陳 明

“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”的“地權(quán)”回應(yīng)①

陳 明

近年來(lái)，包容性發(fā)展理念在世界范圍內(nèi)得到了普遍認(rèn)同，一種包容性的發(fā)展價(jià)值觀呼之欲出。城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展這一理論主張，為包容性發(fā)展的實(shí)踐找到了具體的主體和客體。從民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村土地權(quán)外流，建國(guó)后工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差，到改革開(kāi)放后，農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化，土地問(wèn)題既是城鄉(xiāng)排斥的重要?dú)w因，又是城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐的回應(yīng)起點(diǎn)。包容性發(fā)展觀在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地權(quán)制度中可以從三個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)，一是宏觀層面的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度安排上，既要立足于農(nóng)業(yè)的延續(xù)與發(fā)展，又要立足于“最不利者”的權(quán)利保護(hù);二是中觀層面的土地行政干預(yù)行為中，要有效劃分權(quán)力和市場(chǎng)邊界，保護(hù)農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值;三是微觀層面的農(nóng)村土地沖突的社會(huì)治理中，權(quán)利保護(hù)要向處于弱勢(shì)一方傾斜。

城市包容鄉(xiāng)村;包容性發(fā)展;地權(quán)

一、從“包容性增長(zhǎng)”到“包容性發(fā)展”再到“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”

自2007年以來(lái)，亞洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行等國(guó)際性組織的報(bào)告中都提出了“包容性”的概念，中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤自2008年起，連續(xù)三年在多種場(chǎng)合引用和詮釋“包容性”這一理念，特別是2011年4月14日-16日，在中國(guó)海南召開(kāi)的博鰲亞洲論壇年會(huì)上，以“包容性發(fā)展”為主題詞，掀起了研究與實(shí)踐“包容性發(fā)展”的高潮。系統(tǒng)地回顧包容性理念的演進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)：其中經(jīng)歷了從“包容性增長(zhǎng)”到“包容性發(fā)展”的躍升。

(一)從“包容性增長(zhǎng)”到“包容性發(fā)展”

從世界范圍看，包容性增長(zhǎng)與包容性發(fā)展概念是交替出現(xiàn)的，但是，在中國(guó)語(yǔ)境下，明顯經(jīng)歷了一個(gè)概念躍升的過(guò)程。陳華、張梅玲 (2011)就認(rèn)為，“包容性增長(zhǎng)”的邏輯延伸就是“包容性發(fā)展”，而“包容性增長(zhǎng)”的國(guó)際擴(kuò)展就是和平發(fā)展?！?〕杜志雄、肖衛(wèi)、東詹琳 (2010)指出在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”不僅包括經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，還包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、制度優(yōu)化及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)等，是一個(gè)比“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”內(nèi)容更為廣泛的概念。綜合起來(lái)看，關(guān)于從包容性增長(zhǎng)到包容性發(fā)展的躍遷，已經(jīng)在政治闡釋、經(jīng)濟(jì)應(yīng)用和學(xué)術(shù)研究上普遍達(dá)成了默契。

(二)從“包容性發(fā)展”到“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”

包容性發(fā)展是針對(duì)當(dāng)前國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境中，普遍存在的強(qiáng)弱不均的“排斥性發(fā)展”現(xiàn)狀而提出的發(fā)展價(jià)值觀?！鞍荨北旧硎窍鄬?duì)于“排斥”而言的，因此，發(fā)現(xiàn)排斥現(xiàn)象才能提出包容的問(wèn)題。將“包容性”投射到中國(guó)當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)許多強(qiáng)弱排斥的現(xiàn)象，其中，尤以城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡以及城市對(duì)鄉(xiāng)村的排斥為最巨。

在人類(lèi)文明史上城市和鄉(xiāng)村的對(duì)立是顯見(jiàn)的，馬克思就曾說(shuō)：“城鄉(xiāng)之間的對(duì)立是隨著野蠻向文明的過(guò)渡、部落向國(guó)家的過(guò)渡、地方局限性向民族的過(guò)渡而開(kāi)始的，它貫穿著全部文明的歷史并一直延續(xù)到現(xiàn)在?！薄?〕不過(guò)，我們認(rèn)識(shí)到，馬克思的城鄉(xiāng)對(duì)立論是把城市和鄉(xiāng)村放在對(duì)等的地位上來(lái)展開(kāi)的，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)格局也確實(shí)如此。因?yàn)?，從功能上看，城市作為政治活?dòng)與經(jīng)濟(jì)交換的場(chǎng)所，而廣袤的鄉(xiāng)村作為散居和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所，其兩者之間長(zhǎng)期維持著一種恰當(dāng)?shù)木?。然而，近代以?lái)，社會(huì)發(fā)展的一個(gè)地理特征就是：城市的中心地位加強(qiáng)，而鄉(xiāng)村卻越來(lái)越走向邊緣化;同時(shí)，城市居民的地位在上升，而農(nóng)民的地位在逐步下降。在我國(guó)，改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)貧困人口比例大幅度下降，但基尼系數(shù)也顯著上升，已經(jīng)從1981年的0.31上升至2009年的0.47。城鄉(xiāng)及地區(qū)間收入的不同步增長(zhǎng)，造成了收入差距的日益擴(kuò)大，1985年-2005年，城鄉(xiāng)人均收入的比例由1.9：1上升至3.2：1，而沿海地區(qū)和西部省區(qū)的人均收入比例由1.4：1上升至2：1左右?！?〕這些量化的指標(biāo)只是反映了“城市排斥鄉(xiāng)村”現(xiàn)象的冰山一角，在諸如土地、戶籍、社會(huì)保障等城鄉(xiāng)二元的排斥性制度設(shè)計(jì)下，導(dǎo)致了城市對(duì)鄉(xiāng)村排斥的持久性、長(zhǎng)期性與根本性。對(duì)此，筆者認(rèn)為，在包容性發(fā)展的理念下，當(dāng)我們把目光投向嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)時(shí)，提出“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”的理論見(jiàn)解，就順理成章了。在包容性發(fā)展的多種含義中，本文將著重討論其中的一個(gè)要義，即“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”。而在城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的理論思考中，本文將從“地權(quán)”這一核心問(wèn)題上進(jìn)行回應(yīng)。這就是本文的立意。

(三)從“地權(quán)”切入“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”的價(jià)值觀

在當(dāng)前的城鄉(xiāng)關(guān)系中，存在著因排斥性的制度設(shè)計(jì)而產(chǎn)生的排斥性關(guān)系，而在這一排斥性城鄉(xiāng)關(guān)系中，又以“土地問(wèn)題”最為糾結(jié)。因?yàn)?，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必備的物質(zhì)條件;土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度;由土地引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題是困擾政府和學(xué)界良久的難題，由此，產(chǎn)生了一個(gè)非常獨(dú)特的概念，即“中國(guó)土地問(wèn)題”。但是，筆者尚未發(fā)現(xiàn)把“包容性發(fā)展”理論與“中國(guó)土地問(wèn)題”結(jié)合起來(lái)的研究性文獻(xiàn)。筆者認(rèn)為，城市和鄉(xiāng)村關(guān)系，可以從地權(quán)變動(dòng)這個(gè)側(cè)面進(jìn)行觀察。這樣做有著雙重的價(jià)值：一方面，可以豐富和拓展包容性發(fā)展的理論內(nèi)涵，讓這一理論更有解釋力、穿透力和實(shí)踐性;另一方面，也可以從這一跨領(lǐng)域的考察中，找到解決中國(guó)土地問(wèn)題乃至整個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題的鑰匙。

依照這一邏輯，本文進(jìn)行了三個(gè)層次的理論設(shè)計(jì)：第一，對(duì)“地權(quán)”在近代以來(lái)進(jìn)行歷史考察，意在闡述“地權(quán)”在近代勃興的城鄉(xiāng)排斥中扮演著何種角色;第二，從理論上分析包容性發(fā)展的需求，其中，作為理論載體仍舊是“地權(quán)”;第三，以包容性理念輻照城鄉(xiāng)關(guān)系及“地權(quán)”結(jié)構(gòu)，以期探求包容性的地權(quán)制度雛形。本研究，既確證了土地問(wèn)題是城鄉(xiāng)排斥的重要?dú)w因，又有目的把土地問(wèn)題治理作為城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐的回應(yīng)起點(diǎn)。

二、三個(gè)時(shí)期的歷史考察：從“土地權(quán)外流”到“過(guò)度非農(nóng)化”

(一)民國(guó)時(shí)期：鄉(xiāng)村土地權(quán)外流

考察城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從弱勢(shì)一方著手。城市的繁榮人所共見(jiàn)，但這不足以說(shuō)明二者存在著排斥現(xiàn)象，只有發(fā)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的貧弱之后，這一邏輯才能成立。在社會(huì)發(fā)展緩慢的情況下，城市的中心地位并沒(méi)有突現(xiàn)出來(lái)，而鄉(xiāng)村也并不顯得其邊緣性。在我國(guó)，明顯的城鄉(xiāng)對(duì)立，始于清末民初。那時(shí)，中國(guó)城市和外部資本相結(jié)合，具有了一些資本主義的特征，而這種外部環(huán)境對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的排斥作用，可以從地權(quán)的流動(dòng)上反映出來(lái)。R.H.托尼教授就說(shuō)：“看來(lái)，在某些地區(qū)正在出現(xiàn)……不在地主階級(jí)。①費(fèi)孝通等學(xué)者專(zhuān)門(mén)做過(guò)論述：所謂不在地主階級(jí)是指居住和主要活動(dòng)在城鎮(zhèn)，但是占有鄉(xiāng)村大量土地的群體。與之相對(duì)的是住地地主。這個(gè)階級(jí)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系純粹是金融性質(zhì)的?！瓝?jù)說(shuō)，在廣東三角洲，85%的農(nóng)民是佃農(nóng)，在上海附近，95%是佃農(nóng)。”〔4〕如此之高的租佃率在傳統(tǒng)的農(nóng)村是不多見(jiàn)的。這一時(shí)期，金融性質(zhì)的地權(quán)外流造成了大都市周?chē)r(nóng)村租佃率畸高。在正常的封建經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，通過(guò)封建地租和國(guó)家賦稅這兩條渠道聚斂起來(lái)的錢(qián)財(cái)，都不足以產(chǎn)生一個(gè)能使租佃制迅速擴(kuò)展的推動(dòng)力。然而，在工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，情況就會(huì)完全不同。這時(shí)候，農(nóng)民的勞動(dòng)價(jià)值除了以地租和賦稅的形式被地主和國(guó)家征收之外，還要通過(guò)商品市場(chǎng)、金融市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)，被商人、高利貸者和產(chǎn)業(yè)資本家所占有。這些以商業(yè)利潤(rùn)、借金利息、工廠利潤(rùn)等形式從農(nóng)民身上榨取的財(cái)富，不僅遠(yuǎn)比地租和賦稅的總和還要多，而且財(cái)富的增殖速度也快得多?！?〕

費(fèi)孝通先生是贊成托尼教授的結(jié)論的，即他同意托尼所說(shuō)的大都市周?chē)牡貦?quán)容易外流。但是，對(duì)地權(quán)外流的原因，費(fèi)老卻有不同的見(jiàn)解。他認(rèn)為，農(nóng)村地權(quán)外流的主要原因是金融竭蹶，而導(dǎo)致金融竭蹶的是農(nóng)村手工業(yè)被擠垮后農(nóng)民生計(jì)的難以自給。〔6〕盡管在原因上有著不同的認(rèn)識(shí)，但是，費(fèi)孝通和托尼的分析又印證了一個(gè)更為嚴(yán)重的事實(shí)——地權(quán)和生計(jì)相互勾連，生計(jì)出現(xiàn)危機(jī)往往導(dǎo)致地權(quán)外流，而手中無(wú)地又會(huì)使生計(jì)陷入更艱難的境地。

(二)建國(guó)后：工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差

1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)執(zhí)政以后推行了自己的治國(guó)方略，原本的官僚資本家和地主階級(jí)一夜之間被打倒，作為工人階級(jí)盟友的農(nóng)民再也找不到對(duì)立的階級(jí)了，同時(shí)，連接城市和鄉(xiāng)村的資本流也中斷了。自此，城市和鄉(xiāng)村關(guān)系沒(méi)有了資本性和階級(jí)性，但是，鄉(xiāng)村的邊緣地位沒(méi)有就此扭轉(zhuǎn)，而是陷入了組織化和普遍性的資源抽取之中。

1953年土地改革①許多老解放區(qū)的土地改革在1947年左右就開(kāi)展了，但全國(guó) (除西藏、臺(tái)灣)土地改革的完成是在1953年。之后，在全國(guó)形成了土地歸公的格局，也就是說(shuō)，地權(quán)的流動(dòng)基本上停止了，城市和鄉(xiāng)村之間的關(guān)系對(duì)立與資源抽取變換了一種方式，即“工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差”?！暗貦?quán)”就其本體而言是“一束權(quán)利”，即“地上附屬物”和“地上產(chǎn)出物”也都是地權(quán)的一部分。在全國(guó)消滅了土地私有制之后，城市對(duì)鄉(xiāng)村的資源抽取是借助于地上產(chǎn)出物的外流達(dá)到的，這同樣是對(duì)“地權(quán)”的一種侵蝕。價(jià)格剪刀差存續(xù)的時(shí)間界限，大體上是從1949年到1992年。有學(xué)者采用計(jì)量經(jīng)濟(jì)方法對(duì)這一時(shí)段的工農(nóng)業(yè)剪刀差進(jìn)行了估計(jì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，城市工人的福利所占權(quán)重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民的福利。此外，政府也更重視資本積累而輕視居民福利?！?〕不過(guò)考慮到1952年新中國(guó)各項(xiàng)制度才基本確立，1978年以后，隨著體制改革的不斷深入，城市和鄉(xiāng)村的差別很難用價(jià)格剪刀差一個(gè)因素來(lái)分析，因此，對(duì)剪刀差的具體數(shù)據(jù)的分析，以1953-1978年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)更有實(shí)際意義。在這一時(shí)期，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差，從農(nóng)村為城市的工業(yè)化抽取了6000-8000②相關(guān)研究參見(jiàn)：凌志軍.中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革備忘錄 (1989-1997)〔M〕.上海：東方出版中心，1998：28.發(fā)展研究所綜合課題組.改革面臨制度創(chuàng)新〔M〕.上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1998：7.億的建設(shè)資金。

(三)改革開(kāi)放后：農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化

新中國(guó)工業(yè)發(fā)展的早期，社會(huì)發(fā)展的約束主要在于資本原始積累的匱乏;而改革開(kāi)放之后，隨著經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)與發(fā)展，社會(huì)發(fā)展的“地理約束”與“空間約束”愈發(fā)明顯起來(lái)。在任何現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展中，土地都扮演了重要的角色，幾乎所有國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程無(wú)不是伴隨著城市化和農(nóng)地非農(nóng)化的推進(jìn)而展開(kāi)的。由于中國(guó)正處于快速農(nóng)地非農(nóng)化時(shí)期，1978-2003年，共有470.15萬(wàn)公頃的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，年均29.38萬(wàn)公頃，而且耕地減少的趨勢(shì)還在加快，短期內(nèi)可能無(wú)法逆轉(zhuǎn)?！?〕從單獨(dú)的一組數(shù)據(jù)可能無(wú)法形成對(duì)中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的直觀印象，然而，諸多學(xué)者的研究都發(fā)現(xiàn)：中國(guó)的農(nóng)地非農(nóng)化存在著“嚴(yán)重過(guò)度”的現(xiàn)象。從國(guó)際比較來(lái)看，早在1996年我國(guó)大陸城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量就已達(dá)21.8萬(wàn)平方公里，位居世界第一;城鎮(zhèn)人均占地133平方米，是一般城市國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)上限的133%，是首都和特區(qū)城市國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)上限的111%，是世界城市人均實(shí)際占地的160%多?！?〕

從中國(guó)的農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程來(lái)看，也夾雜著許多“過(guò)度性損失”。譚榮、曲福田 (2006)把農(nóng)地非農(nóng)化中的過(guò)度損失部分，細(xì)分為代價(jià)性損失、過(guò)度性損失Ⅰ和過(guò)度性損失Ⅱ。代價(jià)性損失是指，在市場(chǎng)功能完整的條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中必需的農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量，也就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須付出的、合理的代價(jià)。過(guò)度性損失I是指，由于市場(chǎng)失靈，沒(méi)能將農(nóng)地利用中生態(tài)環(huán)境、食物安全等非市場(chǎng)價(jià)值納入成本效益決策，低估農(nóng)地價(jià)值而造成的過(guò)多的農(nóng)地占用或損失。過(guò)度性損失II是指，由于政府失靈，扭曲土地價(jià)格，排斥市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)地的配置而導(dǎo)致的對(duì)土地資源過(guò)度需求而引起的過(guò)度農(nóng)地?fù)p失?！?0〕基于這一討論，再來(lái)回顧中國(guó)目前的農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程，土地的生態(tài)效益被低估、政府失靈和市場(chǎng)失靈同時(shí)存在等因素增加了農(nóng)地非農(nóng)化的過(guò)度性損失。因此，城市化的過(guò)程從地理格局上看城市是擴(kuò)大了，貌似城市在“包容”鄉(xiāng)村發(fā)展，但是，農(nóng)地非農(nóng)化的過(guò)程，往往直接造成鄉(xiāng)村村社結(jié)構(gòu)的改變和失地農(nóng)民的增加，因此，農(nóng)地的“過(guò)度非農(nóng)化”是城市排斥鄉(xiāng)村的當(dāng)代形態(tài)。

總之，“地權(quán)”是城鄉(xiāng)關(guān)系的一個(gè)基本元素，無(wú)論是民國(guó)時(shí)代的“土地權(quán)外流”，社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期“價(jià)格剪刀差”形式的侵犯，還是改革開(kāi)放時(shí)期的“農(nóng)地非農(nóng)化”，城市對(duì)鄉(xiāng)村的排斥行為都沒(méi)有離開(kāi)過(guò)土地。因此，筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)關(guān)系有著多元的特點(diǎn)，形成這一關(guān)系格局的因素也是多重的。但是，當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)了“地權(quán)”這一重要元素后，無(wú)疑是找到了“解構(gòu)”與“建構(gòu)”城鄉(xiāng)關(guān)系的“一條脊椎骨”。

三、國(guó)家地權(quán)制度：從工具性手段到包容性制度的客觀要求

從國(guó)家制度安排的層面看，對(duì)土地問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不僅僅限于經(jīng)濟(jì)的視角，更多的是加以政治的考量，中共建政之后對(duì)此則更加慎重。建國(guó)之初，積貧積弱的中國(guó)首先采取發(fā)展重工業(yè)的策略以穩(wěn)固根基，那時(shí)，鄉(xiāng)村遭遇到了資源的抽取，這里更多的是體現(xiàn)了國(guó)家與政治的考量。改革開(kāi)放以后，基于對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的追求，農(nóng)民的土地權(quán)利仍舊未能得到完整的保護(hù)，這也是基于政治的考量。從這個(gè)意義上看，國(guó)家只是把“地權(quán)”的安排當(dāng)做一種工具性的政治手段，而沒(méi)有考慮到這樣的制度安排對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)產(chǎn)生何種意義上的消極影響。但是今天，無(wú)論是從資源調(diào)控的角度，還是從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的角度看，城鄉(xiāng)關(guān)系都呼喚著一種包容性發(fā)展的制度設(shè)計(jì)與價(jià)值觀，因?yàn)椋@是社會(huì)公平發(fā)展的一種客觀需要。

(一)基于“資源調(diào)控理論”的城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的

客觀要求

王滬寧認(rèn)為，國(guó)家在社會(huì)發(fā)展中要發(fā)揮社會(huì)調(diào)控的作用，但是社會(huì)調(diào)控形式不可能超越一定的社會(huì)資源總量，因此，對(duì)調(diào)控形式的選擇就會(huì)受到資源總量的客觀限制。〔11〕中國(guó)的工農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展史，也就是國(guó)家在各個(gè)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)中所開(kāi)展的社會(huì)調(diào)控的歷史過(guò)程，充分地說(shuō)明了這個(gè)道理。建國(guó)之初，基于國(guó)家整體資源并不豐富，新中國(guó)要獲得穩(wěn)固的國(guó)家地位并得到國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)，選擇的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和軍事工業(yè)的道路。這一點(diǎn)，在王滬寧的分析中也有闡釋。比如，他認(rèn)為，從社會(huì)的戰(zhàn)略發(fā)展來(lái)看，要有效增加社會(huì)資源總量，首先應(yīng)先培育滋生資源的部門(mén)，而非消耗資源的部門(mén)，因此，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略將主要社會(huì)資源用于生產(chǎn)性領(lǐng)域，即生產(chǎn)資料的生產(chǎn);而與人相關(guān)的需求在短時(shí)期內(nèi)是不可能全然滿足的。同時(shí)，他還談到，較小的社會(huì)資源可能達(dá)到超極限的效果。實(shí)際上，是將相當(dāng)大的一部分人口置于社會(huì)調(diào)控之外，任其在自然經(jīng)濟(jì)中自然生長(zhǎng)，而把社會(huì)資源用于有限的一部分人口?！?2〕

在改革開(kāi)放前的幾十年中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民不但被置于國(guó)家的調(diào)控之外，反而被抽取了大量的資源用于工業(yè)和城市發(fā)展。歷史地看，農(nóng)民為工業(yè)化和城市化作出的資源讓渡不僅僅表現(xiàn)在這一輪，還有第二輪，那就是改革開(kāi)放之后農(nóng)村對(duì)城市的人力資源、土地資源的供給。既然國(guó)家的社會(huì)調(diào)控手段和方向應(yīng)該以社會(huì)資源總量為限，那么，在國(guó)家積貧積弱的情況下選擇優(yōu)先發(fā)展工業(yè)是無(wú)可厚非的。但是，在國(guó)家的社會(huì)資源總量足夠多之后，以城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的調(diào)控導(dǎo)向來(lái)帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，甚至在一定程度上讓某些社會(huì)資源向農(nóng)村傾斜就是理所當(dāng)然了。從發(fā)展貢獻(xiàn)上講，農(nóng)村和農(nóng)民為新中國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)讓渡了大量的物質(zhì)財(cái)富和人力資本，那么對(duì)其進(jìn)行利益補(bǔ)足，他們也是受之無(wú)愧的。

(二)基于“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”視野的城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀需求

基于資源調(diào)控視角下的城市-鄉(xiāng)村關(guān)系的分析，本質(zhì)上還是一個(gè)“短缺社會(huì)”的分配問(wèn)題，然而，今天的中國(guó)正處于一個(gè)不同于簡(jiǎn)單傳統(tǒng)社會(huì)的復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)。在復(fù)雜的社會(huì)中，這種“與短缺社會(huì)的分配相關(guān)的問(wèn)題和沖突，同科技發(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)、界定和分配所引起的問(wèn)題和沖突相重疊”，〔13〕這就是西方理論界稱之為的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。今天的城市-鄉(xiāng)村關(guān)系正處在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一歷史范疇之內(nèi)。

檢視民國(guó)時(shí)期的土地權(quán)外流現(xiàn)象，可以發(fā)現(xiàn)，具有資本屬性的近代城市與其周?chē)l(xiāng)村之間已經(jīng)形成了明顯的中心-邊緣的特性，大量的地權(quán)以金融關(guān)系的方式流入城市，正是財(cái)富由邊緣向中心轉(zhuǎn)移的集中表現(xiàn)。這一時(shí)期財(cái)富流動(dòng)雖然劇烈，但其范圍并不廣泛，比如費(fèi)孝通先生在考察云南的地權(quán)狀況時(shí)就沒(méi)有發(fā)現(xiàn)類(lèi)似的情形。其原因有二：一是從區(qū)位上分析，這種財(cái)富轉(zhuǎn)移是與大都市的位置相關(guān)聯(lián)的;二是從過(guò)程上分析，這種交易從較普遍意義上講是遵循市場(chǎng)規(guī)則的。因此，總體而言，地權(quán)流動(dòng)雖具資本性、但無(wú)普遍性;雖具階級(jí)性但無(wú)組織性。然而，建國(guó)之后的城鄉(xiāng)關(guān)系卻正好相反，無(wú)資本性但具普遍性、無(wú)階級(jí)性但具組織性。一方面，其普遍性是不言而喻的。分階段看，在改革開(kāi)放之前，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差是在全國(guó)普遍存在的，全國(guó)的農(nóng)民都經(jīng)受著同樣的政策性抽取。而改革開(kāi)放之后，隨著各地經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，無(wú)論是東南沿海還是西北內(nèi)陸等地區(qū)都進(jìn)行著農(nóng)地非農(nóng)化的波動(dòng)。另一方面，其組織化的表征就更明顯了，政府是現(xiàn)代社會(huì)最大的組織，也正是這一組織推動(dòng)和維護(hù)了工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差與農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化的進(jìn)程。

筆者認(rèn)為，在傳統(tǒng)社會(huì)中，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村所采取的不公平的、普遍化的資源抽取方式，可能離風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)還很遠(yuǎn);因?yàn)樵谀菚r(shí)，我們的主流意識(shí)形態(tài)基本達(dá)成了兩項(xiàng)共識(shí)：一是地權(quán)歸屬要維護(hù)社會(huì)主義的基本要求，即公有制;二是在發(fā)展重工業(yè)中鄉(xiāng)村要為城市做貢獻(xiàn)。但是，在現(xiàn)代社會(huì)中，源于政府高度組織化的、農(nóng)地非農(nóng)業(yè)化的過(guò)度性而產(chǎn)生的各種不負(fù)責(zé)的政府行為，可能正應(yīng)和著“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的基本邏輯。因?yàn)?，以地?quán)為核心的各種農(nóng)村“土地沖突”可能會(huì)產(chǎn)生多重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在人類(lèi)歷史上，任何一種新的社會(huì)發(fā)展觀的提出，都是以現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的一定問(wèn)題為基礎(chǔ)的?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”是世界性的，對(duì)此，國(guó)際社會(huì)都在選擇應(yīng)對(duì)之策，而包容性就孕育于對(duì)“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)知之中。面對(duì)以地權(quán)為核心的、多重的中國(guó)農(nóng)村土地沖突所潛存著的巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，倡導(dǎo)一種包容性的發(fā)展觀，尤其是城市包容鄉(xiāng)村的發(fā)展觀，是適宜的，也是前瞻的。

四、包容性的而非排斥性的制度安排：承接包容性發(fā)展理念

一種發(fā)展的價(jià)值觀，要真正起作用就必須對(duì)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，而這一影響不可能是一蹴而就的，合理的路徑是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)中，找到一個(gè)契入點(diǎn)來(lái)實(shí)踐和應(yīng)用。在本文中，筆者把這個(gè)契入點(diǎn)定格在城鄉(xiāng)地權(quán)關(guān)系上，以期從這里實(shí)現(xiàn)城市對(duì)鄉(xiāng)村包容性的發(fā)展。這一啟動(dòng)，從學(xué)理上講需要兩個(gè)階段：一是包容性發(fā)展觀對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的輻照;二是包容性發(fā)展觀在土地制度上的表達(dá)。

(一)包容性發(fā)展觀對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的輻照

德尼·古萊告誡我們說(shuō)，發(fā)展的主要標(biāo)準(zhǔn)并不是生產(chǎn)或物質(zhì)福利的增加，而是人們生活質(zhì)量的充實(shí)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貨品數(shù)量增加無(wú)疑是需要的，但并非任何種類(lèi)的增加或增長(zhǎng)都應(yīng)不惜代價(jià)地去取得。而目前存在的問(wèn)題是：發(fā)展手段絕對(duì)化 (主要指人被工具化)、價(jià)值物質(zhì)化等。〔14〕這些發(fā)展倫理學(xué)所思考的問(wèn)題，在中國(guó)現(xiàn)存的城鄉(xiāng)關(guān)系中都能找到其痕跡。因此，減少一些人的所有以便其他人可以發(fā)展——這可能是策略的，但不是正義的，〔15〕因此，在中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)中，可以通過(guò)城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的理路對(duì)這一結(jié)構(gòu)性的城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)，以建構(gòu)一種新型的城鄉(xiāng)關(guān)系。筆者認(rèn)為，包容性發(fā)展觀對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的輻照，或者說(shuō)城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展，應(yīng)該主要思考兩個(gè)維度。

第一，在發(fā)展存量上，城市要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付。就這一點(diǎn)而言，城市是單向度的責(zé)任方與行動(dòng)者;換言之，它是城市從道德上與情感上基于過(guò)去對(duì)鄉(xiāng)村資源抽取的一種補(bǔ)償。無(wú)論是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是惠農(nóng)補(bǔ)貼，都屬于有效補(bǔ)益，問(wèn)題是，城市不可能構(gòu)成行動(dòng)主體，因此，這一補(bǔ)償?shù)男袆?dòng)主體應(yīng)是各級(jí)政府。最為明顯的一種補(bǔ)益形式是：2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，可以說(shuō)，它是對(duì)農(nóng)村的最大、最普遍的補(bǔ)益。因此，政府應(yīng)積極采取轉(zhuǎn)移支付的方式，全方位地增加“三農(nóng)”的補(bǔ)益性投入。

第二，在發(fā)展增量上，城市要強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村的利益讓渡。簡(jiǎn)單地說(shuō)，當(dāng)城市和鄉(xiāng)村出現(xiàn)在同一個(gè)發(fā)展場(chǎng)景的時(shí)候，城市應(yīng)該有必要的退讓。其原因在于：城市通過(guò)數(shù)十年的積累和發(fā)展已經(jīng)形成了相對(duì)于鄉(xiāng)村的強(qiáng)勢(shì)地位，無(wú)論城市是否采取對(duì)鄉(xiāng)村的壓制行為，鄉(xiāng)村都處于弱勢(shì)地位。因此，當(dāng)二者在發(fā)展場(chǎng)景中作為平等的主體出現(xiàn)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)村部分的優(yōu)先權(quán)。由于鄉(xiāng)村不是具體的個(gè)人，因此，這樣的策略并不影響社會(huì)正義。

(二)包容性發(fā)展觀在“地權(quán)”制度中的表達(dá)

目前，圍繞我國(guó)農(nóng)村的地權(quán)制度，包容性發(fā)展觀可以在三個(gè)層面中體現(xiàn)出來(lái)，即宏觀上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度安排、中觀上的土地行政干預(yù)行為與微觀層面的農(nóng)村土地沖突的社會(huì)治理行為與措施。

第一，宏觀層面的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度安排，既要立足于農(nóng)業(yè)的延續(xù)與發(fā)展，也要立足于“最不利者”的權(quán)利。土地是農(nóng)民乃至整個(gè)社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。雖然，城市化浪潮一浪高過(guò)一浪，農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程一年高過(guò)一年;但是，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的農(nóng)民還是要多于市民。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，最重要的依舊是土地及其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。因此，實(shí)現(xiàn)城市對(duì)鄉(xiāng)村的包容性發(fā)展，還必須立足于農(nóng)業(yè)的延續(xù)、發(fā)展與進(jìn)步。城市對(duì)鄉(xiāng)村的包容性發(fā)展，切忌不能延續(xù)當(dāng)下社會(huì)發(fā)展中的“城市思維”，即以城市人的理性來(lái)統(tǒng)攝鄉(xiāng)村、格式化鄉(xiāng)村。

歷史地看，從集體化時(shí)代走出來(lái)的農(nóng)民，是比較親睞家庭承包制式的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式的;而今天，當(dāng)越來(lái)越多的農(nóng)民不再單純依靠土地資源而生存的時(shí)候，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)又成為農(nóng)村發(fā)展與提高土地效率的一種時(shí)代呼喚。一種新的制度安排必然會(huì)涉及到多方利益相關(guān)者之間的力量博弈與策略選擇。需要慎重的是，這樣一種合乎時(shí)代要求的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度安排會(huì)變成一種強(qiáng)者的盛宴，這勢(shì)必會(huì)成為一種潛存著多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的游戲，這一點(diǎn)，我們從農(nóng)村土地沖突的多重風(fēng)險(xiǎn)中可見(jiàn)一斑。因此，以包容性發(fā)展理念待之，以城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的理念待之，以強(qiáng)者讓渡弱者的“差別性原則”待之，在制度安排中，充分尊重與保障處于弱者地位的“三農(nóng)”的權(quán)利，既要獲得城鄉(xiāng)發(fā)展成果的均平性，又要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)同性與和諧性。

第二，在中觀層面的土地行政干預(yù)行為上，要有效劃分權(quán)力和市場(chǎng)的邊界，合理地保護(hù)農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值。歷史與現(xiàn)實(shí)地看，城市對(duì)鄉(xiāng)村的資源性抽取與資源性排斥行為，既有資本的作用，也有政治與行政權(quán)力的干預(yù)。從應(yīng)然的角度看，當(dāng)市場(chǎng)失靈無(wú)法抑制資本的侵犯時(shí)，政治與行政權(quán)力就應(yīng)該發(fā)揮其公正與正義的調(diào)節(jié)作用，然而，我們面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，政治與行政權(quán)力的干預(yù)常常加劇了“市場(chǎng)失靈”的程度，從而使土地價(jià)格嚴(yán)重偏離其市場(chǎng)價(jià)值。恩格斯曾說(shuō)過(guò)：“在政治權(quán)力對(duì)社會(huì)獨(dú)立起來(lái)并且從公仆變?yōu)橹魅艘院螅梢猿瘍蓚€(gè)方向起作用，或者按照合乎規(guī)律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神和方向在起作用，在這種情況下，它和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間就沒(méi)有任何沖突，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就加速了?；蛘哌`反經(jīng)濟(jì)發(fā)展而起作用，在這種情況下，除去少數(shù)例外，它照例說(shuō)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下陷于崩潰?！薄?6〕

在今天農(nóng)村土地的行政干預(yù)中，我們更多的是看到了恩格斯所說(shuō)的“違反經(jīng)濟(jì)發(fā)展而起作用”，即作為國(guó)家政權(quán)代理人的地方政府對(duì)鄉(xiāng)村地權(quán)的管控，從而造成了對(duì)“最不利者”權(quán)利侵犯的不斷升級(jí)，甚至有時(shí)，權(quán)力的干預(yù)與鄉(xiāng)村地權(quán)直接發(fā)生沖突，從而給農(nóng)村社會(huì)以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了多重的風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題。因此，在當(dāng)前我國(guó)土地行政管理的政策與制度格局下，限制政府權(quán)力的過(guò)度干預(yù)，尤其是防止政府權(quán)力和農(nóng)民地權(quán)直接發(fā)生沖突，顯得尤為緊迫。在這一理路下，基于包容性發(fā)展的理念，提倡一種政府包容社會(huì)、城市包容鄉(xiāng)村、強(qiáng)者包容弱者以及政府包容市場(chǎng)的發(fā)展心態(tài)是必要的。

第三，在微觀性的農(nóng)村土地沖突的社會(huì)治理中，權(quán)利保護(hù)要向處于弱勢(shì)一方傾斜。目前，中國(guó)農(nóng)村源于土地而引發(fā)的一系列問(wèn)題，長(zhǎng)期困擾著中國(guó)社會(huì)各界，其中，最為突出的就是近些年來(lái)爆發(fā)頻率不斷上升的“農(nóng)村土地沖突”現(xiàn)象。當(dāng)然，沖突只是問(wèn)題的表征，其深層的原因既有土地制度理念的因素，也有土地管理體制的因素。在講到所謂的“貴者”與“賤者”的關(guān)系時(shí)，霍布斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)這樣一段非常深刻的話，他說(shuō)：“貴者的尊榮地位之所以有價(jià)值，就在于他們能施濟(jì)賤者，否則就一無(wú)價(jià)值了。他們所做的暴行，壓迫和傷害并不能因?yàn)樗麄兊匚蛔鹳F而得到寬宥，反倒是要因此而加重罪行，因?yàn)樗麄冏顩](méi)有必要犯下這些行為。偏袒貴者將會(huì)以如下的方式造成后果：豁色將滋生驕橫、驕橫又滋生仇恨、仇恨則使人不顧國(guó)家的毀滅，力圖推翻一切壓迫人和侮辱人的貴族作風(fēng)?！薄?7〕

當(dāng)然，霍布斯所說(shuō)的情景早已時(shí)過(guò)境遷了;但是，值得我們深思的是在我國(guó)農(nóng)村土地沖突的諸多場(chǎng)景中，我們是不是隱約看到了霍布斯所說(shuō)的“貴者對(duì)賤者的暴行”，更為嚴(yán)重的是我們的制度設(shè)計(jì)與行政干預(yù)行為是不是也在縱容著這一類(lèi)的“暴行”。有問(wèn)題就有沖突，有沖突就必須進(jìn)行治理，否則，問(wèn)題與沖突就會(huì)潛存著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。質(zhì)言之，我們處理農(nóng)村土地沖突的思路是不是應(yīng)該加以更換與調(diào)整?對(duì)此，借助于城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的價(jià)值觀，在包容性發(fā)展的理念下尋求這一沖突的社會(huì)治理，就會(huì)給我們帶來(lái)一些新的思路與措施。具體而言，一方面，在具體的可操作的路徑上，強(qiáng)者以包容的心態(tài)增加對(duì)弱者在物質(zhì)與利益上的補(bǔ)益，就實(shí)現(xiàn)了霍布斯所言的“貴者尊榮地位之價(jià)值”;另一方面，一種更具包容弱者權(quán)利的土地制度架構(gòu)是適宜的，也是必須的。

五、結(jié)語(yǔ)：城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的切入點(diǎn)—— “地權(quán)”制度

早在上世紀(jì)30年代，鄉(xiāng)村建設(shè)派學(xué)者梁漱溟先生就感言：“和農(nóng)業(yè)最有關(guān)系的當(dāng)然是土地問(wèn)題。常有人怪我們不大愛(ài)談土地問(wèn)題。土地問(wèn)題怎么樣呢?問(wèn)題哪個(gè)不承認(rèn)?要緊的是要有辦法。辦法也不難想，要緊的是誰(shuí)來(lái)實(shí)行?要知土地問(wèn)題，問(wèn)題卻不在土地，而在人與人之間?！晕覀冋J(rèn)為調(diào)整社會(huì)關(guān)系形成政治力量，為解決土地問(wèn)題之前提。”〔18〕

筆者認(rèn)為，當(dāng)前，從中國(guó)社會(huì)資源調(diào)控的正當(dāng)性與現(xiàn)代社會(huì)高風(fēng)險(xiǎn)性的理性考量?jī)蓚€(gè)方面來(lái)著眼，都共同催生著一種包容性的發(fā)展觀，而本文更著眼于一種“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”的價(jià)值觀。當(dāng)用這一發(fā)展觀來(lái)反思城市-鄉(xiāng)村關(guān)系時(shí)，我們卻發(fā)現(xiàn)了“地權(quán)”成為了近百年來(lái)中國(guó)城市排斥鄉(xiāng)村發(fā)展的一種手段;因此，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)的包容性發(fā)展，必須從“地權(quán)”制度切入。正如梁漱溟先生所言，土地問(wèn)題不在土地，而在人與人之間。對(duì)此，以包容性發(fā)展的價(jià)值觀來(lái)輻照城鄉(xiāng)關(guān)系，不失為一種理路。前提已經(jīng)有了，問(wèn)題的解決似乎已見(jiàn)曙光。

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D668

A

1008-9187-(2012)02-0008-06

①通訊作者，劉祖云，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，江蘇 南京 210095。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”(11＆ZD070)

陳明，南京市雨花臺(tái)區(qū)住房和建設(shè)局職員，碩士研究生，江蘇 南京 210095。

正 惠〕