摘 要：要提高反腐倡廉建設(shè)實效，就必須加強(qiáng)制度創(chuàng)新。反腐敗的根本途徑是制度創(chuàng)新，這符合腐敗的發(fā)生機(jī)理，也是我們黨的經(jīng)驗總結(jié)和戰(zhàn)略選擇。從吉林省反腐倡廉建設(shè)的實踐來看，反腐倡廉制度創(chuàng)新主要是創(chuàng)立和健全對權(quán)力的約束性制度、程序性制度和規(guī)范性制度。反腐倡廉制度創(chuàng)新要從圍繞權(quán)力運行的基本規(guī)律、結(jié)合懲防體系建設(shè)、針對腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)、尊重人性假設(shè)、提高制度的執(zhí)行力五個方面推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：腐??；反腐倡廉建設(shè)；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）15-0150-02

引言

當(dāng)前，我國已經(jīng)確立了依靠制度懲治和預(yù)防腐敗的反腐倡廉建設(shè)戰(zhàn)略，然而腐敗現(xiàn)象依然在一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)易發(fā)多發(fā)，這說明我們在反腐倡廉建設(shè)方面還存在制度的缺陷和漏洞。因此，要進(jìn)一步鞏固反腐倡廉建設(shè)成效、減少腐敗的發(fā)生和蔓延，就必須堅持反腐倡廉建設(shè)的制度創(chuàng)新，通過健全的制度體系和有效的制度執(zhí)行防范腐敗風(fēng)險、提高腐敗治理水平。

一、反腐敗的根本途徑是制度創(chuàng)新

人的行為起因于個人的本性、目的和偏好。腐敗發(fā)生機(jī)理中的關(guān)鍵因素是腐敗的條件發(fā)生作用，也就是說，公共權(quán)力及其行使沒有限制或限制不夠。因此，通過科學(xué)嚴(yán)密的制度對公共權(quán)力的行使加以約束，是防止腐敗發(fā)生及蔓延的根本途徑。既然腐敗的發(fā)生與制度密切相關(guān)，防治腐敗也須從制度著眼、著手，即依靠制度防治腐敗。依靠制度防治腐敗，簡稱制度反腐，是指在一定的規(guī)則系統(tǒng)指導(dǎo)下對腐敗現(xiàn)象的防范和懲戒。制度反腐包括兩個方面的內(nèi)容，一是通過制度嚴(yán)厲打擊、懲治腐敗，二是通過制度從源頭上預(yù)防腐敗。反腐倡廉制度的基本功能，就在于規(guī)范公共權(quán)力、維護(hù)社會正義、促進(jìn)社會發(fā)展。我們黨成立九十多年、執(zhí)政60多年、特別是領(lǐng)導(dǎo)改革開放30多年來，不斷致力于反腐倡廉制度創(chuàng)新，經(jīng)過幾代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的艱辛探索，初步形成了一整套以黨章為核心的黨內(nèi)制度法規(guī)體系，特別是近十年來中央先后頒布實施了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等制度，“一個符合反腐倡廉建設(shè)實際、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志，內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉法規(guī)制度體系已經(jīng)基本形成，為反腐倡廉建設(shè)的深入開展提供了有力的制度保障。”但是我們也要看到，目前，腐敗與反腐敗進(jìn)入一個相持階段，腐敗行為日趨復(fù)雜化、隱蔽化、智能化、期權(quán)化，這說明我們的反腐倡廉制度體系依然不夠科學(xué)化和完備化。只有堅持制度的改革創(chuàng)新，有針對性地消除體制障礙點、逐步堵塞制度漏洞，才能取得反腐倡廉建設(shè)的發(fā)展與實效。

二、反腐倡廉制度創(chuàng)新的基本內(nèi)容

腐敗，即濫用公共權(quán)力以謀取私人利益。懲治和預(yù)防腐敗，核心就在于依據(jù)腐敗發(fā)生和蔓延的規(guī)律，對權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。在制度創(chuàng)新中，注意抓好法規(guī)制度的系統(tǒng)配套，既重視基本法規(guī)制度建設(shè)，又重視具體實施細(xì)則完善；既重視實體性制度建設(shè)，又重視程序性制度配套；既重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，又注意與國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合；既重視中央立法，又重視地方立法，做到系統(tǒng)推進(jìn)制度創(chuàng)新。因此，反腐倡廉制度創(chuàng)新主要是創(chuàng)立和健全對權(quán)力的約束性制度、程序性制度和規(guī)范性制度。

第一，制約性制度創(chuàng)新。重點圍繞權(quán)力運行和防止利益沖突，堅持解決權(quán)力運行中的共性問題與個性問題并重、“制度控制”與“流程控制”并重、“人為監(jiān)督”與“系統(tǒng)監(jiān)督”并重，強(qiáng)化程序性、操作性制度建設(shè)，優(yōu)化再造制度流程，推進(jìn)制度上的“不準(zhǔn)”向程序上的“不能”深化。針對干部人事、行政審批、工程建設(shè)、物資采購出臺“管人、管權(quán)、管錢、管事、管地”的制度，切實做到靠制度管權(quán)、按制度辦事、用制度管人。

第二，程序性制度創(chuàng)新。堅持“權(quán)按軌跡行、事有專管人、人有專司職、時有限定期”原則，嚴(yán)格劃分權(quán)力使用邊界，設(shè)計程序運行規(guī)則，編制權(quán)力運行流程圖，固化權(quán)力運行流程和操作規(guī)程，做到“工作有流程，流程有控制，控制有標(biāo)準(zhǔn)”，以程序保實體，用制度防風(fēng)險。注重將權(quán)力細(xì)化、具體化，明確權(quán)力運行的步驟、方式、次序、時限等內(nèi)容，加強(qiáng)程序化控制。

第三，規(guī)范性制度創(chuàng)新。圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求相適應(yīng)的行政管理體制，深化行政審批制度改革；圍繞防控“三公”領(lǐng)域的腐敗風(fēng)險，建立健全防止利益沖突制度；圍繞提高選人用人公信度，完善干部選拔任用、考核評價制度；圍繞制約和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為，著力加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)，推行領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人述職述廉制度；圍繞推進(jìn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，完善黨務(wù)政務(wù)公開、農(nóng)村“三資”委托代理服務(wù)制度。

三、反腐倡廉制度創(chuàng)新的路徑和對策

反腐敗要真正見成效，就必須積極順應(yīng)人民群眾對反腐倡廉提出的新要求、新期待，及時研究反腐倡廉工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，認(rèn)真總結(jié)反腐倡廉建設(shè)的新成果、新經(jīng)驗，按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新目標(biāo)、新任務(wù)，不斷推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的制度創(chuàng)新。

第一，圍繞權(quán)力運行的基本規(guī)律，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督制約的體制機(jī)制。有效預(yù)防和懲治腐敗，建立科學(xué)的制約有效的權(quán)力運行機(jī)制是關(guān)鍵。圍繞權(quán)力授予、權(quán)力分配、權(quán)力運用、權(quán)力制約和監(jiān)督等幾個環(huán)節(jié)，圍繞有效制約和監(jiān)督權(quán)力，吉林省直有關(guān)部門和各市（州）、縣（市、區(qū)）共起草建立制度3 000余個，初步形成了用制度管權(quán)體系，取消沒有法律設(shè)置的權(quán)力，整合歸并交叉重疊的權(quán)力，適度分解過分集中的權(quán)力，規(guī)范權(quán)力亂作為現(xiàn)象，覆蓋沒有制約和監(jiān)督不到位的盲區(qū)，從而建立起“授權(quán)有據(jù)集權(quán)有限、分工有序、用權(quán)有度、制約有效的權(quán)力運行機(jī)制，從源頭預(yù)防和減少腐敗的發(fā)生。如制定《吉林省直部門規(guī)范權(quán)力運行制度匯編》，針對權(quán)力行使過于集中、程序不夠科學(xué)合理、過程不夠公開透明、責(zé)任不夠清晰等問題，強(qiáng)化了對權(quán)力的監(jiān)督制約，超前防范腐敗問題的發(fā)生。

第二，結(jié)合懲防體系建設(shè)，根據(jù)懲治和預(yù)防腐敗的現(xiàn)實需要創(chuàng)設(shè)制度。反腐倡廉制度創(chuàng)新的目的，就是通過健全而有效的制度體系推動懲治和預(yù)防腐敗體系的發(fā)展，反腐倡廉制度必須要根據(jù)預(yù)防、懲治腐敗的現(xiàn)實需要進(jìn)行建設(shè)與創(chuàng)新。要深入研究反腐倡廉建設(shè)的突出問題，針對一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的特點，按照與改革開放偉大實踐相適應(yīng)、重大舉措相配套的要求，配合深化行政管理體制改革、干部人事制度改革、司法體制和工作機(jī)制改革，緊緊圍繞解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題來進(jìn)行，在群眾最不滿、最關(guān)切、最盼望的地方來推進(jìn)。吉林省在制度制定方面重點圍繞懲防體系存在的問題進(jìn)行制度設(shè)計，并注重制度的抓手，使制度能夠落到實處。

第三，針對腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，建立預(yù)防制度。依據(jù)腐敗的本質(zhì)和發(fā)生規(guī)律，腐敗總是在一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)多發(fā)易發(fā)。因此，預(yù)防腐敗，核心就在于對權(quán)力運行的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗的預(yù)防。吉林省各級各部門堅持改革創(chuàng)新、建章立制，比如，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地使用權(quán)出讓監(jiān)督管理的意見》、《吉林省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理若干意見》、《領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法和指標(biāo)體系》等。針對當(dāng)前腐敗易發(fā)多發(fā)的建設(shè)工程招投標(biāo)、國有土地使用權(quán)出讓、人事任免的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進(jìn)源頭治腐工作。

第四，尊重人性假設(shè)，重視非正式制度建設(shè)。吉林省在這方面探索出一套反腐倡廉“套餐式”模式，比如，依托警示教育基地，已有2.5萬余名領(lǐng)導(dǎo)干部參加“廉政一日”警示教育活動。再如，組織15 000余名縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行廉政教育測試，測試結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)，按規(guī)定程序任用，測試成績由省紀(jì)委和省委組織部備案。

第五，提高制度的執(zhí)行力，保證制度創(chuàng)新的切實推進(jìn)。制度的效用取決于制度執(zhí)行力，有制度不執(zhí)行，比沒有制度危害還要大，反腐倡廉制度如果在執(zhí)行方面存有漏洞，極容易使制度本身失去應(yīng)有的約束力和公信力，導(dǎo)致一些地方、領(lǐng)域涉貪涉腐行為屢禁不止，腐敗案件多發(fā)易發(fā)。推動反腐倡廉制度建設(shè)，必須不斷提高制度執(zhí)行力。反腐倡廉制度建設(shè)要以提高制度執(zhí)行力為抓手，切實提高制度執(zhí)行力，增強(qiáng)制度實效?！爸挥屑哟笾贫葓?zhí)行力，強(qiáng)化制度約束力，只要我們不斷提高反腐倡廉制度化、法制化水平，堅持用制度管權(quán)、管事、管人，黨風(fēng)廉政建設(shè)就一定能夠取得人民群眾滿意的新成效?！蓖ㄟ^有力的制度執(zhí)行，讓掌權(quán)者只能按照制度規(guī)定執(zhí)行，讓制度不以領(lǐng)導(dǎo)人個人的意志、不因領(lǐng)導(dǎo)人的變動而變化，任何人必須不折不扣地執(zhí)行制度，任何人都不得討價還價。唯有如此，才能保障反腐倡廉制度的權(quán)威和公信力。

結(jié)語

誠然，由于目前我國社會主義經(jīng)濟(jì)、政治體制還不完善，而腐敗現(xiàn)象不可能在短期內(nèi)消失，反腐倡廉建設(shè)具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性。反腐敗依賴于逐步建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執(zhí)行力，增強(qiáng)制度實效。從吉林省的實踐來看，通過持續(xù)的制度創(chuàng)新，“群眾對反腐敗工作成效的滿意度由77.4%上升到80.1%；群眾認(rèn)為消極腐敗現(xiàn)象得到不同程度的遏制，由85.1%上升到88.1%；群眾對反腐敗斗爭的信心度，由73.6%上升到78.2%?！庇纱丝梢?，面對反腐倡廉建設(shè)的新情況、新問題，面對人民群眾的新期盼、新希望，我們必須以改革和創(chuàng)新的精神，推動反腐倡廉建設(shè)制度的發(fā)展和完善，通過制度創(chuàng)新破解反腐敗工作中的各種難題，取得科學(xué)防治腐敗的新成效。

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（責(zé)任編輯：周聰）</