□吳衛(wèi)東

（中共荊門市委黨校，湖北荊門448000）

論人民監(jiān)督員監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)換

□吳衛(wèi)東

（中共荊門市委黨校，湖北荊門448000）

2010年10月最高人民檢察院通過了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，并經(jīng)中央同意，在全國檢察機關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度。該《規(guī)定》在原《試行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，對人民監(jiān)督員的選任方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序等作了調(diào)整和完善，將人民監(jiān)督員監(jiān)督由形式意義層面上升到了實質(zhì)意義層面。因此，人民監(jiān)督員的監(jiān)督模式也要進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)換，以落實《規(guī)定》要求，促進監(jiān)督活動的正常開展。

人民監(jiān)督員；監(jiān)督模式；轉(zhuǎn)換

人民監(jiān)督員制度是人民檢察院為提高自身執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，依法公正履行檢察職能，維護社會公平正義，由統(tǒng)一選任的人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)辦理直接受理立案偵查案件實行監(jiān)督的制度，是中央確定的司法改革的重要項目。2003年9月，最高人民檢察院通過了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《試行規(guī)定》），并正式部署在10個?。▍^(qū)、市）的檢察機關(guān)啟動試點；2004年9月再次部署擴大試點范圍。截至2010年9月，全國共有3137個檢察院開展了人民監(jiān)督員制度試點工作，占全國各級檢察院總數(shù)的86．5%。［1］2010年10月，最高人民檢察院在對《試行規(guī)定》修改完善的基礎(chǔ)上，通過了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并經(jīng)中央同意，決定在全國檢察機關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度。較之《試行規(guī)定》，《規(guī)定》在人民監(jiān)督員的選任方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序等方面作了調(diào)整和完善?！兑?guī)定》的實施將人民監(jiān)督員的監(jiān)督由形式意義層面上升到了實質(zhì)意義層面，因此，人民監(jiān)督員的監(jiān)督模式也要進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)換，這樣，才能落實《規(guī)定》要求，促進監(jiān)督活動的正常開展。

一、結(jié)果監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)換

《試行規(guī)定》的監(jiān)督是結(jié)果監(jiān)督。根據(jù)《試行規(guī)定》，人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍為“三類案件”和“五種情形”。“三類案件”即犯罪嫌疑人不服逮捕決定案件，擬撤銷案件，擬不起訴案件?！拔宸N情形”即應(yīng)當立案而不立案或者不應(yīng)當立案而立案的；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍結(jié)的；應(yīng)當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。其中，“三類案件”屬剛性監(jiān)督，有具體明確的程序規(guī)范和要求?！拔宸N情形”屬柔性監(jiān)督，人民監(jiān)督員可以提出意見。最高人民檢察院于2005年12月通過的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則（試行）》中明確規(guī)定對“五種情形”可以啟動人民監(jiān)督員評議程序，但對啟動條件作了諸多限制。實踐中，對“五種情形”實施監(jiān)督的案件不多。“試點期間，人民監(jiān)督員共監(jiān)督‘三類案件’32304件，其中，不同意檢察機關(guān)擬處理意見的1635件，檢察機關(guān)采納的1054件。對‘五種情形’提出監(jiān)督意見1000余件，均已經(jīng)辦結(jié)并向人民監(jiān)督員反饋?！保?］“三類案件”實行結(jié)果監(jiān)督，主要由人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件，就檢察機關(guān)擬撤案、擬不起訴以及因犯罪嫌疑人不服逮捕決定檢察機關(guān)作出的維持原逮捕決定的意見作出贊成或者反對的表決。2009年9月，最高人民檢察院決定將市、縣兩級職務(wù)犯罪案件審查逮捕權(quán)上提一級，市、縣人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍實際為“兩類案件”和“五種情形”。在結(jié)果監(jiān)督模式下，人民監(jiān)督員的監(jiān)督局限在對案件處理結(jié)果上，而對檢察偵查權(quán)力運行的過程和狀況無法實施有效監(jiān)督，未能觸及檢察偵查權(quán)的核心，導(dǎo)致監(jiān)督形式化、表面化，缺乏深度。

《規(guī)定》的監(jiān)督是全程監(jiān)督。《規(guī)定》擴大了監(jiān)督范圍，將“五種情形”作為剛性監(jiān)督納入監(jiān)督范圍，并將其中三個內(nèi)容作了略微改動，即將“超期羈押的”改為“超期羈押或者檢察機關(guān)延長羈押期限決定不正確的”；將“違法搜查、扣押、凍結(jié)的”改為“違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的”；將“應(yīng)當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的”改為“應(yīng)當給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)摹薄⒈O(jiān)督范圍擴大為七個方面，使監(jiān)督的“含金量”得到了較大提升。按照《規(guī)定》要求，人民監(jiān)督員對七個方面實施監(jiān)督，必須貼近檢察機關(guān)辦理直接受理立案偵查案件的活動，與偵查活動保持近距離，了解并掌握偵查權(quán)的行使情況，才能開展相應(yīng)的監(jiān)督。在立案階段，要監(jiān)督是否存在應(yīng)當立案而不立案或者不應(yīng)當立案而立案的情形；在偵查階段，要監(jiān)督偵查過程中是否有超期羈押，有違法搜查、扣押、凍結(jié)，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況；在案件處理階段，要實施對擬撤銷案件和擬不起訴決定的監(jiān)督，是否有應(yīng)當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的情形，以及查辦職務(wù)犯罪工作其他具有終局性環(huán)節(jié)的監(jiān)督，從而將監(jiān)督活動貫穿于檢察機關(guān)辦理直接受理立案偵查案件工作的全過程。

二、靜態(tài)監(jiān)督向動態(tài)監(jiān)督轉(zhuǎn)換

《試行規(guī)定》的監(jiān)督是靜態(tài)監(jiān)督。靜態(tài)監(jiān)督是“會議室”監(jiān)督，主要是“聽、看、問、評”。“聽”，即聽取案件承辦人介紹案情以及適用法律的情況，雖然《試行規(guī)定》中規(guī)定必要時可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見，但未明確具體情形，實踐中運用極少；“看”，即看案件承辦人向人民監(jiān)督員出示的主要證據(jù)，查閱相關(guān)法律工具書；“問”，即人民監(jiān)督員可以向案件承辦人提出問題；“評”，即人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況，獨立進行評議、表決。一系列監(jiān)督活動均在會議室完成。

《規(guī)定》的監(jiān)督是動態(tài)監(jiān)督。動態(tài)監(jiān)督是“影子監(jiān)督”，人民監(jiān)督員監(jiān)督與檢察機關(guān)辦理直接受理立案偵查案件的權(quán)力如影隨形，偵查權(quán)力到哪里，人民監(jiān)督員的監(jiān)督就到哪里，監(jiān)督具有即時性、連續(xù)性、系統(tǒng)性。動態(tài)監(jiān)督對檢察機關(guān)的工作提出了新要求。檢察機關(guān)要將辦理直接受理立案偵查案件的相關(guān)信息向人民監(jiān)督員公開，包括立案、案件偵查進展、取證、訊問、嫌疑人羈押、對贓款贓物處置、案件處理等各個環(huán)節(jié)的信息要及時向人民監(jiān)督員提供和通報，便于人民監(jiān)督員掌握相關(guān)案件動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出意見和建議。人民監(jiān)督員有權(quán)觀看檢察機關(guān)偵查人員訊問犯罪嫌疑人的同步錄像，通過一定形式對贓款贓物采取的查封、扣押、凍結(jié)執(zhí)法活動實施監(jiān)督，走訪相關(guān)單位或個人了解檢察人員辦案過程中有無違法違紀情況，接受社會對檢察機關(guān)辦理直接受理立案偵查案件違法違紀情況的舉報。在動態(tài)監(jiān)督模式下，人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)辦理直接受理立案偵查案件偵查權(quán)的監(jiān)督更加有效，能夠促進檢察機關(guān)嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高辦案質(zhì)量。動態(tài)監(jiān)督也對人民監(jiān)督員提出了較高要求，人民監(jiān)督員要嚴格遵守法律、法規(guī)和有關(guān)紀律規(guī)定，不得妨礙案件的公正處理。

三、依附監(jiān)督向獨立監(jiān)督轉(zhuǎn)換

《試行規(guī)定》的監(jiān)督是依附監(jiān)督。這一特性或許與人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的途徑有關(guān)，因為制度是檢察機關(guān)自己倡導(dǎo)和設(shè)計的，人民監(jiān)督員多由被監(jiān)督的檢察機關(guān)選任，盡管少數(shù)地區(qū)如寧夏區(qū)院要求基層院的人民監(jiān)督員全部由市級院統(tǒng)一選任，市、縣（區(qū)）兩級院統(tǒng)一調(diào)配監(jiān)督人員。重慶市院成立了由檢察長任組長，市政法委、市人大內(nèi)司委、政協(xié)社法委副職領(lǐng)導(dǎo)任副組長的選任工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市院在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一公開選任人民監(jiān)督員并建立人民監(jiān)督員庫。云南、浙江部分試點院由上級院統(tǒng)一選任和聯(lián)絡(luò)人民監(jiān)督員，在案件監(jiān)督時統(tǒng)一調(diào)配人員。［3］但多數(shù)試點的檢察機關(guān)仍然是自己選、自己任。監(jiān)督活動也是在檢察機關(guān)的主導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下進行的，人民監(jiān)督員由檢察機關(guān)自己管理，監(jiān)督活動的經(jīng)費由檢察機關(guān)落實。人民監(jiān)督員與被監(jiān)督檢察機關(guān)的這種千絲萬縷的關(guān)系很容易在二者之間形成依附關(guān)系甚至結(jié)成利益共同體，背離監(jiān)督制度設(shè)計的初衷。

《規(guī)定》的監(jiān)督是獨立監(jiān)督。其一，人民監(jiān)督員由上一級檢察機關(guān)選任。如《規(guī)定》第7條：省級以下人民檢察院人民監(jiān)督員由上一級人民檢察院組織選任；有條件的省、自治區(qū)、直轄市可以由省級人民檢察院統(tǒng)一組織選任人民監(jiān)督員。省級人民檢察院可以選擇一個或者兩個地市開展“人民監(jiān)督員選任委員會”選任、管理人民監(jiān)督員試點工作。在新的選任辦法中，盡管仍由檢察機關(guān)主導(dǎo)選任人民監(jiān)督員，但選任權(quán)上提一級后，人民監(jiān)督員與被監(jiān)督的檢察機關(guān)在選任上的直接關(guān)系變成了間接關(guān)系，較好地破解了“自己請人監(jiān)督自己”的難題，有助于提高人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的公信力，統(tǒng)一調(diào)配監(jiān)督資源；有助于解決各地因監(jiān)督案件數(shù)量不均而出現(xiàn)的資源閑置或匱乏等問題。使人民監(jiān)督員監(jiān)督真正成為檢察體制外的監(jiān)督邁出了重要的一步。其二，監(jiān)督由上一級檢察機關(guān)組織實施。省級以下人民檢察院承辦的案件需要提請人民監(jiān)督員監(jiān)督的，由上一級人民檢察院組織人民監(jiān)督員監(jiān)督。其三，增強了評議表決程序的獨立性。為保障人民監(jiān)督員監(jiān)督的獨立性，《規(guī)定》明確要求：“在評議和表決階段，案件承辦人和相關(guān)工作人員應(yīng)當回避，確保人民監(jiān)督員獨立、客觀地發(fā)表意見?！庇残缘貙z察工作人員全部排除在監(jiān)督評議、表決活動之外。厘清了“監(jiān)督者”和“被監(jiān)督者”之間的關(guān)系，使人民監(jiān)督員監(jiān)督的獨立性得到了進一步增強。

四、被動監(jiān)督向主動監(jiān)督轉(zhuǎn)換

《試行規(guī)定》的監(jiān)督是被動監(jiān)督。由于監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容的局限性，人民監(jiān)督員監(jiān)督的自主性不足。檢察機關(guān)啟動什么案件就監(jiān)督什么案件，存在著應(yīng)當納入人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件而檢察機關(guān)沒有啟動監(jiān)督程序自行處理的情況。由于信息不對稱、不透明，人民監(jiān)督員無從知曉。而對“五種情形”的監(jiān)督難度更大，因為“五種情形”的監(jiān)督涉及到檢察人員的違法違紀問題，關(guān)乎檢察機關(guān)形象，人民監(jiān)督員一般不愿涉及此類監(jiān)督。因此，影響了人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)利的行使和監(jiān)督的效果。

《規(guī)定》的監(jiān)督是主動監(jiān)督。監(jiān)督范圍的擴大、監(jiān)督獨立性的增強、監(jiān)督形式的調(diào)整、監(jiān)督方式的變化，要求人民監(jiān)督員要增強監(jiān)督的責任感和使命感，實現(xiàn)由被動監(jiān)督向主動監(jiān)督的轉(zhuǎn)換。人民監(jiān)督員要主動了解相關(guān)的檢察信息，及時發(fā)現(xiàn)并糾正應(yīng)當納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍而檢察機關(guān)沒有經(jīng)過監(jiān)督程序直接處理的情況。人民監(jiān)督員還應(yīng)主動面向社會收集信息，檢察機關(guān)也應(yīng)加大宣傳力度，通過相關(guān)平臺向社會公布人民監(jiān)督員的通聯(lián)方式，方便人民監(jiān)督員掌握相關(guān)信息，便于監(jiān)督活動的進行。

五、單純監(jiān)督向復(fù)合監(jiān)督轉(zhuǎn)換

《試行規(guī)定》的監(jiān)督是單純監(jiān)督。主要是人民監(jiān)督員圍繞檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件處理結(jié)果的合法性進行監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容單一，監(jiān)督活動與檢察機關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門聯(lián)系面窄，除偵查部門和公訴部門外，監(jiān)督活動與其他業(yè)務(wù)部門很難聯(lián)系起來，人民監(jiān)督員制度未能真正融入檢察司法活動。

《規(guī)定》的監(jiān)督是復(fù)合監(jiān)督。人民監(jiān)督員不僅監(jiān)督檢察機關(guān)辦理直接受理立案偵查相關(guān)案件處理結(jié)果的合法性，還要監(jiān)督偵查活動中的違法違紀行為。監(jiān)督活動與檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的聯(lián)系更為廣泛，實現(xiàn)了人民監(jiān)督員監(jiān)督與檢察機關(guān)內(nèi)部的偵查部門、公訴部門、偵查監(jiān)督部門、監(jiān)所檢察部門、控申部門、計財部門、賠償工作部門、紀檢監(jiān)察部門的整體聯(lián)動，使人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動真正融入到了檢察體制之內(nèi)，有助于人民監(jiān)督員制度的推行和檢察工作的開展。此外，人民檢察院應(yīng)當向人民監(jiān)督員適時通報人民檢察院的重大工作部署、決策和其他檢察工作情況；每年至少一次向人民監(jiān)督員通報辦理直接受理立案偵查案件工作情況；邀請人民監(jiān)督員參加、列席有關(guān)會議，參與執(zhí)法檢查、案件公開審查和聽證等活動。這些規(guī)定使人民監(jiān)督員制度更加完善，為推進人民監(jiān)督員制度的法制化奠定了堅實的基礎(chǔ)。

［1］張建升等．檢察機關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)實路徑與未來展望［J］．人民檢察，2010，（23）．

［2］郭洪平．人民監(jiān)督員制度：讓檢察權(quán)運行更加規(guī)范［N］．檢察日報，2011－02－23．

［3］最高人民檢察院人民監(jiān)督工作辦公室人民監(jiān)督員工作處．2008年人民監(jiān)督員制度試點工作總結(jié)［EB／OL］．http：／／www．fangyuanfazhi．com／rmjdy／dinqi／200903／t20090304＿187342．html，2009－03－04．

（責任編輯：高靜）

On the Conversion of the Supervisory Mode of the People＇s Supervisor

Wu Weidong

The Supreme People＇s Procuratorate has passed The stipulation concerning the Enforcing of the System of the People＇s Supervisor，and，with the permission of the central committee of the CPC，performed comprehensively the system of the people＇s spervisor in the procuratorates nationwide．On the basis of the original provisions of trial operation，the stipulation has made proper adjustments and improvements to the method of selection and accession，the supervisory measure and procedure，ect．of the people＇s supervisor．The enforcement of this stipulation will propel the supervision by the people＇s spervisor from the level of formality to the substantial level．The supervisory mode of the people＇s supervisor needs to effect a corresponding conversion in order to implement the requirements of the stipulation，and expedite and advance the normal and smooth activity of the supervision．

people＇s supervisor；supervisor mode；conversion

D630．9

A

1007－8207（2012）09－0024－03

2012－05－31

吳衛(wèi)東（1969—），男，湖北天門人，中共荊門市委黨校教授，碩士，研究方向為行政法學(xué)、司法制度。