[摘 要]我國(guó)已經(jīng)初步建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制體系，但該機(jī)制在應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件中尚存在不少缺陷。以近年來(lái)大連市發(fā)生海洋環(huán)境突發(fā)事件處置為例，我們可以總結(jié)現(xiàn)行海洋環(huán)境應(yīng)急機(jī)制存在著以事后型應(yīng)急為主、保障公民健康的價(jià)值追求缺位、海洋環(huán)境突發(fā)事件地方立法不足等問(wèn)題。以新公共管理理論為指導(dǎo)，我們可以相應(yīng)在機(jī)制措施方面從事后型向預(yù)警型轉(zhuǎn)向，完善配套與支撐系統(tǒng)、設(shè)置綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和注重建設(shè)公眾參與機(jī)制等方面進(jìn)行完善。

[關(guān)鍵詞]海洋環(huán)境； 突發(fā)事件； 應(yīng)急機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）02 — 0033 — 02

近年來(lái)，大連頻繁發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件是典型的突發(fā)環(huán)境事件，它極大地危害了公民的身體健康，引發(fā)了公眾恐慌，威脅了社會(huì)穩(wěn)定。這些海洋污染事件拷問(wèn)和檢驗(yàn)了現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制。目前我國(guó)《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等一系列法規(guī)為大連突發(fā)事件的應(yīng)急管理提供了基本依據(jù)。但大連針對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)嚴(yán)重缺位。由此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)以保障公民身體健康為首要價(jià)值，以新公共管理理論為指導(dǎo)，建立包括預(yù)警型機(jī)制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來(lái)治理；組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；社會(huì)公眾廣泛參與；應(yīng)急機(jī)制的配套和支撐系統(tǒng)四個(gè)方面的大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法律制度體系。

一、海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的基本理論

海洋環(huán)境突發(fā)事件是指在某一特定海域內(nèi)突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)某一特定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會(huì)影響的涉及公共安全的環(huán)境事件?！?〕由于海洋環(huán)境的特殊性，海洋環(huán)境突發(fā)事件的危害程度和影響范圍比其他環(huán)境突發(fā)事件更具有其特點(diǎn)，海水的運(yùn)動(dòng)性使海洋污染物質(zhì)隨著海流、河流和氣流等媒介物質(zhì)迅速擴(kuò)散，造成污染事件發(fā)展態(tài)勢(shì)的不確定性。同時(shí)海洋區(qū)域難以準(zhǔn)確地劃定邊界，海洋污染極易危害到不特定區(qū)域的不特定人群，加劇了海洋環(huán)境突發(fā)事件處理的難度。海洋環(huán)境突發(fā)事件的這些特點(diǎn)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制提出了更高的要求。海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制是指在相應(yīng)的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件應(yīng)急法律法規(guī)及規(guī)章的指導(dǎo)下，所建立的一整套完整的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件預(yù)案、預(yù)警、預(yù)防和快速反應(yīng)的制度及運(yùn)行機(jī)制，它平時(shí)處于靜止?fàn)顟B(tài)，只有在面臨突發(fā)海洋環(huán)境污染事件時(shí)才得以啟動(dòng)，并遵循相應(yīng)的程序。

二、大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法治建設(shè)的制度重構(gòu)

（一） 價(jià)值轉(zhuǎn)向

1.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制由整體主義思路向適當(dāng)?shù)膫€(gè)體主義思路轉(zhuǎn)變

2010年7月16日，在著名海濱旅游城市大連發(fā)生了一起重大海洋污染事件。大連中石油國(guó)際儲(chǔ)運(yùn)有限公司原油罐區(qū)輸油管道發(fā)生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火災(zāi)，其中部分原油流入附近海域，對(duì)當(dāng)?shù)睾．a(chǎn)品養(yǎng)殖和旅游業(yè)造成嚴(yán)重影響。隨后，大連市政府立刻作出反映，組織各方力量進(jìn)行了全面的海上清污行動(dòng)，共動(dòng)員社會(huì)各界力量數(shù)萬(wàn)人、各類(lèi)船只千余艘，以及數(shù)十臺(tái)裝運(yùn)機(jī)械投入到清污行動(dòng)中。由此可見(jiàn)，目前大連市海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制實(shí)施的思路和預(yù)期表現(xiàn)在：針對(duì)不確定性、非常規(guī)性和難以預(yù)見(jiàn)性的海洋環(huán)境突發(fā)事件，采取非常規(guī)、超程序和應(yīng)急式的管理方式和手段，預(yù)期有效地控制和處理危機(jī)、恢復(fù)社會(huì)正常秩序，避免社會(huì)恐慌和損失擴(kuò)大化。這正是整體主義思路的表現(xiàn)形式，是從維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)秩序的角度出發(fā)的。

陸續(xù)發(fā)生的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件對(duì)這一整體主義的思路提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。一年后，2011年7月16日，大連中石油國(guó)際儲(chǔ)運(yùn)有限公司原油罐區(qū)再次發(fā)生海洋污染事件。同年8月8日，大連福佳PX項(xiàng)目所在海岸堤壩由于強(qiáng)熱帶風(fēng)暴受到破壞，使劇毒物質(zhì)面臨泄露的危險(xiǎn)。這一事件引起了大連市民的恐慌，情緒激動(dòng)的市民在人民廣場(chǎng)聚集并圍堵市政府。事件發(fā)生后，大連市政府迅速啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制，但機(jī)制的思路是從維持社會(huì)秩序穩(wěn)定的角度出發(fā)，首要目標(biāo)不在于實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利保障與救濟(jì)，只采取了亡羊補(bǔ)牢的治污措施和行政手段關(guān)停了事件企業(yè)，因此事故處理的法律效果和社會(huì)效果一般?？梢?jiàn)，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的一個(gè)重要缺陷在于對(duì)保障公民健康的價(jià)值追求缺位。從法學(xué)的環(huán)境權(quán)角度來(lái)看，保障公民的健康是人們?cè)趦?yōu)美和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的新型人權(quán)之一，在大連的海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中應(yīng)當(dāng)明確保障公民的生命健康權(quán)。

因此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法律制度的完善，應(yīng)以“保障公眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全”作為制度目標(biāo)，并在整個(gè)預(yù)案體系中規(guī)定具體的措施予以保障。筆者認(rèn)為，在海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理的框架下，引入突發(fā)健康損害事件，即直接以公民的生命健康受到損害為由啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，并以公民生命健康權(quán)受到保障與救濟(jì)的狀況作為評(píng)估機(jī)制實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。

2.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制以新公共管理理論為指導(dǎo)

新公共管理理論發(fā)源于美國(guó)、英國(guó)、新西蘭和澳大利亞， 是現(xiàn)代公共行政歷史上一次具有里程碑意義的變革運(yùn)動(dòng)?！捌髽I(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場(chǎng)化政府”是這一理論的不同稱(chēng)謂。它是理念和制度上對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種革新，具體指：重新認(rèn)識(shí)與界定政府與社會(huì)之間的關(guān)系，主張引入市場(chǎng)手段改進(jìn)服務(wù)，主張政府采取廣泛的授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理，推崇管理上的自由化，通過(guò)重視戰(zhàn)略管理的途徑將結(jié)果與資源分配尤其是與項(xiàng)目預(yù)算的結(jié)合，促進(jìn)資源的更好利用。〔2〕新公共管理理論倡導(dǎo)改造政府管理的方式和方法，即將企業(yè)經(jīng)營(yíng)重視成本、品質(zhì)、顧客滿(mǎn)意度的理念引入政府運(yùn)作之中， 將政府與公眾的關(guān)系定位于市場(chǎng)中企業(yè)與顧客的關(guān)系，并用市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)家精神改造政府。這一理論摒棄了傳統(tǒng)行政的官僚體系，構(gòu)建企業(yè)型政府。將新公共管理理論引入大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的建立，就是要強(qiáng)調(diào)政府在處置環(huán)境突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)將自己的角色定位于服務(wù)者，從人民群眾的根本利益出發(fā)，政府不再是凌駕于社會(huì)之上封閉的官僚機(jī)構(gòu)，并以是否妥善處理海洋環(huán)境突發(fā)事件作為考核政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)之一。

3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法律制度的疏漏與補(bǔ)足

雖然，政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性環(huán)境事件時(shí)具有許多即時(shí)性和便利性的權(quán)力，但是現(xiàn)代民主法治國(guó)家的一個(gè)突出特點(diǎn)是，國(guó)家以法律的形式來(lái)規(guī)范整個(gè)環(huán)境應(yīng)急機(jī)制，特別是當(dāng)政府在行使涉及到應(yīng)急資源的配置和征用、對(duì)有關(guān)組織或個(gè)人的獎(jiǎng)懲等強(qiáng)制性權(quán)力時(shí)，更應(yīng)當(dāng)有行為法上的依據(jù)。目前國(guó)務(wù)院已經(jīng)發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》，通過(guò)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。〔3〕

在大連發(fā)生的多起海洋環(huán)境污染事件中，政府迅速啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制，在處理事故方面發(fā)揮了重要作用。但具體的危機(jī)處置過(guò)程適用的制度仍是常規(guī)化的環(huán)境行政管理制度，并以維護(hù)社會(huì)秩序、解決群體性糾紛、治理污染為主要目標(biāo)。要真正杜絕海洋環(huán)境突發(fā)事件并且建立預(yù)防此類(lèi)事件發(fā)生的長(zhǎng)效機(jī)制，就必須在現(xiàn)行的法律制度體系中補(bǔ)足既有制度的疏漏，實(shí)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中法律依據(jù)的體系化、立體化。

筆者認(rèn)為，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法治建設(shè)的可行性措施是完善現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，以此確立保障人體健康的法律依據(jù)。具體而言：第一，大連市政府應(yīng)組織相關(guān)部門(mén)調(diào)查各種污染物對(duì)人體健康損害的判定標(biāo)準(zhǔn)，確立科學(xué)完善的控制污染物排放和環(huán)境質(zhì)量破壞標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保障人體健康。第二，制定符合大連地區(qū)情況的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是在兒童、老人等敏感人群方面確立專(zhuān)門(mén)的健康標(biāo)準(zhǔn)。第三，加強(qiáng)相互關(guān)系的環(huán)境媒介，如大氣、水、土壤之間的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)。第四，改進(jìn)排污許可證制度，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。

（二）制度重構(gòu)

1.建立預(yù)警型機(jī)制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來(lái)治理。目前大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制是事后型的處置模式。這種模式割裂海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)展周期，忽視海洋污染事件的長(zhǎng)期性、潛伏性和致害不可逆轉(zhuǎn)性的特征，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急權(quán)力的配置，忽視了海洋環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)和預(yù)警階段的應(yīng)急權(quán)力的配置。從某種意義上而言，預(yù)防比救援更重要，重視預(yù)防階段的工作，就能夠有效地預(yù)防和避免突發(fā)環(huán)境污染事件的發(fā)生，這也是對(duì)于海洋環(huán)境污染事件的應(yīng)對(duì)和處理必須堅(jiān)持源頭治理原則的需要。預(yù)警型應(yīng)急機(jī)制的最大特征在于能夠有效地預(yù)防和避免海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生。從源頭上預(yù)防和控制海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生，是實(shí)施主動(dòng)性應(yīng)急管理最好的途徑。

2.組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一指揮海洋環(huán)境突發(fā)事件的管理工作，現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)急管理均由既有的常規(guī)的政府職能部門(mén)進(jìn)行。而海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急由多個(gè)部門(mén)共同進(jìn)行，往往是突發(fā)事件發(fā)生后各個(gè)部門(mén)參與處置事件。這種機(jī)制容易延誤了處置事件的最佳時(shí)機(jī)，且多個(gè)部門(mén)參與導(dǎo)致決策效率低下。因此，建議大連市政府整合現(xiàn)有的職能部門(mén)，建立一個(gè)綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)司協(xié)調(diào)海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急。

3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中社會(huì)公眾廣泛參與。新公共管理理論倡導(dǎo)為人民服務(wù)，它是以公民為導(dǎo)向，重視公民的參與，并且便利于公民參與。而海洋環(huán)境突發(fā)事件極易造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失，因此，海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急管理是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程，僅靠政府單方力量難以有效處置。廣大公民積極參與到事件的應(yīng)急處置中，可以克服和矯正政府決策主體存在的一些信息偏差與認(rèn)識(shí)缺陷。只有社會(huì)公眾的參與，才能更好動(dòng)員全社會(huì)力量及時(shí)有效地控制和化解公共危機(jī)。

4.完善海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的配套和支撐系統(tǒng)。海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急的配套和支撐系統(tǒng)包括：（1）環(huán)境信息公開(kāi)系統(tǒng)。政府及時(shí)向社會(huì)公布海洋環(huán)境突發(fā)事件的相關(guān)情況，充分尊重公民的知情權(quán)，能夠及時(shí)化解群眾的抵觸情緒，有助于政府相關(guān)職能部門(mén)處置突發(fā)環(huán)境事件。（2）強(qiáng)大的財(cái)政保障系統(tǒng)。建議將減災(zāi)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算體系，探索設(shè)立海洋環(huán)境突發(fā)事件防災(zāi)減災(zāi)基金，來(lái)解決目前大連市減災(zāi)資金不足的嚴(yán)重問(wèn)題。（3）完善的應(yīng)急法律法規(guī)體系。目前我國(guó)已經(jīng)制定了突發(fā)環(huán)境應(yīng)急相關(guān)的法律法規(guī)，建議大連市政府法治部門(mén)探討環(huán)境管理方面的地方規(guī)范性文件，明確環(huán)境權(quán)益，追究違法者環(huán)境責(zé)任，將海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急處置納入環(huán)境法制框架之內(nèi)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕徐毅潔.環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制研究〔D〕.上海：上海交通大學(xué)，2010.

〔2〕劉超.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的路徑更新——從泉州市突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急處置切入〔J〕.孝感學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（05）.

〔3〕李培培.環(huán)境保護(hù)法修改的建議——環(huán)境制度的完善〔C〕.中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)論文，2007.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕