摘 要：據(jù)項目治理理論的“治理—管理—績效”分析框架，政府投資代建項目的績效問責(zé)體系應(yīng)分為從項目績效到項目治理的行政績效問責(zé)層次和從項目績效到項目管理的代建人績效問責(zé)層次，后者將代建人的合同風(fēng)險責(zé)任作為責(zé)任追究依據(jù)，將代建項目績效作為問責(zé)判斷標(biāo)準(zhǔn)，由此可建立代建項目績效問責(zé)程序。

關(guān)鍵詞：政府投資代建項目；GMP框架；績效問責(zé)；合同風(fēng)險責(zé)任；問責(zé)程序

中圖分類號：F284 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）15-0099-02

一、問題的提出

政府投資項目責(zé)任追究制度是政府高效投資的保障，歐美國家已建立了行之有效的監(jiān)管機(jī)制，中國亦在完善中[1]。學(xué)術(shù)界對政府部門及公務(wù)員因“行政失當(dāng)”或“不作為”導(dǎo)致重大事故與損失的問責(zé)多有研究[2]，但較少從項目層面探討責(zé)任追究的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序。

政府投資項目績效取決于參與項目契約各方的責(zé)任與行為，是項目治理與管理交織作用的結(jié)果[3]，本文據(jù)項目治理理論的“治理（Governance）—管理（Management）—績效（Performance）”（GMP）框架，探討代建項目責(zé)任追究依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序，以完善政府投資項目問責(zé)機(jī)制。

二、公共項目的GMP循環(huán)

1.公共項目的GMP框架

GMP框架認(rèn)為完善項目治理結(jié)構(gòu)—優(yōu)化項目管理技術(shù)—改善項目績效[4]是一條傳導(dǎo)鏈。其中“治理G→管理M”說明項目治理通過激勵、約束和協(xié)調(diào)項目資源能減少項目管理過程中的摩擦與不確定性，“管理M→績效P”說明項目管理通過計劃、組織和控制項目資源能提升項目績效，G間接通過M影響P。杜亞靈運用結(jié)構(gòu)方程模型法實證發(fā)現(xiàn)：G對M、M對P均有積極正向影響，但G對P直接作用不強(qiáng)[5]。

2.公共項目的績效問責(zé)機(jī)制

公共項目績效問責(zé)機(jī)制是GMP框架的逆向反饋，是以項目預(yù)期目標(biāo)為出發(fā)點，對項目績效及項目管理每一子過程績效P評價 ，尋找導(dǎo)致績效不達(dá)標(biāo)的項目管理行為（即具體風(fēng)險因素）M，以權(quán)責(zé)對等和風(fēng)險分擔(dān)為依據(jù)，追究參與者的必?fù)?dān)之責(zé)，由此延伸至項目治理G，追究政府部門或公務(wù)員的行政責(zé)任。該機(jī)制與GMP框架共同構(gòu)成GMP循環(huán)。

以代建項目為例，代建人績效問責(zé)限于追究合同約定的風(fēng)險責(zé)任[6]，涉及P→M，包括績效判斷標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險因素評價、責(zé)任追究依據(jù)；行政績效問責(zé)則追究引起合同風(fēng)險分配方案不合理的行政決策（如項目是否實施、投資規(guī)模、代建人遴選等）失誤與代建制配套法律法規(guī)不健全的責(zé)任，涉及P→（M）→G，因為不合理的風(fēng)險分配方案會誤導(dǎo)代建人采取不當(dāng)?shù)捻椖抗芾硇袨?，間接使項目績效不達(dá)標(biāo)。

三、代建項目的行政績效問責(zé)

1.代建項目的委托代理關(guān)系

代建項目包括三層委托代理關(guān)系，第一層是項目使用單位與政府投資人之間的委托代理關(guān)系，使用單位據(jù)項目建議書批準(zhǔn)的建設(shè)性質(zhì)、規(guī)模、投資額向政府投資人提出項目功能配置、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等要求，旨在使項目控制權(quán)向政府投資人集中；第二層是政府投資人與代建人之間的委托代理關(guān)系，政府投資人據(jù)使用單位要求，通過招標(biāo)等方式遴選代建人，簽訂代建合同，旨在使項目控制權(quán)向代建人轉(zhuǎn)移；第三層是代建人與其他參與方（如監(jiān)理商、承包商、融資機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等）之間的委托代理關(guān)系，代建人據(jù)項目要求分別與其他參與方簽訂分包合同，完成項目建設(shè)，旨在使項目控制權(quán)分解并向其他參與方轉(zhuǎn)移。

2.代建項目的行政績效問責(zé)

行政績效問責(zé)即社會公眾（如非政府組織、專家團(tuán)體）、人大和政府監(jiān)管部門對政府投資人問責(zé)，因為在代建項目委托代理的第一、二層中，政府投資人憑強(qiáng)制性行政代理權(quán)集中并轉(zhuǎn)移項目控制權(quán)，不僅要對項目是否實施、投資規(guī)模和項目設(shè)計等關(guān)鍵問題決策，還要遴選代建人、簽訂代建合同，其行為是否得當(dāng)關(guān)系到項目能否滿足公眾利益。

行政績效問責(zé)有助于建立科學(xué)投資決策機(jī)制、健全代建制配套法律法規(guī)、發(fā)展代建人能力、遏制權(quán)力腐敗、減少公眾利益損失。本質(zhì)是監(jiān)督公共權(quán)力、追究和懲戒政府失責(zé)；目的是明確政府投資人的行政決策與制度完善責(zé)任；難點是信息不對稱，即政府投資人掌握大量隱藏信息，并存在隱蔽行為，難免為追逐自身利益而冒道德風(fēng)險尋租腐??；原則是內(nèi)容法定、權(quán)責(zé)一致、程序公開、教育與懲戒相結(jié)合等。

四、代建項目的代建人績效問責(zé)

1.代建人績效問責(zé)的原則、依據(jù)與判斷標(biāo)準(zhǔn)

代建人績效問責(zé)即政府投資人據(jù)代建合同向代建人問責(zé)，因為在代建項目委托代理的第二、三層中，代建人獲得并分割轉(zhuǎn)移項目控制權(quán)，其管理是否得當(dāng)關(guān)系到項目能否達(dá)標(biāo)。

據(jù)代建項目特點和目標(biāo)要求，代建人績效問責(zé)的原則是：（1）權(quán)責(zé)一致原則。即權(quán)力與責(zé)任對等，責(zé)任與承擔(dān)的風(fēng)險對等；（2）程序公開原則。為便于公眾監(jiān)督，代建人績效問責(zé)過程要在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)盡量公開；（3）教育與懲戒相結(jié)合原則。代建人績效問責(zé)旨在培育勇于擔(dān)責(zé)的代建人和壯大代建人市場，懲戒是手段而非目的，應(yīng)與教育相結(jié)合。

代建人績效問責(zé)的依據(jù)是代建合同約定的風(fēng)險責(zé)任，因為：（1）合同風(fēng)險責(zé)任據(jù)代建項目風(fēng)險分配方案及代建人在項目實施過程中的職責(zé)，以合同條款形式明確表達(dá)[7]，一旦風(fēng)險發(fā)生并造成損失，就可據(jù)合同條款，追究未有效控制風(fēng)險的代建人責(zé)任。（2）依據(jù)合同風(fēng)險責(zé)任，可強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并區(qū)分因行政決策失誤或制度不完善造成的項目績效不達(dá)標(biāo)。

代建人績效問責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是項目績效評價，因為：（1）項目績效評價指標(biāo)是按代建人責(zé)任范圍與內(nèi)容設(shè)置的，比照評價指標(biāo)值與標(biāo)準(zhǔn)值，可得出績效評價結(jié)果；（2）項目績效評價結(jié)果準(zhǔn)確衡量了代建人責(zé)任履行程度，是科學(xué)判斷代建人失責(zé)行為的性質(zhì)與程度的工具；（3）據(jù)績效評價結(jié)果啟動問責(zé)程序，可及時問責(zé)與獎懲代建人，實現(xiàn)責(zé)任糾偏。

2.代建項目責(zé)任追究的基本環(huán)節(jié)

代建人責(zé)任追究的環(huán)節(jié)之一是以法律或格式合同形式明確代建人應(yīng)擔(dān)的職責(zé)。因為職責(zé)法定且明晰是代建人行使權(quán)力的前提和問責(zé)依據(jù)。

環(huán)節(jié)之二是通過具體制度設(shè)計與程序安排調(diào)查代建人責(zé)任履行程度。包括：（1）限期調(diào)查項目績效不達(dá)標(biāo)的原因；（2）要求被調(diào)查對象陳述情況、提供資料并驗證其真實性，審查有關(guān)工程、財務(wù)資料，咨詢專家、舉辦聽證等，搜集代建人履行職責(zé)所需的必要信息；（3）調(diào)查結(jié)束后，明辨代建人應(yīng)擔(dān)與不應(yīng)擔(dān)的直接或間接責(zé)任，確定責(zé)任分配方案。

環(huán)節(jié)之三是給予代建人一定得救濟(jì)途徑。包括：（1）設(shè)計具體制度與程序，確保責(zé)任追究制度和問責(zé)程序的公平、公正和透明；（2）允許代建人陳述、申訴、申請復(fù)核和提請仲裁；（3）維護(hù)代建人合法權(quán)益，防止調(diào)查人員濫用職權(quán)，避免問責(zé)偏差失誤。

環(huán)節(jié)之四是借助國家權(quán)力工具切實追究代建人責(zé)任。包括：（1）一旦確定責(zé)任分配方案，就應(yīng)及時問責(zé)；（2）遇行政或人事管轄權(quán)限制，相關(guān)上級行政主管部門應(yīng)配合問責(zé)，如要求建設(shè)部門配合問責(zé)工程質(zhì)量問題，要求財政部門配合問責(zé)挪用、浪費建設(shè)資金問題。

3.代建人績效問責(zé)的基本程序

代建人績效問責(zé)程序包括：（1）歸因過程。即項目績效不達(dá)標(biāo)時，據(jù)績效評價結(jié)果，從各種潛在風(fēng)險因素中分析判斷影響項目績效實現(xiàn)的具體風(fēng)險因素。（2）歸責(zé)過程。即比照所找到的具體風(fēng)險因素與合同約定的風(fēng)險分配方案，確定應(yīng)由代建人承擔(dān)的風(fēng)險因素，并追究代建人責(zé)任。當(dāng)風(fēng)險因素由代建人單獨承擔(dān)時，追究代建人責(zé)任；當(dāng)風(fēng)險因素由政府與代建人共擔(dān)時，僅追究代建人應(yīng)擔(dān)之責(zé)；當(dāng)風(fēng)險因素要據(jù)具體情況確定時，據(jù)風(fēng)險發(fā)生的實際情況追究代建人責(zé)任；當(dāng)風(fēng)險因素由風(fēng)險分配方案不合理造成時，應(yīng)啟動行政績效問責(zé)。

據(jù)之，代建人績效問責(zé)程序的準(zhǔn)備是：（1）確定項目績效評價指標(biāo)體系及評價方法；（2）按項目預(yù)期目標(biāo)確定評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值；（3）確定影響評價指標(biāo)的各種潛在風(fēng)險因素。

識別是：（1）據(jù)既定績效評價指標(biāo)與評價方法獲得評價指標(biāo)值；（2）比照評價指標(biāo)值與標(biāo)準(zhǔn)值，確定未達(dá)標(biāo)指標(biāo)；（3）從各種潛在風(fēng)險因素中判斷導(dǎo)致指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的具體風(fēng)險因素。

問責(zé)是：（1）將識別的具體風(fēng)險因素，按權(quán)責(zé)一致原則，對照合同約定的風(fēng)險責(zé)任，確定代建人應(yīng)擔(dān)之責(zé)；（2）調(diào)查風(fēng)險發(fā)生是由代建人未有效控制風(fēng)險因素造成，還是由風(fēng)險分配方案不合理造成，前者應(yīng)追究代建人責(zé)任，后者應(yīng)調(diào)整風(fēng)險分配方案并啟動行政問責(zé)。

五、結(jié)論

據(jù)公共項目治理理論，“治理G—管理M—績效P”（GMP）框架的逆向反饋是績效問責(zé)機(jī)制，其中“P→（M）→G”形成對政府部門和公務(wù)員的行政績效問責(zé)，“P→M”形成對項目實施主體的績效問責(zé)。就政府投資代建項目而言，“P→（M）→G”說明據(jù)項目績效評價結(jié)果可以行政問責(zé)，因為行政決策失誤或配套制度不完善會扭曲風(fēng)險分配方案，誤導(dǎo)代建人采取不當(dāng)管理行為，間接使績效不達(dá)標(biāo)；“P→M”說明以績效評價為判斷標(biāo)準(zhǔn)，按歸因與歸責(zé)過程，可找到績效不達(dá)標(biāo)的具體風(fēng)險因素及相應(yīng)風(fēng)險責(zé)任，依據(jù)合同約定的風(fēng)險責(zé)任對代建人問責(zé)。

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（責(zé)任編輯：袁凌云）</