摘要　美國的西藏政策決策是總統(tǒng)及行政部門、國會(huì)和社會(huì)文化等多種因素博弈互動(dòng)的政治過程，總統(tǒng)和國會(huì)直接參與決策，社會(huì)文化等因素影響著決策。首先，美國的西藏政策是政治現(xiàn)實(shí)主義和道德理想主義交織的產(chǎn)物。在決策中，總統(tǒng)及行政部門傾向于從戰(zhàn)略角度、中關(guān)關(guān)系大局、經(jīng)貿(mào)利益等現(xiàn)實(shí)主義視角出發(fā)看待和制定西藏政策，國會(huì)則傾向于從人權(quán)保護(hù)、宗教自由和民族自決等理想主義價(jià)值理念出發(fā)設(shè)置西藏議題。其次，它是總統(tǒng)與國會(huì)在憲政框架下相互制衡與妥協(xié)的結(jié)果，國會(huì)的制度架構(gòu)也對涉藏立法起到制約作用。最后，它還受到國內(nèi)黨派政治的影響。總體上看，在多元主體的塑造下，美國的西藏政策具有多面性、波動(dòng)性和長期性。
　　關(guān)鍵詞　外交決策　西藏政策　總統(tǒng)　美國國會(huì)　美國外交
　　觀察美國的西藏政策決策過程，會(huì)發(fā)現(xiàn)一些看似難以理解的地方。按照美國憲法，總統(tǒng)和國會(huì)實(shí)質(zhì)上分享著外交決策權(quán)。然而，總統(tǒng)和國會(huì)在外交政策取向上并不總是一致，在對西藏的政策中兩者就呈現(xiàn)出幾種關(guān)系形態(tài)：有時(shí)候兩者政策迥異，各說各話；有時(shí)候兩者相互制衡，相互妥協(xié)；有時(shí)候兩者政策趨同，同聲相應(yīng)。那么，究竟是誰在推動(dòng)或主導(dǎo)著美國西藏政策的制定呢?也就是說，這一政策的形成機(jī)制是什么?這是本文所要解決的問題。
　　影響美國西藏政策決策的變量
　　美國的外交決策是一個(gè)多元博弈的過程，各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)都在其中發(fā)揮著獨(dú)特作用。影響美國外交政策的因素有：總統(tǒng)、官僚機(jī)構(gòu)、軍方機(jī)構(gòu)、智庫、對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系、決策模式、國會(huì)及跨部門政治、公眾輿論、政治參與、選舉政治、利益集團(tuán)和媒體等。在美國的西藏政策形成過程中，可以把影響變量簡化地分為：總統(tǒng)及行政部門、國UbTird85EgackpytZDompA==會(huì)和社會(huì)文化因素等。
　　1、總統(tǒng)及行政部門
　　美國的憲法規(guī)定，行政權(quán)力屬于總統(tǒng)。因此，在西藏事務(wù)上，美國總統(tǒng)可以運(yùn)用行政權(quán)來影響、制定和執(zhí)行西藏政策。首先，總統(tǒng)可以否決或簽署并執(zhí)行涉藏法案。其次，總統(tǒng)可以制定并執(zhí)行西藏政策。如1993年克林頓政府發(fā)布總統(tǒng)行政命令，宣布延長對中國的最惠國待遇一年，而下一年是否繼續(xù)延長，取決于中國是否在涉藏人權(quán)上取得重大進(jìn)展。第三，總統(tǒng)可以在對外關(guān)系中推行西藏政策。如美國總統(tǒng)小布什在與中國國家主席江澤民和胡錦濤的首腦會(huì)談中，多次談及西藏問題，呼吁中國政府與達(dá)賴集團(tuán)對話。
　　行政部門是法案和政策的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)信息收集、政策建議和政策執(zhí)行等工作。一般說來，美國總統(tǒng)主要依靠國務(wù)院來制定和執(zhí)行外交政策，而實(shí)際上中央情報(bào)局、國家安全委員會(huì)、國防部、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理等在外交決策中也發(fā)揮著重要的作用。在總統(tǒng)與行政部門之間實(shí)際上形成了以總統(tǒng)為核心的外交決策網(wǎng)絡(luò)?？偨y(tǒng)在總體上統(tǒng)轄西藏政策，各個(gè)行政部門向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。
　　2、國會(huì)
　　美國國會(huì)主要以立法的形式來影響外交決策，此外還可以通過撥款權(quán)、通過決議案、對行政部門的監(jiān)督、直接參與外交活動(dòng)和教育公眾、影響公眾輿論等方式影響外交決策。
　　國會(huì)提出的議案分為四種：一是經(jīng)參眾兩院表決通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署能夠成為正式法律(Law)的法案(Bill)；二是參眾兩院聯(lián)合決議案(Joint Resolution)；三是參眾兩院共同決議案(Concurrent Resolution)；四是表達(dá)參議院或眾議院立場和態(tài)度的無法律效力的普通決議案(Simple Resolution)。通過在美國國會(huì)圖書館網(wǎng)站的“法案和決議案”部分查詢“西藏”(Tibet)，獲取了從首次提出涉藏議案的第100屆國會(huì)(1987－1988年)至第111屆國會(huì)(2009－2010年)的所有涉藏議案，并制出統(tǒng)計(jì)表(見表1)。
　　
　　如表1所示，從1987年至2010年美國國會(huì)共提出涉藏議案224件(包括以西藏問題為核心議題的議案82件和附加談及西藏問題的議案142件)，其中法案152件，占總議案的68％；普通決議案40件，占總議案的18％；共同決議案25件，占11％；聯(lián)合決議案7件，占3％。因此，國會(huì)主要通過提出并表決通過法案來參與西藏政策的決策。這樣一方面可以向美國政府施壓，另一方面通過立法的方式直接制定涉藏政策并監(jiān)督政府執(zhí)行。其次，國會(huì)提出無法律效力的決議案，表明對西藏事務(wù)的立場，制造輿論，向美國政府和中國政府施壓。國會(huì)還可以通過財(cái)政撥款法案來援助達(dá)賴集團(tuán)和所謂的西藏人權(quán)事業(yè)。此外國會(huì)還舉行關(guān)于西藏問題的各種聽證會(huì)。這是國會(huì)獲取信息、制造輿論和向公眾表明姿態(tài)的重要渠道。
　　此外，1983年由眾議員湯姆?蘭托斯(Tom Lantos)和約翰?波特(John Poter)發(fā)起成立的國會(huì)人權(quán)聯(lián)線(Congressional Human Rights Caucus)糾集了一批跨越黨派、跨越參眾兩院的議員，在提出涉藏議案、邀請達(dá)賴訪美、召開涉藏聽證會(huì)上發(fā)揮了重要作用；而2008年9月，眾議院更是一致通過決議案將這一松散的非正式組織改制為正式的“湯姆?蘭托斯人權(quán)小組”(Tom Lantos Human Rights Commission)，目前66名議員是該小組成員，在西藏事務(wù)上頻頻發(fā)聲。
　　3、社會(huì)文化因素及其他
　　社會(huì)文化因素同樣在美國西藏政策的形成中發(fā)揮著重要影響。汪暉就認(rèn)為西方對西藏問題的認(rèn)知具有深厚的社會(huì)文化背景，這種認(rèn)知最初來源于東方主義語境下西方人對東方形象的自主建構(gòu)，繼而受新神秘主義的影響，西方神智論創(chuàng)造出一個(gè)西藏幻象：“一個(gè)理想的、超現(xiàn)實(shí)的西藏形象，一片未受文明污染的，帶有精神性的、神秘主義的，沒有饑餓、犯罪和濫飲的，與世隔絕的國度，一群仍然擁有古老的智慧的人群?！边@成了中西之間對西藏認(rèn)知差異的文化根源，而隨著現(xiàn)代政治話語的勃興，這一認(rèn)知差異放大演化為民族國家間的博弈對抗，并毫不費(fèi)力地取得了民眾的政策認(rèn)同。
　　此外，院外游說集團(tuán)、人權(quán)組織、公眾輿論和媒體等也在美國西藏政策的形成中起到一定的作用。像大赦國際(Amnesty International)和人權(quán)觀察(Human Rights Watch)等人權(quán)非政府組織和“國際聲援西藏運(yùn)動(dòng)”(The Intemational Campaign for Tibet)，一方面通過發(fā)布涉藏人權(quán)報(bào)告來制造輿論，影響美國的對藏政策；另一方面直接游說國會(huì)議員和政府官員，通過向他們提供中國人權(quán)狀況信息和出席國會(huì)聽證會(huì)等方式來影響他們的判斷和決策。美國社會(huì)的主導(dǎo)話語體系中一直宣揚(yáng)自由、人權(quán)和民主價(jià)值觀，而西藏問題往往能夠激起不少美國公眾的救世主情結(jié)，為西藏所謂的自由和人權(quán)事業(yè)搖旗吶喊，這對決策者產(chǎn)生不可忽視的壓力。此外，媒體是公眾和國會(huì)議員獲取西藏信息的主要渠道，被稱為“政府的第四部門”，往往能夠挑起議題，引領(lǐng)輿論導(dǎo)向。同時(shí)媒體也是國會(huì)議員借以提升影響力的重要平臺，在西藏議題上，媒體和議員往往是“天然的盟友”。因此，媒體關(guān)于西藏問題的報(bào)道是否客觀真實(shí)對于議員的政策取向具有重要影響。
　　不過這些因素并不能直接參與或主導(dǎo)決策，而是通過影響國會(huì)議員或行政官員等政策制定者來對決策施加作用。因此，在下文的分析中，直接將這些因素的影響融入到總統(tǒng)和國會(huì)這兩個(gè)變量中去，不再作為獨(dú)立的變量來看待。
　　美國西藏政策決策的政治：分析框架的提出
　　1964年羅杰?赫爾斯曼(Roger Hilsman)在其《運(yùn)轉(zhuǎn)國家》(Move a Nation)一書中提出一個(gè)重要命題——“決策就是政治”(Policy-Making Is Politics)，他認(rèn)為美國政策的決策涉及到總統(tǒng)、行政部門、國會(huì)、公眾、媒體、利益集團(tuán)等不同動(dòng)機(jī)的個(gè)人和集團(tuán)，關(guān)系到政府和社會(huì)之間權(quán)力和象征關(guān)系的流動(dòng)，是一個(gè)復(fù)雜的政治過程，而不是一個(gè)目標(biāo)清晰、具有普遍共識的理性選擇過程。在對于西藏的政策中，上文已經(jīng)分析，行政部門由總統(tǒng)主導(dǎo)，其他影響變量通過總統(tǒng)和國會(huì)來發(fā)揮作用，因此核心影響變量就是總統(tǒng)和國會(huì)。那么，總統(tǒng)和國會(huì)究竟遵循著怎樣的政治邏輯，并最終形成美國的西藏政策的呢?
　　1、總統(tǒng)與國會(huì)的決策邏輯：現(xiàn)實(shí)主義與理想主義的交織
　　美國的外交政策一直具有現(xiàn)實(shí)主義與理想主義交織的傳統(tǒng)?，F(xiàn)實(shí)主義大師漢斯?摩根索(Hans J.Morgenthau)提出“國際政治像一切政治一樣，是追逐權(quán)力的斗爭。無論國際政治的終極目標(biāo)是什么，權(quán)力總是它的直接目標(biāo)”。而權(quán)力斗爭的核心是國家的自我利益。冷戰(zhàn)前期，美國的西藏政策就具有鮮明的現(xiàn)實(shí)主義色彩。1950年中蘇同盟關(guān)系建立和朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，西藏的戰(zhàn)略地位重要起來，在白宮看來，西藏“可以成為在亞洲抵御共產(chǎn)主義擴(kuò)散的堡壘”和“打擊共產(chǎn)主義威脅的有力工具”。1954年艾森豪威爾政府出臺了遏制國際共產(chǎn)主義行動(dòng)的秘密軍事行動(dòng)計(jì)劃——NSC5412計(jì)劃，依據(jù)此計(jì)劃，美國中央情報(bào)局在印度靠近西藏邊境地區(qū)設(shè)立了諜報(bào)網(wǎng)，向西藏分裂分子提供物質(zhì)援助和軍事訓(xùn)練，試圖通過這些方式支持藏獨(dú)活動(dòng)而達(dá)到削弱中國的目的。
　　冷戰(zhàn)后期和冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國對西藏政策的現(xiàn)實(shí)主義考量主要是基于與中國的關(guān)系。冷戰(zhàn)后期，出于聯(lián)中抗蘇的戰(zhàn)略需要，西藏問題在中美關(guān)系中居于次要地位，西藏一度成為“冷戰(zhàn)棄兒”。冷戰(zhàn)結(jié)束后，一方面，美國府院之間和兩黨之間的“冷戰(zhàn)共識”消失了；另一方面，中美之間的政治、經(jīng)貿(mào)和安全關(guān)系日益緊密，這造成總統(tǒng)和國會(huì)在西藏議題上產(chǎn)生一定程度的認(rèn)知差異。美國總統(tǒng)及行政部門受到龐大的商業(yè)利益集團(tuán)的壓力，在制定西藏政策時(shí)，往往更多地考慮與中國的現(xiàn)實(shí)利益，如出臺的西藏政策對中美關(guān)系的影響，尤其是對美國商業(yè)利益的影響；而國會(huì)在決策中則更多了一些理想主義的成分。
　　理想主義在美國外交中同樣具有深厚的淵源，從早期的杰弗遜主義，到一戰(zhàn)后的威爾遜主義，再到后來卡特的人權(quán)外交，都是理想主義在美國外交中的典型顯現(xiàn)。理想主義外交政策在國際舞臺上強(qiáng)調(diào)國際規(guī)范和國際法的作用，主張民族自決和宗教自由，在世界范圍內(nèi)積極推行自由、民主和人權(quán)等價(jià)值觀。這種固化的價(jià)值訴求，在錯(cuò)綜復(fù)雜的國際關(guān)系中，一旦轉(zhuǎn)化為外交政策議題，必然造成理想主義和現(xiàn)實(shí)主義之間的持久張力。
　　在美國文化傳統(tǒng)的話語建構(gòu)下，西藏問題被預(yù)設(shè)為人權(quán)問題、宗教自由問題、民族自決問題和文化保護(hù)問題等，由此激發(fā)了美國社會(huì)的理想主義情結(jié)。國會(huì)議員為了爭取連任，提升自己的影響力，往往在西藏議題上順應(yīng)輿論甚至掀起輿論。1987年至2010年國會(huì)以西藏問題為核心議題的議案一共是82件，其中法案31件(22件眾議院法案、9件參議院法案)，能夠檢索到法案全文的是25件(自第101屆國會(huì)開始皆可檢索到全文)，通過對這些法案進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)制出表2。
　　
　　從表2看到，在這25件法案中，人權(quán)(human right)、自由(freedom)和民主(democracy)出現(xiàn)的頻率較高，平均每一件法案里面都會(huì)出現(xiàn)至少一次。
　　由表1可知，1987年至2010年國會(huì)兩院的共同決議案和聯(lián)合決議案共計(jì)32件，經(jīng)檢視內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，其中以西藏問題為核心議題的決議案23件，能夠檢索到全文的17件，通過對其進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)制得表3。
　　
　　表3的結(jié)果和表2的結(jié)果大致相仿，“人權(quán)”和“自由”在決議案中出現(xiàn)的頻率非常高。表3中參眾兩院同時(shí)參與的決議案中，“人權(quán)”一詞出現(xiàn)的頻率將近是表2的兩倍，這說明“人權(quán)問題”是兩院在西藏問題上的共識。這些都足以說明人權(quán)、自由和民主等這些理想主義的價(jià)值理念在國會(huì)制定對西藏政策時(shí)處于極其重要的地位。
　　在對西藏的政策中，無論是美國總統(tǒng)還是國會(huì)，都既具有政治現(xiàn)實(shí)主義的一面，又具有道德理想主義的一面。但總體而言，美國總統(tǒng)及行政部門更多地是從戰(zhàn)略角度、中美關(guān)系大局、經(jīng)貿(mào)利益等現(xiàn)實(shí)主義的角度出發(fā)來看待和制定西藏政策，而國會(huì)則更多地是從人權(quán)保護(hù)、宗教自由和民族自決等理想主義價(jià)值理念出發(fā)設(shè)置西藏議題。
　　2、總統(tǒng)與國會(huì)的游戲規(guī)則：制衡與妥協(xié)的政治
　　美國的憲法架構(gòu)決定了總統(tǒng)與國會(huì)在外交決策中既有制衡的一面，又有妥協(xié)的一面。一方面憲法賦予國會(huì)立法權(quán)，另一方面又賦予總統(tǒng)否決權(quán)，但是還賦予國會(huì)以2／3多數(shù)推翻總統(tǒng)否決的權(quán)力。這就意味著，既不可能出現(xiàn)絕對的“帝王式總統(tǒng)”，也不可能出現(xiàn)絕對的“帝王式國會(huì)”。為了達(dá)成政策共識，雙方都必須學(xué)會(huì)妥協(xié)和退讓。這一點(diǎn)鮮明地表現(xiàn)在西藏問題決策中。
　　國會(huì)的理想主義沖動(dòng)，往往使他們提出讓總統(tǒng)無法接受的涉藏議案，而他們之間的相互制衡，使他們有時(shí)在西藏政策上各說各話。1991年5月7日眾議員本杰明?杰爾曼(Benjamin A.Gilman)聯(lián)合其他52名議員提出眾議院145號共同決議案，“表明國會(huì)的態(tài)度是，按照現(xiàn)有國際法原則，西藏(包括并人中國四川、云南、甘肅和青海的地區(qū))是一個(gè)被占領(lǐng)的國家，它的真正代表是達(dá)賴?yán)锖捅晃鞑厝嗣癯姓J(rèn)的流亡政府”。5月21日參議員克萊鮑恩?佩爾(Claiborne Pell)聯(lián)合其他16名議員提出內(nèi)容幾乎如出一轍的共同決議案。雖然兩案在提交給人權(quán)和國際組織小組委員會(huì)之后被擱置了，但是國會(huì)為了使此觀點(diǎn)成為正式法律，將該決議案的核心內(nèi)容附加到H.R.1415號《1992－1993財(cái)政年度對外授權(quán)法案》中。布什總統(tǒng)于10月28日最終簽署了該法案，但是行政部門并不同意國會(huì)的看法，而是一直承認(rèn)西藏是中華人民共和國領(lǐng)土的一部分，不久布什簽署的國務(wù)院授權(quán)法中稱：“關(guān)于西藏是一個(gè)被占領(lǐng)的國家、它的真正代表應(yīng)當(dāng)是西藏人民所承認(rèn)的達(dá)賴?yán)锛捌洹魍稣恼f法，僅僅是國會(huì)的看法?！?br/>　　總統(tǒng)和國會(huì)在西藏事務(wù)決策中的博弈，一般以妥協(xié)的方式收場：要么總統(tǒng)妥協(xié)，要么國會(huì)妥協(xié)，要么兩者相互妥協(xié)。自1991年布什總統(tǒng)以“私人身份”會(huì)見達(dá)賴開始，歷屆總統(tǒng)皆以不同方式會(huì)見過達(dá)賴，在很大程度上這是對國會(huì)和公眾輿論的妥協(xié)。在給予中國最惠國待遇和西藏問題掛鉤問題上則是國會(huì)最終做了妥協(xié)。而更多的時(shí)候是雙方的相互妥協(xié)，如國會(huì)曾多次提出法案要求政府設(shè)立“西藏特使”，1997年國務(wù)院妥協(xié)，同意在其職權(quán)范圍內(nèi)任命“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府有關(guān)西藏的行動(dòng)和計(jì)劃，國會(huì)最終也接受了這一妥協(xié)方案。
　　制衡與妥協(xié)的政治同樣存在于國會(huì)內(nèi)部，國會(huì)的兩院建制決定了兩者之間存在著合作與紛爭。另外參議院有100名議員，眾議院有435名議員，他們來自不同的州，代表不同的選區(qū)和群體，因此他們的利益訴求、價(jià)值趨向必然存在著差異，這決定了國會(huì)意見不可能完全一致，而是存在著博弈與妥協(xié)。同樣對議員行為起到重要制衡作用的還有國會(huì)的委員會(huì)制度，議員提出的每一件議案都會(huì)被交到特定的委員會(huì)，如很多涉藏議案都被交到眾議院外事委員會(huì)(Committee on Foreign Affairs)和參議院外交關(guān)系委員會(huì)(Committee on Foreign Relations)，只有在委員會(huì)(committee)或小組委員會(huì)(subcommittee)審核并給出意見報(bào)告的前提下，議案才能送至眾議院或參議院進(jìn)行全體討論和表決，否則議案就會(huì)被擱置在委員會(huì)而不了了之；即便議案在某一院表決通過，也可能被擱置在另一院的委員會(huì)。因此，委員會(huì)對于議案的命運(yùn)至關(guān)重要。但實(shí)際上，真正通過委員會(huì)審核并進(jìn)入全體討論環(huán)節(jié)的議案所占比例很小。
　　
　　由表4可以看出，擱置于最初委員會(huì)的議案是45件，擱置于另一院委員會(huì)的是5件，一共50件，占總議案數(shù)的61％，這說明委員會(huì)制度和兩院建制對涉藏議案起到了巨大的篩選淘汰作用，對議員的理想主義行為起到重要的制約作用。而進(jìn)入全體討論和表決的普通決議案，即使在某一院通過了，該議案也就止步了，并不具有法律效力。最終成為法律的議案只有2件，約占2％，一件是第101屆國會(huì)提出的所謂聲援西藏自由人權(quán)的參議院275號聯(lián)合決議案，一件是第109屆國會(huì)提出的授予達(dá)賴?yán)飮鴷?huì)金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)碌膮⒆h院2784號法案，這表明以西藏問題為核心的議案最后成為法律的很少見。但實(shí)際上，在涉藏的所有224件議案中，最終成為法律的是27件，占12％。在實(shí)際操作中，為了減小阻力，使國會(huì)的涉藏政策能夠成為法律，國會(huì)更傾向于把相關(guān)條款附加在一些重要法案當(dāng)中，如財(cái)政年度對外關(guān)系授權(quán)法案和綜合撥款法案等，而不是提出專門針對西藏政策的議案，這樣國會(huì)內(nèi)部、總統(tǒng)和國會(huì)間更易于達(dá)成妥協(xié)。
　　3、總統(tǒng)與國會(huì)的關(guān)系形態(tài)：黨派政治的投射
　　美國是個(gè)兩黨制國家，民主黨和共和黨競爭執(zhí)政，它們的權(quán)力爭奪不僅體現(xiàn)在總統(tǒng)大選和國會(huì)選舉中，也體現(xiàn)在平時(shí)的政策決策中。為了打擊競爭對手和贏得下一次競選，反對黨往往在行政部門和國會(huì)的政策制定過程中給執(zhí)政黨制造障礙和麻煩，而執(zhí)政黨成員則一般持合作的態(tài)度。這種黨派政治投射到外交決策中，必然也會(huì)對西藏政策的形成產(chǎn)生一定的影響。
　　在總統(tǒng)與國會(huì)制衡關(guān)系的制度架構(gòu)下，黨派政治對決策的影響力更加突出。美國總統(tǒng)一般都會(huì)任用本黨成員擔(dān)任行政部門核心要職，以利于政策的制定和推行。而國會(huì)中的多數(shù)黨則控制著絕大多數(shù)對議案有生殺大權(quán)的委員會(huì)主席職位，左右著委員會(huì)規(guī)則的制定，并且一般情況下，“兩黨都是團(tuán)結(jié)起來按照黨派畫線來投票”。黨派政治在國會(huì)的外交決策中具體表現(xiàn)為：“首先，意識形態(tài)和黨派認(rèn)同是議員在諸多議題上的基本決定因素。其次，國會(huì)議員利用外交姿態(tài)達(dá)到加強(qiáng)本黨選舉機(jī)會(huì)的目的。同樣表現(xiàn)出來的是，有些國會(huì)外交活動(dòng)旨在給反對黨總統(tǒng)制造麻煩?！?br/>　　
　　如此一來，總統(tǒng)與國會(huì)多數(shù)黨的關(guān)系形態(tài)，是“一致政府”，還是“分立政府”，則對對方的政策認(rèn)同產(chǎn)生直接影響。一致政府中，國會(huì)應(yīng)傾向于與總統(tǒng)合作；分立政府中，國會(huì)傾向于給總統(tǒng)制造麻煩。在西藏問題上，國會(huì)的理想主義政策趨向往往使總統(tǒng)面臨艱難抉擇(因?yàn)樾枰紤]中美關(guān)系的大局)。從總統(tǒng)的角度看，國會(huì)的涉藏議案無疑是在“制造麻煩”。那么按照這種分析，分立政府時(shí)國會(huì)的涉藏議案數(shù)理應(yīng)多于一致政府時(shí)國會(huì)的涉藏議案數(shù)。
　　這一點(diǎn)得到了事實(shí)的印證，如表5所示，1987年至2010年有七屆國會(huì)處于強(qiáng)分立政府，涉藏議案分別為：14件、37件、34件、13件、30件、19件、13件，平均為23件；有一屆國會(huì)處于弱分立政府，涉藏議案為14件；有四屆國會(huì)處于一致政府，涉藏議案為：14件、16件、7件、12件，平均為12件。分立政府下國會(huì)的涉藏議案數(shù)明顯多于一致政府下國會(huì)的涉藏議案數(shù)。由此可以說明，黨派政治在美國涉藏政策形成中確實(shí)起到重要的作用。
　　美國的西藏政策是多種因素博弈互動(dòng)下的產(chǎn)物，既受外交傳統(tǒng)的塑造，又受憲政架構(gòu)的左右，還受國內(nèi)政黨政治的影響。政治現(xiàn)實(shí)主義和道德理想主義的無休止?fàn)幷撍茉炝嗣绹鞑卣叩亩嗝嫘?，分?quán)制衡的憲政架構(gòu)注定了決策主體的多元性，黨派斗爭的長期性決定了美國西藏政策的波動(dòng)性。
　　對華最惠國待遇與西藏問題：分析框架的運(yùn)用
　　20世界80年代末90年代初，美國的行政部門和立法部門圍繞著給予中國最惠國待遇(most favored nation treatment，簡記為MFN)和西藏問題掛鉤問題，展開了長期的爭論。這一進(jìn)程充分展現(xiàn)了美國西藏政策形成過程中各種力量的博弈互動(dòng)，下文即運(yùn)用上文的分析框架來對這一個(gè)案進(jìn)行研究。
　　中美建交后，中國根據(jù)相關(guān)協(xié)定對美國提供無條件、無歧視的MFN，但是美國對華MFN卻要遵循美國國內(nèi)法《1974年貿(mào)易法》的“杰克遜－瓦尼克修正案”的規(guī)定，每年對華MFN到期前總統(tǒng)須向國會(huì)提出是否繼續(xù)延長一年的報(bào)告，國會(huì)若是通過了總統(tǒng)的延長決定，則不必討論；若國會(huì)兩院通過了反對延長的法案，總統(tǒng)可以對法案行使否決權(quán)，而國會(huì)也可以以2／3的多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決。由于1989年西藏地區(qū)出現(xiàn)了騷亂，這引起了國會(huì)議員對西藏問題的強(qiáng)烈關(guān)注。于是有了最初的將西藏問題與對華MFN掛鉤的眾議院208號共同決議案，雖然這一議案并沒有被人權(quán)和國際組織小組委員會(huì)審核通過，但是從此之后，將兩者掛鉤的議案蜂擁出現(xiàn)。僅在布什總統(tǒng)任內(nèi)的第101和第102屆國會(huì)就有16件議案直接要求將兩者掛鉤，克林頓任內(nèi)的103兩國會(huì)也有5件相關(guān)議案被提出。
　　這些議案充分展現(xiàn)了國會(huì)的理想主義情結(jié)。國會(huì)所設(shè)置的給予中國MFN的條件龐雜而苛刻，從最初要求移民自由、釋放政治犯、允許國際人權(quán)組織前往西藏視察、保障信息自由，到后來提出了幾乎無所不包的一攬子條件：要求中國在人權(quán)、貿(mào)易、武器擴(kuò)散等方面取得“全面重大的進(jìn)展”，防止發(fā)生大規(guī)模侵犯人權(quán)的行為，杜絕宗教迫害，放棄新聞封鎖，允許和平游行和進(jìn)行人權(quán)對話等。甚至有些議員以西藏的人權(quán)狀況為由提出議案拒絕給予中國最惠國待遇。1991年5月2日眾議員南希?佩洛西(Nancy Pelosi)提出了眾議院第2212號《1991年美中關(guān)系法案》，其中為對華MFN開列了包括人權(quán)、貿(mào)易和武器擴(kuò)散在內(nèi)的16款苛刻條件。該議案7月10日在眾議院以313票對112票獲得了通過，之后參議院也以59票對39票通過了該案，并移交總統(tǒng)。
　　但是，布什政府在考慮對華MFN問題時(shí)更加謹(jǐn)慎和務(wù)實(shí)，1992年3月2日他運(yùn)用憲法賦予的制衡權(quán)力，直接否決了該法案。而民主黨控制的國會(huì)對這位共和黨總統(tǒng)的否決很不滿，眾議院又以357票對61票，以超過2／3的多數(shù)推翻了總統(tǒng)的否決。但是在參議院的投票中，參議院中的共和黨人絕大多數(shù)都支持了本黨總統(tǒng)的否決，最終以60票對38票未能以2／3多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決。
　　1993年民主黨的克林頓就任美國總統(tǒng)，改變了布什時(shí)期分立政府的局面，形成了一致政府，總統(tǒng)和參眾兩院多數(shù)黨皆屬民主黨，兩者在對華MFN和西藏問題上更傾向于合作?？肆诸D政府經(jīng)過與國會(huì)磋商，最終雙方達(dá)成一致意見，決定由克林頓政府以行政命令的方式為對華MFN設(shè)定包括涉藏問題在內(nèi)的七項(xiàng)條件，宣布延長中國最惠國待遇一年，但下一年是否繼續(xù)延長取決于中國是否在人權(quán)狀況上取得重大進(jìn)展。但是這一“掛鉤”政策不但沒有取得預(yù)想效果，還遭到了商業(yè)利益集團(tuán)的強(qiáng)大壓力，加之國會(huì)內(nèi)部和政府內(nèi)部在這一問題上的分歧，1994年5月克林頓最終宣布將人權(quán)問題和最惠國待遇“脫鉤”。國會(huì)也看到由于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的緊密聯(lián)系，繼續(xù)在MFN與西藏問題掛鉤上制造爭端，將嚴(yán)重?fù)p害美國的現(xiàn)實(shí)利益，之后也不再有議員提出將兩者直接掛鉤的議案。
　　在對華最惠國待遇和西藏問題掛鉤問題上，美國總統(tǒng)和國會(huì)按照各自的決策邏輯和偏好，相互制衡或妥協(xié)，其中又夾雜著黨派斗爭，充分展現(xiàn)了美國西藏政策決策的復(fù)雜性和多元性。
　　總結(jié)
　　美國的西藏政策是總統(tǒng)及行政部門、國會(huì)和社會(huì)文化等因素共同作用下的產(chǎn)物。既展現(xiàn)了政治現(xiàn)實(shí)主義的一面，又展現(xiàn)了道德理想主義的一面。在決策中，美國總統(tǒng)及行政部門更多地是從戰(zhàn)略角度、中美關(guān)系大局、經(jīng)貿(mào)利益等現(xiàn)實(shí)主義的角度出發(fā)來看待和制定西藏政策，而國會(huì)則更多地是從人權(quán)保護(hù)、宗教自由和民族自決等理想主義價(jià)值理念出發(fā)設(shè)置西藏議題。美國西藏政策的形成也是總統(tǒng)與國會(huì)在憲政框架下相互制衡與妥協(xié)的產(chǎn)物，國會(huì)的兩院制架構(gòu)和委員會(huì)制度則對國會(huì)的涉藏立法起到一定的制約作用。此外，美國的西藏政策還受到國內(nèi)黨派政治的影響?？傮w看來，美國外交決策主體的多元性決定了美國西藏政策的多面性，美國國內(nèi)政治生態(tài)的周期性變動(dòng)又決定了美國西藏政策的波動(dòng)性，而美國外交傳統(tǒng)和社會(huì)主流價(jià)值觀在可預(yù)見時(shí)期內(nèi)的穩(wěn)定性又決定了美國西藏政策的長期性。
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