張振雪 任中平

集體負(fù)責(zé)制運(yùn)行中的問(wèn)題、原因與對(duì)策思考

張振雪 任中平

集體負(fù)責(zé)制作為黨內(nèi)民主的重要制度，也是民主集中制度的重要內(nèi)容。作為集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的一種黨內(nèi)決策制度，應(yīng)充分體現(xiàn)民主集中制的精神和內(nèi)涵。然而在現(xiàn)實(shí)政治生活中，由于種種原因，黨內(nèi)集體負(fù)責(zé)制運(yùn)行中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，主要有只見(jiàn)“集體”不見(jiàn)“個(gè)人”、集體決定的規(guī)范化程序化嚴(yán)重不足、只見(jiàn)“領(lǐng)導(dǎo)”不見(jiàn)“負(fù)責(zé)”、有“權(quán)”無(wú)“責(zé)”，嚴(yán)重破壞了黨內(nèi)民主生活。集體負(fù)責(zé)制異化產(chǎn)生的成因是多方面的，主要是現(xiàn)有的集體決策程序缺乏規(guī)范性，制度化程度較低;問(wèn)責(zé)制度難以真正落到實(shí)處;黨內(nèi)“一把手體制”成障礙。健全和完善集體負(fù)責(zé)制，就必須健全和完善現(xiàn)有的集體決定程序，并加以制度化;引入集體辭職制度，嚴(yán)格貫徹權(quán)責(zé)相適應(yīng)原則;加強(qiáng)黨的監(jiān)督，實(shí)行黨委問(wèn)責(zé)制度。

集體負(fù)責(zé)制;民主集中;黨內(nèi)民主

集體負(fù)責(zé)制作為黨內(nèi)民主的重要制度，也是民主集中制度的重要內(nèi)容。這一制度歷史悠久，在經(jīng)歷了一系列起起落落之后，最終被寫(xiě)進(jìn)了黨章。在把握集體負(fù)責(zé)制的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步研究其在黨的民主生活中的現(xiàn)狀、成因和影響，對(duì)于改進(jìn)和完善集體負(fù)責(zé)制、促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展具有十分重要的意義。

一、集體負(fù)責(zé)制的歷史由來(lái)與科學(xué)內(nèi)涵

黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制最早是由列寧提出來(lái)的，他說(shuō)：“任何時(shí)候，在任何情況下，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)都要明確地規(guī)定每個(gè)人對(duì)一定事情所負(fù)的責(zé)任，借口集體領(lǐng)導(dǎo)而無(wú)人負(fù)責(zé)，是最危險(xiǎn)的禍害?！薄?〕在黨的歷史上，最早是在“三灣改編”的時(shí)候確立的“黨委制”這一集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的制度。八大時(shí)充分肯定了這一制度;九大、十大的黨章之中刪去了這一指導(dǎo)思想;十一大重新規(guī)定了這一原則;十一屆五中全會(huì)將該原則確立為黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則之一。十五大通過(guò)的黨章將這一原則確立為民主集中制的基本原則。十六大把“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則寫(xiě)進(jìn)黨章， 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》又將集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度?！?〕胡錦濤在十七大報(bào)告中指出，嚴(yán)格實(shí)行民主集中制，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，反對(duì)和防止個(gè)人或少數(shù)人專斷。至此，集體負(fù)責(zé)制作為一項(xiàng)重要的制度由法律、黨章等予以充分的肯定和落實(shí)，這也足以見(jiàn)得該制度的重要性。

集體負(fù)責(zé)制是集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的一種黨內(nèi)決策制度。黨章明確規(guī)定： “黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要由黨的委員會(huì)民主討論，作出決定”，“……要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)處于黨和人民的監(jiān)督之下”。對(duì)它的內(nèi)涵，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：

一是必須把集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)這兩個(gè)方面有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不能偏廢其中任何一方。若僅僅只有集體領(lǐng)導(dǎo)，則會(huì)將黨員個(gè)人的民主權(quán)利、表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)的權(quán)利淹沒(méi)在集體的陰影之下，各抒己見(jiàn)的渠道將被封閉。相反，若只有分工負(fù)責(zé)就會(huì)產(chǎn)生一盤(pán)散沙的局面，各個(gè)部門(mén)、各個(gè)黨員單槍匹馬，缺乏全局統(tǒng)籌的整體觀念。只有將這兩個(gè)方面有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，才能使黨員個(gè)人權(quán)利、黨組織的集體權(quán)力以及各方的責(zé)任予以肯定和明確。實(shí)行集體負(fù)責(zé)制的目的，是要實(shí)現(xiàn)在黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的前提下，做到事事有人管，人人有專責(zé)。權(quán)與責(zé)一一對(duì)應(yīng)，沒(méi)有無(wú)責(zé)任的權(quán)力，也沒(méi)有無(wú)權(quán)力的責(zé)任。這是黨內(nèi)民主的基本要求。

二是必須準(zhǔn)確界定集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)的具體內(nèi)涵，前者是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策而言，后者則是針對(duì)貫徹落實(shí)而言的。實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，就是凡是涉及黨的方針、路線、政策的大事，重大工作任務(wù)的部署，重要干部的任免、調(diào)動(dòng)和處理，群眾利益的重要問(wèn)題，以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由黨委集體討論的問(wèn)題，“三重一大”即重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用的議題，都要經(jīng)集體討論的程序來(lái)決定。應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分別提交黨的委員會(huì)、常委會(huì)集體討論，然后分工負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行，即在堅(jiān)持黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)的前提下，就黨委的決議或決定的貫徹落實(shí)以及黨委的其他日常工作，在黨委成員中進(jìn)行分工，明確每一個(gè)人對(duì)一定事情所承擔(dān)的具體責(zé)任。

三是還要深入認(rèn)識(shí)集體負(fù)責(zé)制的精神實(shí)質(zhì)，集體負(fù)責(zé)制本質(zhì)上是一種民主制。根據(jù)現(xiàn)行黨章的規(guī)定，民主集中制是我們黨的根本組織原則。在黨章的民主集中制六項(xiàng)基本原則中的第五條中，明確規(guī)定了黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要由黨的委員會(huì)民主討論，作出決定。因此，不難看出集體負(fù)責(zé)制是民主集中制的原則之一，集體負(fù)責(zé)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主集中的精神和內(nèi)涵。而對(duì)于民主集中制的實(shí)質(zhì)，許耀桐在《民主集中制的實(shí)質(zhì)是什么》一文中進(jìn)行了闡釋，明確肯定了高放教授關(guān)于民主集中制的實(shí)質(zhì)是民主制的觀點(diǎn)?！?〕“民主集中制在其發(fā)展進(jìn)程中，經(jīng)歷了新的變化，進(jìn)入新的形態(tài)，即在革命勝利后，它是一種其中的民主制大于其中的集中制并將最終完全復(fù)歸于民主制的形態(tài)。因此，民主集中制的實(shí)質(zhì)必須歸于民主制，必然是民主制”?！?〕因此作為民主集中制典型代表的集體負(fù)責(zé)制更應(yīng)體現(xiàn)其實(shí)質(zhì)，即民主性。也即集體負(fù)責(zé)制在本質(zhì)上亦是一種民主制。同時(shí)他還指出，集體負(fù)責(zé)制應(yīng)當(dāng)是包含或體現(xiàn)以下“黨員享有了解黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利”，“黨員享有廣泛參與黨內(nèi)決策的權(quán)利”，“黨員所在的支部、總支部以及各級(jí)黨組、委員會(huì)和代表大會(huì)要定期舉行會(huì)議”，和“黨員享有選舉各級(jí)干部的權(quán)利，黨員享有監(jiān)督權(quán)”〔5〕等五項(xiàng)重要民主權(quán)利的民主制度。由此可見(jiàn)，民主性應(yīng)當(dāng)是集體負(fù)責(zé)制的價(jià)值追求。

二、集體負(fù)責(zé)制在黨內(nèi)生活中的運(yùn)行現(xiàn)狀

在現(xiàn)實(shí)政治生活中，黨內(nèi)生活存在諸多問(wèn)題，如各級(jí)黨組織忽視了集體負(fù)責(zé)制的民主價(jià)值、以個(gè)人代替集體、違背黨員的民主權(quán)利、有權(quán)無(wú)責(zé)等，嚴(yán)重背離了該制度的初衷，使該制度并未得到很好的貫徹執(zhí)行，就在所難免存在諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題主要有：

(一)只見(jiàn)“集體”不見(jiàn)“個(gè)人”

這主要有兩個(gè)方面的表現(xiàn)。一是“集體決定”往往被“集體名義”所取代。當(dāng)需要做出決策時(shí)，一個(gè)問(wèn)題會(huì)被拿到會(huì)議上進(jìn)行集體的討論，集體討論之后會(huì)形成一個(gè)最終的結(jié)論。這看似是一種“集體決定”的過(guò)程產(chǎn)生的一個(gè)合法且合理的“集體決定”的結(jié)果，但實(shí)際上由于實(shí)際操作過(guò)程過(guò)于追求形式主義，因而“集體決定”實(shí)際上被“集體名義”的空殼所取。二是個(gè)人意見(jiàn)的不均值化。集體負(fù)責(zé)制在黨內(nèi)民主中應(yīng)然的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是每個(gè)處在集體中且有表決權(quán)的個(gè)體，其在決定做出的影響力上應(yīng)當(dāng)是均等的，任何人都是平等的，任何人都不擁有高于他人的表決的效力。而實(shí)踐中往往處于領(lǐng)導(dǎo)職位的某些集體成員，尤其表現(xiàn)為黨委負(fù)責(zé)人，他們的表決權(quán)在實(shí)際上往往會(huì)左右最后的決策方向。表決權(quán)實(shí)際上不均等化，導(dǎo)致集體負(fù)責(zé)制這種建立在人人平等基礎(chǔ)上的制度以盡失合理性基礎(chǔ)。

(二)集體決定的規(guī)范化、程序化嚴(yán)重不足

提交會(huì)議進(jìn)行集體討論并進(jìn)行集體議決的程序，其本身也存在缺乏嚴(yán)格的規(guī)范的問(wèn)題。〔6〕哪些事項(xiàng)、經(jīng)過(guò)怎樣的程序，才能進(jìn)入集體討論議決的程序，盡管很多單位都有一些成文的規(guī)定，但嚴(yán)格說(shuō)來(lái)至今還未形成一種統(tǒng)一的、科學(xué)的體制規(guī)范。按照一般的邏輯，應(yīng)該是這樣一種程序：前提是有一個(gè)提案，然后要進(jìn)行調(diào)查論證，主管部門(mén)給出初步處理結(jié)果以及分 (主)管領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)等等程序。但是現(xiàn)實(shí)情況卻是集體決策的程序和標(biāo)準(zhǔn)都十分混亂，大事小事都囫圇吞棗拿到會(huì)議上進(jìn)行集體討論、集體決策，具體的程序也不規(guī)范、不嚴(yán)格。

(三)只見(jiàn)“領(lǐng)導(dǎo)”不見(jiàn)“負(fù)責(zé)”

其主要表現(xiàn)有兩種情形。一是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意見(jiàn)等同于集體決定、集體意志。在集體負(fù)責(zé)制中，分 (主)管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上具有很大的“獨(dú)立主導(dǎo)”的權(quán)力，〔7〕特別是否決的權(quán)力。在實(shí)際的政治過(guò)程中，分 (主)管領(lǐng)導(dǎo)行使否決權(quán)的情況并不是罕見(jiàn)的，只要分 (主)管領(lǐng)導(dǎo)不簽字同意上會(huì)，該議案實(shí)際上就會(huì)被否決。因此可見(jiàn)，這里的否決過(guò)程，就顯然不能體現(xiàn)“集體”領(lǐng)導(dǎo)的意義。二是實(shí)際作出決定的人在集體名義之下不對(duì)后果負(fù)責(zé)。當(dāng)主要領(lǐng)導(dǎo)在握有“獨(dú)立主導(dǎo)”權(quán)的情形下，實(shí)際上就掌握了對(duì)某議案的否決權(quán)和通過(guò)權(quán)。而通過(guò)集體討論做出集體決策充其量只不過(guò)是為“領(lǐng)導(dǎo)”決策走一下形式而已。但是，實(shí)際上打著“集體決策”旗號(hào)的“領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)權(quán)”卻不需要為其個(gè)人決策行為而負(fù)責(zé)任，因?yàn)樗戏ǖ摹凹w決策”的外衣。這就是實(shí)際作出決策的人在集體名義之下不對(duì)決策失誤的結(jié)果負(fù)責(zé)任，因?yàn)橛小凹w”擔(dān)著。

(四)有“權(quán)”無(wú)“責(zé)”

首先，對(duì)集體作出的決定缺乏針對(duì)集體的問(wèn)責(zé)機(jī)制。權(quán)責(zé)原理要求握有多少權(quán)力就要負(fù)多大的責(zé)任，誰(shuí)握有權(quán)力誰(shuí)就要負(fù)責(zé)任。集體負(fù)責(zé)制中，集體對(duì)一項(xiàng)議案或提案擁有否決權(quán)，就意味著集體應(yīng)當(dāng)對(duì)集體作出的錯(cuò)誤行為負(fù)責(zé)任。但是實(shí)際上，集體對(duì)集體決策失誤負(fù)責(zé)任的行為在黨的政治實(shí)踐，乃至我國(guó)的政治實(shí)踐中都十分罕見(jiàn)。目前的集體負(fù)責(zé)制中沒(méi)有對(duì)集體進(jìn)行問(wèn)責(zé)的情況。這樣，我們完全可以假設(shè)“集體”可以“為所欲為”了。因?yàn)闊o(wú)論它怎樣行為都不需要負(fù)責(zé)任。其次，黨委實(shí)際上不受問(wèn)責(zé)。2011年3月22日，《北京日?qǐng)?bào)》以“黨委領(lǐng)導(dǎo)首度被列入問(wèn)責(zé)范圍”為題，對(duì)《北京市實(shí)施＜關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定＞辦法》進(jìn)行了詳細(xì)解讀?！熬┌鎲?wèn)責(zé)辦法”最大的亮點(diǎn)是明確指出“把黨委領(lǐng)導(dǎo)列入問(wèn)責(zé)范圍”。之前出臺(tái)的各種各樣的問(wèn)責(zé)制度，主要是對(duì)行政官員的問(wèn)責(zé)，鮮見(jiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部被問(wèn)責(zé)。在以往官員問(wèn)責(zé)中，就有負(fù)責(zé)決策的黨委領(lǐng)導(dǎo)不承擔(dān)責(zé)任，不被問(wèn)責(zé)，而作為執(zhí)行者的政府官員卻屢屢被問(wèn)責(zé)、被處理。不僅被問(wèn)責(zé)的官員感到不公平，公眾對(duì)此也表示不理解。

古人云：“千里之堤毀于蟻穴”。集體負(fù)責(zé)制這一民主環(huán)節(jié)的疏失，應(yīng)該提早給予足夠的重視。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，集體負(fù)責(zé)制已經(jīng)在實(shí)踐中產(chǎn)生了一系列的不良后果：

一是嚴(yán)重破壞黨內(nèi)民主生活。在黨的十六大上，黨內(nèi)民主被提到了“黨的生命”的高度，且“黨內(nèi)民主對(duì)人民民主具有重要的示范帶動(dòng)作用”。集體負(fù)責(zé)制是我黨黨內(nèi)民主的一種表現(xiàn)形式和工作方式。而決策時(shí)的“集體名義”已經(jīng)遠(yuǎn)離了吸收各種不同意見(jiàn)的初衷，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力已經(jīng)凌駕于集體權(quán)力至上，集體權(quán)力“似有實(shí)無(wú)”。民主集中也被破壞，只見(jiàn)“集中”。

二是權(quán)力腐敗與濫用。權(quán)力的天性就是濫用，因此必須將權(quán)力這只老虎裝進(jìn)籠子里——監(jiān)督制約權(quán)力。但是在集體負(fù)責(zé)制中，由于集體負(fù)責(zé)被變成了一種“集體名義”，決策實(shí)際上是由個(gè)別的主管領(lǐng)導(dǎo)拍板，所以集體權(quán)力被個(gè)別人所濫用。而權(quán)力被濫用之后就是權(quán)力的尋租，黨內(nèi)的腐敗就會(huì)滋生。

三是動(dòng)搖黨的執(zhí)政根基。中國(guó)共產(chǎn)黨向來(lái)重視黨內(nèi)民主建設(shè)，將黨內(nèi)民主視為黨的生命，但是集體負(fù)責(zé)制目前在實(shí)踐中的現(xiàn)狀卻在腐蝕這一執(zhí)政根基。黨內(nèi)民主就是要將民主與集中結(jié)合起來(lái)，既要廣泛聽(tīng)取每個(gè)黨員的意見(jiàn)和建議，又要通過(guò)少數(shù)服從多數(shù)的機(jī)制做出最終的決策，這樣既發(fā)揚(yáng)了民主又提高了民主決策的效率。但是現(xiàn)狀卻是集體負(fù)責(zé)制中個(gè)人的意見(jiàn)被淹沒(méi)在“集體”的洪流中，個(gè)人的民主權(quán)利不被重視和考慮，“集體負(fù)責(zé)”變?yōu)闆](méi)有個(gè)人權(quán)利發(fā)聲的“集體決策結(jié)果”。

四是違背依法治國(guó)、依法治黨的原則。集體負(fù)責(zé)制作為黨內(nèi)民主的一項(xiàng)重要制度體現(xiàn)，作為民主集中制的重要制度，其意義在此不再贅述。既然是一項(xiàng)制度，就需要將之以法律、法規(guī)、條例等固定的形式肯定下來(lái)，即將之制度化，為進(jìn)行民主科學(xué)的決策提供合法有效的依據(jù)。這也是依法治國(guó)和依法治黨的題中之意。但是集體負(fù)責(zé)制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的過(guò)程中，程序混亂，缺乏依據(jù)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可依，非制度化的行為方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于制度化的方式，嚴(yán)重違背了依法治國(guó)和依法治黨的原則。

三、集體負(fù)責(zé)制異化產(chǎn)生的成因分析

(一)現(xiàn)有的集體決策程序缺乏規(guī)范性，制度化程度較低

除了在前面提到的討論決策程序本身缺乏明確、規(guī)范的程序外，提交到會(huì)議討論議決的事項(xiàng)，究竟是通過(guò)什么樣的程序、作出決定或者不作出決定的標(biāo)準(zhǔn)，往往也缺乏明確的規(guī)范。在實(shí)踐中，很常見(jiàn)的就是會(huì)議討論的環(huán)境和氛圍也非常松散和不規(guī)范。原因主要是：我國(guó)實(shí)行的基本上是一種“分工負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體制。從客觀上來(lái)說(shuō)，例如要分管工業(yè)的對(duì)分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)提出來(lái)的事項(xiàng)或人事任免提出意見(jiàn)，顯然是勉為其難。另一方面，即使相關(guān)人員有這個(gè)條件和基礎(chǔ)就其他分管領(lǐng)導(dǎo)提出的事項(xiàng)或人事任免提出意見(jiàn)，一般來(lái)說(shuō)也不太現(xiàn)實(shí)。體制是要有人的作為來(lái)使其運(yùn)轉(zhuǎn)的，而人往往又是理性的，在其作出任何言行舉止之前，特別是在這種工作語(yǔ)境下，一定會(huì)計(jì)較利弊得失、權(quán)衡之后才會(huì)行為。不同領(lǐng)域的分管領(lǐng)導(dǎo)之間，一般總會(huì)對(duì)其他分管領(lǐng)導(dǎo)提出的事項(xiàng)采取不表態(tài)或者默認(rèn)的態(tài)度，尤其是不會(huì)提出反對(duì)的意見(jiàn)，看似既維護(hù)和尊重了他人的主張，也對(duì)他人維護(hù)和尊重自己主張作出了暗示。但實(shí)際上這卻是不折不扣的不負(fù)責(zé)任。而在絕大多數(shù)情況下，只有“一把手”才有可能提出否決性意見(jiàn)。所以有個(gè)說(shuō)法，說(shuō)“‘一把手’要用一個(gè)人應(yīng)該有80%的把握，而要不用一個(gè)人，那必定是有100%的把握”，〔8〕就反映了這種情況。這也從側(cè)面反映了非制度化的政治運(yùn)行過(guò)程。

(二)問(wèn)責(zé)制度難以真正落到實(shí)處

問(wèn)責(zé)制度難以落到實(shí)處有以下幾方面的表現(xiàn)和原因。首先，問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)是全面的問(wèn)責(zé)，不能片面的僅僅對(duì)做出的結(jié)果進(jìn)行歸責(zé)，這樣并不能從根本上遏制錯(cuò)誤、不當(dāng)決策的做出。其次，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)決策、監(jiān)督層面的問(wèn)責(zé)。對(duì)決策層面的問(wèn)責(zé)能從源頭上，減少錯(cuò)誤、失誤的決策;對(duì)監(jiān)督層面的問(wèn)責(zé)是問(wèn)責(zé)制的最后一道屏障。第三，只有將決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三個(gè)環(huán)節(jié)、三個(gè)層面的問(wèn)責(zé)緊密的銜接起來(lái)，且每一個(gè)方面都給予平等的重視，才能是問(wèn)責(zé)發(fā)揮最大的效用。問(wèn)責(zé)還難以落到實(shí)處的原因在于對(duì)于黨委的問(wèn)責(zé)基本上處于空白的狀況，沒(méi)有現(xiàn)成的案例和法律依據(jù)。此外，雖然黨委握有很大的權(quán)力且對(duì)決策具有至關(guān)重要的作用，但是卻沒(méi)有專門(mén)的對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

(三)黨內(nèi)“一把手體制”成障礙

“一把手體制是擴(kuò)大黨內(nèi)民主的體制性障礙”。〔9〕黨內(nèi)“一把手”體制是指黨的領(lǐng)導(dǎo)干部可以對(duì)下級(jí)下達(dá)指示和命令，在最后決策的時(shí)候可以做最后“拍板”。而這樣的“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的風(fēng)氣本不應(yīng)該出現(xiàn)在黨的組織和黨的工作制度中。黨的工作和決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)是“委員會(huì)制”，也即沒(méi)有誰(shuí)在黨內(nèi)能一個(gè)人說(shuō)了算，而是應(yīng)當(dāng)提交討論、集體決策，集體才是最“大”的、最終說(shuō)了算的。

盡管集體負(fù)責(zé)制在實(shí)踐中亂象叢生，但是它的作用還是無(wú)法否定的。因此，唯有從健全集體負(fù)責(zé)制的角度出發(fā)，克服其現(xiàn)存的種種弊端，以使其更好地發(fā)揮積極作用。

四、健全和完善集體負(fù)責(zé)制的對(duì)策思考

(一)健全和完善現(xiàn)有的集體決定程序，并加以制度化

在集體領(lǐng)導(dǎo)體制中，需要集體討論議決的應(yīng)當(dāng)是屬于決策層面的問(wèn)題，至于執(zhí)行層面的問(wèn)題，沒(méi)有必要通過(guò)集體議決的程序解決。也就是首先要制定一定的標(biāo)準(zhǔn)將“什么樣的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)上會(huì)”確定下來(lái)，即實(shí)現(xiàn)“上會(huì)提案”的制度化規(guī)定。其次，到了集體決策程序本身時(shí)，也要規(guī)范眾程序，如提案程序，誰(shuí)可以提案、提案的審核——表決程序，哪些人可以行使表決權(quán)、通過(guò)提案的人數(shù)應(yīng)該達(dá)到怎樣的比例有效、無(wú)效表決的補(bǔ)救措施——做出決定程序，如何才算通過(guò)、執(zhí)行機(jī)關(guān)是誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督執(zhí)行等等。再有，有必要明確集體領(lǐng)導(dǎo)體制中每一個(gè)成員的平等地位，要改變集體負(fù)責(zé)制中黨委書(shū)記、委員長(zhǎng)“說(shuō)了算”的行政作風(fēng)。黨的集體議決有一個(gè)基本原理，即參與集體議決的每一個(gè)個(gè)體必須獨(dú)立地作出判斷，而不能有傾向性的主導(dǎo)或引導(dǎo)。此外在集體決策會(huì)議上可以專門(mén)有書(shū)記員做會(huì)議記錄，尤其是要將反對(duì)意見(jiàn)及其主張者明確記錄在案，并簽字?？梢越梃b公司法中的規(guī)定：對(duì)提出反對(duì)意見(jiàn)的要明確記錄，到后來(lái)歸責(zé)可以作為免責(zé)的證據(jù)。

(二)引入集體辭職制度，嚴(yán)格貫徹權(quán)責(zé)相適應(yīng)原則

鑒于集體決策可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，因此有必要對(duì)于集體決策失誤進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，引入糾錯(cuò)機(jī)制。引入集體辭職制度，即“集體決策”承擔(dān)“集體責(zé)任”。集體辭職看似一種比較嚴(yán)厲的懲處方式，但實(shí)際上這是權(quán)責(zé)相適應(yīng)的必然要求。且黨的決策不同于普通的一般決定，影響通常都比較大，一旦姑息縱容決策隨意做出，執(zhí)行再得力也隱含著不穩(wěn)定的隱患。這里的集體辭職是指，做出集體決策的所有人都不能繼續(xù)對(duì)產(chǎn)生錯(cuò)誤決策的提案再次行使表決權(quán);十分嚴(yán)重的失誤，所有參加決策的人都要引咎辭職。另外一層含義，在決策過(guò)程中，持反對(duì)意見(jiàn)的參加者可以免除責(zé)任。

(三)加強(qiáng)黨的監(jiān)督，實(shí)行黨委問(wèn)責(zé)制度

黨中央多次指出，要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督、自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督制度。而黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督“兩手都要硬，兩手都應(yīng)抓”?！?0〕

在黨內(nèi)監(jiān)督方面，黨的各級(jí)代表大會(huì)、黨的各級(jí)委員會(huì)、黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)這樣的同級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著穩(wěn)定執(zhí)政根基、依法治黨、從嚴(yán)治黨、全心全意為人民服務(wù)的理念出發(fā)，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，黨的各級(jí)代表大會(huì)作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，又是黨的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督從基層到中央的各級(jí)黨委會(huì)的工作及工作人員的職責(zé)。黨的各級(jí)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)定期向各級(jí)黨代會(huì)作工作匯報(bào)。黨代會(huì)要嚴(yán)格審議黨委會(huì)的工作報(bào)告，對(duì)其在工作中做出具體的評(píng)價(jià)。而作為黨的專職監(jiān)督機(jī)關(guān)的黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。中央紀(jì)委要加強(qiáng)對(duì)中央委員會(huì)的監(jiān)督，地方紀(jì)委要加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)黨委的監(jiān)督。且無(wú)論是中央紀(jì)委還是地方紀(jì)委在發(fā)揮自身監(jiān)督職能的同時(shí)，最重要的是要保持自己相對(duì)的獨(dú)立性。各級(jí)黨組織和黨員干部也應(yīng)當(dāng)配合和支持紀(jì)委的各項(xiàng)工作。黨外監(jiān)督的渠道也要隨時(shí)保持暢通和多渠道。黨外監(jiān)督在黨的監(jiān)督中之所以必不可少的原因是顯而易見(jiàn)的。黨外監(jiān)督能夠彌補(bǔ)黨內(nèi)監(jiān)督的監(jiān)督力度不夠、黨內(nèi)監(jiān)督渠道狹窄化等諸多問(wèn)題。

對(duì)黨的監(jiān)督，尤其是對(duì)于黨委以及黨委領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督問(wèn)題已經(jīng)日漸突出。建立健全問(wèn)責(zé)制是加強(qiáng)對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督，增強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)，不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要舉措。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立健全問(wèn)責(zé)制高度重視。黨的十六屆四中全會(huì)提出，要依法實(shí)行問(wèn)責(zé)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來(lái)為人民謀利益。黨的十七大提出要健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。近年來(lái)，中央和很多省市采用引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等方式對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)，取得了較好的政治效果和積極的社會(huì)影響，為開(kāi)展問(wèn)責(zé)工作積累了必要的經(jīng)驗(yàn)。特別是2009年中央印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，實(shí)現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)規(guī)范化。

總之，集體負(fù)責(zé)制盡管存在一些不盡人意的現(xiàn)狀，但是其活力和價(jià)值還是不能否認(rèn)的。因此，不能一味地對(duì)其存在的問(wèn)題吹毛求疵，而是要從問(wèn)題著手，研究對(duì)策，健全現(xiàn)有制度，最終為黨內(nèi)內(nèi)民主的深入開(kāi)展發(fā)揮積極作用。加強(qiáng)對(duì)黨的監(jiān)督，是鞏固執(zhí)政根基、依法治黨、從嚴(yán)治黨的基本要求，也是黨領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代會(huì)建設(shè)、建設(shè)和諧社會(huì)的需要。因此，在黨內(nèi)民主的各個(gè)環(huán)節(jié)上都不能有薄弱環(huán)節(jié)。

〔1〕〔2〕曹耀峰.正確理解并全面落實(shí)“集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)”〔J〕.勝利油田黨校學(xué)報(bào)，2004，(3)：1—3.〔3〕〔4〕許耀桐.正確認(rèn)識(shí)民主集中制下的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度〔N〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010-08.

〔5〕許耀桐.民主集中制：要素分析〔J〕.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2010，(7).

〔6〕〔7〕〔8〕桑玉成.“集體決定”還是“集體名義”〔N〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011-04-05.

〔9〕趙希宏.黨內(nèi)民主熱點(diǎn)問(wèn)題研究新動(dòng)向〔N〕.北京日?qǐng)?bào)，2010-08.

〔10〕曹福田.嚴(yán)格和完善執(zhí)政黨監(jiān)督制度〔J〕.天府新論，1995，(6).

〔11〕蕭克.黨內(nèi)民主缺失的教訓(xùn)〔J〕.炎黃春秋，2006，(5).

〔12〕王全寶.怎樣問(wèn)責(zé)黨委領(lǐng)導(dǎo)〔J〕.中國(guó)新聞周刊，2011，(12).

〔13〕俞可平.依法治國(guó)必先依法治黨〔J〕.山東人大工作，2010，(8).

〔14〕朱聯(lián)平.當(dāng)代中國(guó)政黨制度下的政黨監(jiān)督論〔J〕.江漢大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2006，(3)：5—11.

〔15〕劉順亭.論首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和集體領(lǐng)導(dǎo)制的關(guān)系〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，1999，(1)：15—17.

D262

A

1008-9187-(2012)02-0025-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的路徑和機(jī)制研究”(11BZZ015)

張振雪，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生;

任中平，西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所教授，四川 南充 637002。

馬國(guó)祥〕