同時(shí)，還可以通過(guò)他們解決一部分失業(yè)農(nóng)民的工作問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)于失地農(nóng)民中善于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)，要繼續(xù)發(fā)揮他們?cè)诜N植和養(yǎng)殖方面的技能，可以介紹他們積極到農(nóng)業(yè)園區(qū)進(jìn)行工作，或者是到外地繼續(xù)從事相關(guān)的生產(chǎn)活動(dòng)。

引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念。農(nóng)民的就業(yè)觀念較為落后，一般不愿離開(kāi)自家的土地進(jìn)行勞務(wù)輸出工作，在失去土地后，往往對(duì)自己的未來(lái)工作迷茫，不知道如何再就業(yè)。在國(guó)內(nèi)就業(yè)市場(chǎng)飽和的情況下，可以發(fā)展相關(guān)的勞務(wù)輸出工作，將失地農(nóng)民以勞務(wù)輸出的模式實(shí)現(xiàn)就業(yè)。政府要立足于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，分析失地農(nóng)民的知識(shí)構(gòu)成、技術(shù)水平、年齡結(jié)構(gòu)等情況，并以此為依據(jù)，尋找合適的勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)解決部分失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。要積極引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，對(duì)于不適當(dāng)?shù)恼咭枰詮U止，使失地農(nóng)民打破傳統(tǒng)就業(yè)觀念的束縛。要以縣級(jí)政府、市級(jí)政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)與勞務(wù)輸入地政府的聯(lián)系，搭建勞務(wù)輸出的交流平臺(tái)，這樣可以了解輸入地對(duì)勞務(wù)者的要求和限制，并以此為標(biāo)準(zhǔn)給失地農(nóng)民進(jìn)行初級(jí)培訓(xùn)，增強(qiáng)失地農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)能力，有組織、有重點(diǎn)、有針對(duì)性的輸出勞務(wù)。此外，還要加強(qiáng)同勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，簽訂勞務(wù)代理合同，保護(hù)失地農(nóng)民務(wù)工的基本權(quán)益，使失地農(nóng)民可以安心的在外地進(jìn)行工作。

2.開(kāi)展對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)

政府要組織失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)工作，保證他們?cè)谑ネ恋刂?，擁有新的技術(shù)能力，從而能夠從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他的行業(yè)進(jìn)行工作。為此，相關(guān)的勞動(dòng)就業(yè)部門(mén)，要根據(jù)當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的客觀實(shí)際入手，開(kāi)展相關(guān)的培訓(xùn)工作。應(yīng)該加強(qiáng)培訓(xùn)基地的建設(shè)與管理。培訓(xùn)基地的建設(shè)要按照目前勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求來(lái)建設(shè)，因此不僅教材和教學(xué)模式要靈活多變，面對(duì)不同層次的失地農(nóng)民進(jìn)行必要的調(diào)整和變化。樹(shù)立靈活多變的培訓(xùn)模式。失地農(nóng)民的知識(shí)層次是明顯不同的，為此，在進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)，要針對(duì)不同的培訓(xùn)人員層次，展開(kāi)靈活多變的培訓(xùn)模式。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)，要實(shí)行目標(biāo)導(dǎo)向的培訓(xùn)認(rèn)證制度。地方政府在信息收集方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，要充分利用政府的信息平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)就業(yè)信息的收集，掌握不同地區(qū)對(duì)勞動(dòng)力的需求狀況，搭建就業(yè)信息共享平臺(tái)。

3.利用外部資源，解決當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民就業(yè)

地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，為此要解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，還需要外部資源的幫助。為此，政府應(yīng)加大招商引資，吸引外地企業(yè)投資，增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)能力。在招商引資中，要注意對(duì)外來(lái)企業(yè)的甄選，對(duì)于高科技、高附加值和勞動(dòng)密集型的企業(yè)要積極引入到當(dāng)?shù)?，這樣既可以保證了就業(yè)，又避免了因?yàn)楣I(yè)化帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題。對(duì)于那些嚴(yán)能落后，技術(shù)水平低的企業(yè)，要杜絕引入，這些企業(yè)往往資源消耗大，環(huán)境污染嚴(yán)重，對(duì)于從業(yè)人員的身體健康也有著不好的影響。政府堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將就業(yè)工作放在實(shí)處，通過(guò)外部資源，發(fā)展位于城市周邊的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，這樣即增加失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)，又有了當(dāng)?shù)爻鞘羞@樣一個(gè)大市場(chǎng)作為保證。要充分發(fā)揮失地農(nóng)民人數(shù)多、工資要求低的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)，這樣保證了失地農(nóng)民的正常就業(yè)。

縣域經(jīng)濟(jì)是附近農(nóng)村、農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心，要積極發(fā)揮縣城對(duì)周邊失地農(nóng)民就業(yè)的吸納作用。要利用當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)，建立國(guó)家、地方、集體、個(gè)人共同參與的多元化投資模式，鼓勵(lì)各方面參與城鎮(zhèn)的建設(shè)。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不僅需要投資的增長(zhǎng)，同時(shí)需要在基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的改善。為此，各級(jí)政府要加大對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，通過(guò)改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和提供優(yōu)惠的投資政策，來(lái)吸引外來(lái)資金支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在要注意政策方面的延續(xù)性，使投資主體能夠看的到縣域經(jīng)濟(jì)的未來(lái)規(guī)劃，最終實(shí)現(xiàn)，讓失地農(nóng)民積極參與、積極奉獻(xiàn)、積極就業(yè)的氛圍，提升縣域經(jīng)濟(jì)的活力。

4.扶持城鎮(zhèn)中小企業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

中小企業(yè)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力，也是提供就業(yè)機(jī)會(huì)的重要途徑。因此，扶持城鎮(zhèn)中小企業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于解決失地農(nóng)民問(wèn)題發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，要采取多種手段鼓勵(lì)中小企業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首先，要建立和完善中小企業(yè)多元融資體系，由政府財(cái)政做擔(dān)保，由銀行提供短期貸款，支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；其次，要提供多項(xiàng)優(yōu)惠政策，支持中小企業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，在稅收、審批等政策中，要考慮向中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的傾斜力度，實(shí)行減免稅收，縮短審批程序等方式，鼓勵(lì)企業(yè)的發(fā)展；再次，要積極發(fā)展政府的導(dǎo)向作用，通過(guò)政府的信息工作平臺(tái)，免費(fèi)為中小企業(yè)提供相關(guān)的信息、技術(shù)、市場(chǎng)等咨詢(xún)服務(wù)，使企業(yè)能夠增強(qiáng)自身的市場(chǎng)適應(yīng)能力，更加快速的做大做強(qiáng)；最后，要鞏固和調(diào)整以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對(duì)于產(chǎn)能落后的企業(yè)進(jìn)行改造和淘汰，支持企業(yè)自我更新?！?〕

5.政府要為失地農(nóng)民提供法律方面的援助

失地農(nóng)民是一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，當(dāng)他們的權(quán)利受到侵害時(shí)，他們往往沒(méi)有能力支付因啟動(dòng)并進(jìn)而運(yùn)用行政救濟(jì)途徑所需的各種成本?！胺擅媲叭巳似降取钡膽椃ㄔ瓌t首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不應(yīng)受到其他條件尤其是經(jīng)濟(jì)狀況的影響?！?〕失地農(nóng)民缺乏足夠的時(shí)間、金錢(qián)和充足的法律知識(shí)，來(lái)進(jìn)行失地案件的訴訟。因此當(dāng)?shù)卣獮槭У剞r(nóng)民提供多種方式的法律援助，解決農(nóng)民在法律方面的困惑，對(duì)不明的地方予以法律方面的支持和依據(jù)，幫助失地農(nóng)民維護(hù)自己的合法權(quán)益，保護(hù)自己的就業(yè)和勞動(dòng)權(quán)力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕韓俊.失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況〔N〕.中國(guó)稅務(wù)報(bào)，2005-08 -17.

〔2〕國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì).中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)研報(bào)告〔M〕.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2004： 79 - 81.

〔3〕楊雪.失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題研究〔J〕.理論學(xué)刊，2006，（1） ：45 -46.

〔4〕黃文娟. 平頂山市失地農(nóng)民社會(huì)保障中的政府責(zé)任研究〔J〕.中央民族大學(xué)碩士學(xué)文論文，2011，（04）38-43.

〔5〕黨國(guó)英.關(guān)于征地制度的思考〔J〕.現(xiàn)代城市研究，2004，（03）：19-22.

〔責(zé)任編輯：郭梅東〕