民間融資對經(jīng)濟、社會發(fā)展的負面因素決定了監(jiān)管的重要性。近年來，我國的民間融資監(jiān)管以維護金融安全為核心，以嚴格的刑事責(zé)任為特點的監(jiān)管理念與策略，并未實現(xiàn)化解金融風(fēng)險的監(jiān)管目標，同時對民間融資的長遠發(fā)展產(chǎn)生了阻礙作用，必須加以調(diào)整?；诖耍治隽嗣耖g融資監(jiān)管理念與策略調(diào)整的內(nèi)外因素，同時提出了賦予金融自由釋放民間資本活力、弱化刑事責(zé)任、構(gòu)建全面法律責(zé)任體系的調(diào)整思路，以期形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律良性互動的局面，舉全社會之力共同促進民間融資的規(guī)范健康發(fā)展。

民間融資，作為非正規(guī)金融，草根金融，在現(xiàn)行金融體制和法律框架下，始終在夾縫中生存，在灰色地帶徘徊，沒有合法身份，缺乏法律保護。金融市場的壟斷，使得我國將近四萬億的民間資本難以找到出路；銀行的懼貸、惜貸，又使得大量民營企業(yè)在生存發(fā)展的關(guān)鍵時刻只能尋求民間資本的支持。但是民間資本具有與生俱來的逐利性，蘊含著極大的風(fēng)險，一旦爆發(fā)，不僅放貸人血本無歸，貸款人也隨之面臨企業(yè)倒閉、身陷囹圄、甚至家破人亡的慘劇。2012年，有兩位民營企業(yè)經(jīng)營者的遭遇令人矚目。一位是包頭惠龍集團老總金利斌，在高達12.37億的民間借貸導(dǎo)致資金鏈斷裂之時選擇以自焚結(jié)束生命；另一位是浙江東陽人吳英，在經(jīng)歷四年之久的非法集資案司法程序后最終以死刑改判死緩收場。與金利斌以自毀的方式了結(jié)巨額債務(wù)相比，吳英輾轉(zhuǎn)四年終免死罪是現(xiàn)行法律制度下的一個特例，這樣的奇跡不可能隨便復(fù)制。如果不變革現(xiàn)行民間融資監(jiān)管思路與策略，民間資本及民營企業(yè)經(jīng)營者的生存依舊艱難。

一、對民間融資實施監(jiān)管的重要性

民間融資在國外文獻中被稱為“非正規(guī)金融”（Informal Finance），世界銀行將其定義為那些未被中央銀行監(jiān)管當(dāng)局所控制的金融活動。民間融資具有兩面性，一方面，在為民間資本尋找出路、解決中小微企業(yè)融資難方面發(fā)揮了巨大作用；另一方面，它的趨利、隱蔽、不規(guī)范、面廣、量大等特點也帶來了一系列經(jīng)濟、社會問題。首先，大量資金體外循環(huán)，容易對正規(guī)金融形成有力競爭，影響正常金融秩序的維護和金融業(yè)整體發(fā)展；其次，削弱了國家宏觀調(diào)控的效果，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；再次，民間融資活動中包含的各類帶有欺詐性或高風(fēng)險的金融活動，容易演變成非法集資和高利貸行為，嚴重干擾金融秩序和社會穩(wěn)定。

因此，對民間融資實施有效監(jiān)管，是控制融資風(fēng)險、發(fā)揮融資功效的必需措施。只有完善民間融資的法律責(zé)任，民間融資主體才能預(yù)測行為的性質(zhì)后果并加以修正規(guī)范；監(jiān)管者的監(jiān)管行為才能有法可依，執(zhí)法必嚴；民間融資活動才能在法制的框架下?lián)P長避短，興利除弊，充分發(fā)揮對中小微企業(yè)和農(nóng)戶的輸血功能，促進經(jīng)濟發(fā)展。

二、近年來我國民間融資的監(jiān)管理念及策略述評

（一）維護金融安全的監(jiān)管理念

理念是在長期積累和不斷總結(jié)中形成的，上升到一定理論高度的指導(dǎo)思想、價值目標或原則。法律理念包括自由、秩序、正義、公平、安全、效率等價值觀，是法律制度存在的前提條件和靈魂，在法律制度的設(shè)計中具有重要作用。我國的民間融資監(jiān)管，總體上體現(xiàn)出強調(diào)金融安全、忽視金融效率、壓抑金融自由的立法理念和價值取向。

維護金融安全向來是金融監(jiān)管工作的重點。自1997年亞洲金融危機之后，“防范和化解金融風(fēng)險”就成為我國金融監(jiān)管理念的核心。特別是2009年國際金融危機爆發(fā)后，更加強化和凸顯了維護金融安全的重要性。同時，我國民間融資尚未納入法制化軌道，缺乏有效法律規(guī)制和監(jiān)管措施，具有運作不規(guī)范、高利率、高風(fēng)險等弊端，為防范金融風(fēng)險、穩(wěn)定金融秩序，強調(diào)金融安全毫無疑問成為民間融資監(jiān)管的核心理念，并深刻影響到相關(guān)制度設(shè)計。

（二）刑罰為主的監(jiān)管策略

在維護金融安全的監(jiān)管理念支配下，我國政府對民間融資施以嚴格監(jiān)管，以取締和打壓為主，“非法集資”幾乎成為民間融資的代名詞。金融自由與金融效率的理念無法兼顧，成為被壓抑與漠視的對象。民間融資的監(jiān)管策略是在立法上，突出強化刑事責(zé)任的震懾作用，忽視民事責(zé)任與行政責(zé)任的建構(gòu)，這成為我國民間融資監(jiān)管法律的突出特色。

現(xiàn)行《刑法》關(guān)于融資犯罪設(shè)置了三個罪名：非法吸收公眾存款罪；擅自發(fā)行股票和公司、企業(yè)債券罪；集資詐騙罪。其中集資詐騙罪仍然保留了死刑罪名，不僅有悖于司法領(lǐng)域近年來慎用死刑的大背景；也使我國成為全世界唯一對經(jīng)濟犯罪實行死刑的國家。從1991年溫州鄭樂芬因投機倒把罪被判處死刑開始，以重刑治理民間融資之“罪”成為民間融資的監(jiān)管常態(tài)。2008年以后隨著民間金融泡沫的集中破裂，對民間融資活動從嚴整治的趨勢更加明顯，全國范圍內(nèi)已有10人之多因集資詐騙罪被判處死刑。

強化刑事責(zé)任的監(jiān)管作用，反映了監(jiān)管者對民間融資“犯罪”傾向的高度警惕和嚴厲態(tài)度。當(dāng)然，這種懲罰的強度也受到“發(fā)現(xiàn)幾率”和“追究能動性”的影響；未經(jīng)批準而進行的集資行為無論是用于投資經(jīng)營還是轉(zhuǎn)用或消費，都屬“非法集資”。 此外，刑事責(zé)任過于強化還表現(xiàn)在從嚴打擊的刑事政策以及民間融資刑事罪的擴張適用。

但是，嚴苛的刑事責(zé)任并未有效降低金融風(fēng)險、達成監(jiān)管目標。否定性的制度安排使融資雙方缺乏穩(wěn)定的交易規(guī)則，往往隱蔽在地下交易以躲避監(jiān)管，不僅未能有效控制民間融資活動，反而加劇了金融風(fēng)險。而民事責(zé)任和行政責(zé)任的缺失使得民間融資一旦發(fā)生糾紛，通常失去了民事環(huán)節(jié)的處理、行政機關(guān)的干預(yù)，直接演化為犯罪。但是，刑事制裁的司法成本、社會成本較高，在認定事實、適用法律及處理結(jié)果上爭議不斷。尤其是死刑案件，在國內(nèi)外都會產(chǎn)生負面影響。

三、民間融資監(jiān)管理念與策略調(diào)整的內(nèi)外因素

（一）嚴格管制損害本國金融安全

我們要理性地看到，監(jiān)管也是把“雙刃劍”，并非越嚴越好。盡管民間融資的嚴格監(jiān)管在一定程度上起到了維護金融安全的作用，但在嚴格的監(jiān)管體制下，民間資本投資收益和資金配置效率降低，資金流動性受限，導(dǎo)致金融效率的低下和金融資源配置的嚴重扭曲。這種以犧牲金融效率與自由為代價換取的金融安全并不足取。同時，嚴格監(jiān)管使得中小微企業(yè)一旦進行民間融資活動就可能觸碰刑事制裁的高壓線，而刑事制裁通常又不足以補償社會的損失，這樣就形成了惡性循環(huán)，企業(yè)在融資活動中為避免破產(chǎn)倒閉不得不鋌而走險，踏上逃避法律制裁的險途，甚至“老板跑路”。其中所醞釀的金融風(fēng)險一旦爆發(fā)，將對金融安全構(gòu)成極大的威脅。

（二）世界范圍內(nèi)的金融競爭呼喚金融自由

在金融全球化、國際化的時代背景下，金融活動（包括民間資本的流動）已經(jīng)不局限于一國之內(nèi)，而是擴大到世界范圍。金融資本的趨利性決定了它將流向金融制度最合理、金融交易最活躍的地區(qū)。因此，民間融資的監(jiān)管理念除了確保金融安全的考量，也要充分重視增強金融競爭力、提高金融效率。在效率、安全并重這一監(jiān)管理念的引導(dǎo)下進行相應(yīng)的制度設(shè)計。如果延續(xù)對民間融資嚴格管制的固有思路，不僅降低了金融效率，更嚴重的后果就是有可能使民間資本向金融法律監(jiān)管更寬松靈活的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而造成本國金融資源的大規(guī)模流失。

四、民間融資監(jiān)管理念與策略的調(diào)整思路

（一）監(jiān)管理念的調(diào)整：賦予金融自由釋放民間資本活力

從法律的角度看，金融自由是指金融行為自由，意味著主體可以自主地選擇和實施一定的行為，可以按照自己的意愿在法律允許的范圍內(nèi)設(shè)立、變更和終止金融權(quán)利和義務(wù)。這既包括個人可以自由使用資金取得投資收益，也包括市場主體可自由結(jié)合組成金融組織從事融資活動。金融自由是金融資源優(yōu)化配置的重要推動力，理應(yīng)成為金融法律制度的基本價值取向。隨著金融全球化加劇金融市場競爭，金融市場壟斷格局的打破，市場主體所享有的融資自由對民營經(jīng)濟的發(fā)展有利，需要在法律上給予承認與保護。

在金融監(jiān)管中，監(jiān)管部門應(yīng)樹立尊重金融自由的理念，對民間融資市場的自然運行過程不作特別干預(yù)，對市場準入規(guī)則不作特殊規(guī)定，當(dāng)民間融資活動明顯違法時才介入并處理。這無疑會大大促進金融資源的優(yōu)化配置，釋放民間資本固有的活力。

（二）監(jiān)管策略的調(diào)整：弱化刑事責(zé)任構(gòu)建全面法律責(zé)任體系

民間融資法律責(zé)任的構(gòu)建，應(yīng)圍繞以下思路進行具體制度設(shè)計：

第一，弱化刑事責(zé)任，放松嚴格監(jiān)管。刑事責(zé)任通過對人身的強制來達到懲罰犯罪的目的，是法律制裁的最后一道防線。在嚴格規(guī)制、重刑監(jiān)管廣受詬病的情況下，應(yīng)弱化刑事責(zé)任在監(jiān)管中的作用，刑法不宜過早、過快、隨意地介入民間融資糾紛，應(yīng)給予民間融資必要的生存空間，將取締、打壓的思路轉(zhuǎn)換成規(guī)范與引導(dǎo)。要慎重處理好刑民交叉案件，對已經(jīng)被認定屬于非法民間融資活動的，在司法中應(yīng)準確定性、合理量刑，特別要慎用死刑。

第二，完善行政責(zé)任，強化預(yù)警功能。行政責(zé)任有著重要的監(jiān)控預(yù)警功能，可以有效預(yù)防犯罪，完善行政責(zé)任是預(yù)防民間融資演化為犯罪的有效手段。我國現(xiàn)行的民間融資法律制度雖然規(guī)定了若干行政責(zé)任，但實踐效果并不理想，主要原因在于銀監(jiān)、工商、公安等監(jiān)管部門社會職能的缺失、不作為或亂作為導(dǎo)致監(jiān)管不力。當(dāng)集資者資金鏈斷裂，集資行為浮出水面時，政府才出面進行打擊，而此時大范圍的社會損害已經(jīng)產(chǎn)生，行政監(jiān)控預(yù)警為時已晚。類似非法吸收公眾存款的民間融資行為，本身沒有很強的違反社會倫理性，施以有效的行政監(jiān)管是可以避免其演化為犯罪的。

行政監(jiān)管的措施包括：向民間融資主體提供咨詢、服務(wù)，或采取干預(yù)、訓(xùn)戒、警告、責(zé)令停止、行政處罰等措施，對民間融資活動進行引導(dǎo)與規(guī)制。在行政監(jiān)管活動中，地方銀監(jiān)部門、工商、公安等監(jiān)管機關(guān)要重點加強對放貸人的登記管理；對民間融資廣告宣傳的管理；逐步建立民間融資監(jiān)測預(yù)警機制，明確中國人民銀行對民間融資發(fā)展的監(jiān)測職責(zé)；建立健全民間融資信息的統(tǒng)計共享機制和信息披露機制；各監(jiān)管機關(guān)還應(yīng)與中國人民銀行建立長效協(xié)調(diào)合作機制，及時將相關(guān)監(jiān)管情況通報給人民銀行，共同維護金融市場的安全和穩(wěn)定。

此外，還要重視培育民間融資的行業(yè)自律組織，發(fā)揮自律組織在監(jiān)管中的作用，逐步形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律良性互動的局面，舉全社會之力共同促進民間融資的規(guī)范健康發(fā)展。

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基金項目：遼寧社會科學(xué)院2012年院級課題《民間融資的法律規(guī)制及風(fēng)險防范問題研究》階段性研究成果 作者簡介：鄒立言（1972-），女，遼寧開原人，助理研究員，碩士，從事金融法學(xué)研究。

（遼寧社會科學(xué)院）

（責(zé)任編輯：李曉群）</