張麗紅

［山東輕工業(yè)學(xué)院，濟南 250353］

公共治理視閾中社區(qū)危機管理的路徑選擇

張麗紅

［山東輕工業(yè)學(xué)院，濟南 250353］

公共治理;社區(qū)危機管理;路徑;伙伴關(guān)系

2003年SARS危機以來，理論界對社會危機給予了較多的關(guān)注，取得的研究成果也較為顯著。但總體看來，目前的研究更多地集中在政府危機管理層面，對危機管理的基石——社區(qū)的危機管理研究相對較少。本文從公共治理視閾出發(fā)，從理論上分析了社區(qū)在危機管理中的優(yōu)勢，并對社區(qū)危機管理今后的發(fā)展路徑進行了思考，提出了相應(yīng)的建議。

處于轉(zhuǎn)型期的中國，也進入了危機多發(fā)期，危機管理的重要性和緊迫性亦隨之進一步提升。從公共治理理論來看，傳統(tǒng)上政府作為唯一的治理主體包辦一切的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，危機管理需要多方力量的共同參與。伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)作為群眾的基層自治組織承接了越來越多的由“單位”轉(zhuǎn)移出來的社會管理和公共服務(wù)事項，其在危機管理中的作用也不容小覷。

一、相關(guān)概念厘析

(一)公共治理

公共治理理論是20世紀80年代在西方新公共管理運動中誕生的一種理論。該理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙將治理定義為:一系列活動領(lǐng)域的管理機制，他們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無需依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。［1］(P328～329)D．Ketlle 教授在其 《Sharing power》中指出:“治理是政府和社會力量通過面對面的合作方式組成網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)”。［2］1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中給出了較為權(quán)威的定義:“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！保?］(P2～3)雖然學(xué)界對公共治理的表述不一，甚至在某些方面還沒有達成共識，但毫無疑問的是，所有的治理理論都主張消解政府壟斷公共事務(wù)的權(quán)力，主張由利益相關(guān)的各方 (政府和非政府部門)彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同參與社會公共事務(wù)的管理，從而達到公共利益的最大化。

公共治理理論的基本理念是治理主體的多元化。在公共治理理論興起以前，政府一直被認為是公共事務(wù)治理的唯一行為主體，所有的治理理論都具有一種內(nèi)向性特征——關(guān)注政府自身的能力提高，希望通過改革，甚至是“再造”，對政府進行徹底的重新設(shè)計，以大幅度提高政府治理的成效，實現(xiàn)所謂的“善政”。作為對傳統(tǒng)統(tǒng)治型和管理型社會治理模式的一種反思，公共治理理論具有明顯的外向性特征。它以全新的視角對政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關(guān)系及各自的責(zé)任進行了全方位的思考，發(fā)現(xiàn)了政府這一傳統(tǒng)治理主體的局限性，即“政府失靈”;同時，從理論上分析了市場機制和其他主體參與治理的可能性及優(yōu)勢，得出了與傳統(tǒng)治理理論截然不同的結(jié)論:受到公共問題影響的利害相關(guān)者都有協(xié)商共治的權(quán)利，各主體之間應(yīng)該相互承認并彼此尊重各自的共治權(quán)利，任何一方都沒有絕對的權(quán)威。

雖然公共治理理論對政府作為單一中心治理者的合法性提出了質(zhì)疑，但卻承認在公共治理中政府的主導(dǎo)作用，同時也進一步勾畫出了政府這一特殊的公共治理主體應(yīng)有的作用方式:政府要改變以往事無巨細、大包大攬的做法，做好屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，側(cè)重整體、長遠規(guī)劃，宏觀的調(diào)控和體制建設(shè)，以為各治理主體作用的發(fā)揮提供引導(dǎo)和制度保障。

(二)危機管理

赫爾曼 (Hermann)認為:“危機就是一種情境狀態(tài)，其決策主體的根本目標受到威脅，在改變決策之前可獲得的反映時間很有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料”。［4］(P25)①Hermann，Charles F．，ed．International Crises:Insights From Behavioral Research．New York:Free Press，1972．漢語中的危機包含兩層含義，即“危險和機遇”，而且兩者具有辯證統(tǒng)一的關(guān)系:危機處理得當，可以轉(zhuǎn)危為安、化險為夷;處理不當，則可以使組織或社會遭受重大損失。本文所指的危機為發(fā)生在公共領(lǐng)域的危機，即“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則構(gòu)建產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關(guān)鍵決策的事件?！保?］(P25)②Rosenthal Uriel，Charles Michael T．，ed．Coping with Crises:The Management of Disasters，Riots and Terrorism．Springfield:Charles C，Thomas，1989．它具有公共性、突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、危害性等特點。危機的出現(xiàn)，表明社會處于一種失序狀態(tài)，難以正常運行，如果這種失序狀態(tài)不能得到有效控制，必然會對國家和政府的權(quán)威帶來嚴重挑戰(zhàn)。因為從起源的角度講，“國家就是為了使社會中的對立面不致在無謂斗爭中把自己和社會消滅而出現(xiàn)的一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當緩和沖突，把沖突保持在秩序的范圍內(nèi)”。［5］(P170)可見，能否及時化解危機，轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C”，盡快恢復(fù)社會秩序，關(guān)涉到國家的權(quán)威甚至是存亡。

縱觀古今中外，危機事件時有發(fā)生，隨著“風(fēng)險社會”的到來，各種風(fēng)險因素不斷增加，有效抵御與應(yīng)對各種災(zāi)害和危機，已經(jīng)成為世界各國所面臨的共同課題。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，同時也是社會風(fēng)險的高發(fā)期，提高我國社會的危機管理能力具有尤為重要的意義。一般而言，危機管理是對突發(fā)的災(zāi)難性公共危機事件爆發(fā)前的預(yù)防、事中的應(yīng)對和事后的恢復(fù)整個的管理過程。政府作為管理社會公共事務(wù)的主導(dǎo)力量，具有在短時間內(nèi)動員社會資源的獨特優(yōu)勢，因而一度被看作是公共危機管理的唯一主體。如有學(xué)者認為:“危機管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機”。［6］(P198)然而，事實一再向我們展示，由于科層化的組織體系、政府的自利行為等因素的存在，政府在應(yīng)對危機事件中也存在先天的不足，即“政府失靈”。正如前面所說，針對這一問題，我們曾一度寄希望于通過改革和“再造”，打造“善治”的政府來應(yīng)對，但效果并不理想。公共治理理論所提供的新的思維視角使得人們眼前一亮、豁然開朗。越來越多的國家開始探討和構(gòu)建多主體共同治理的危機管理體制。社區(qū)作為居民的自治單位，處于危機發(fā)生的第一線，作為利益的密切相關(guān)方，也逐漸成為備受關(guān)注的危機管理主體。

(三)社區(qū)

從一般意義上來講，社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。社區(qū)處于城市組織金字塔體系的最底層，是基層政權(quán)與城市居民的連接點。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，原有的以“單位”為基礎(chǔ)的城市基層社會管理體制被打破，越來越多的困難群體、特殊群體匯聚到城鄉(xiāng)社區(qū)，越來越多的社會管理和公共服務(wù)事項沉淀到城鄉(xiāng)社區(qū)，越來越多的居民生產(chǎn)生活需求集中到城鄉(xiāng)社區(qū)，城鄉(xiāng)社區(qū)日益成為社會建設(shè)的著力點和黨在基層執(zhí)政的支撐點。社區(qū)也成為現(xiàn)代城市公共治理系統(tǒng)的基層力量，其危機管理能力的提升對于整個城市的危機管理效果具有重要作用。

二、社區(qū)在危機管理中的優(yōu)勢

社區(qū)作為群眾的自治組織，既不同于政府機關(guān)，也不同于以盈利為目的的企業(yè)組織，而是從社區(qū)居民的利益需求出發(fā)，致力于公益事業(yè)，提供社區(qū)居民所需要的服務(wù)和產(chǎn)品的自治組織;社區(qū)又往往處于危機的第一現(xiàn)場，危機的有效處理與居民的生產(chǎn)生活具有直接的利害關(guān)系。以上因素使得社區(qū)在公共危機管理中具有天然的優(yōu)勢。

(一)有利于危機管理關(guān)口的前移，降低管理的成本

“預(yù)防為主，未雨綢繆”是危機管理的重要原則。社區(qū)是現(xiàn)代社會生活和發(fā)生社會交往的基本場所，除了有一定數(shù)量的人群以外，還包括學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、商場等功能各異的社會組織，潛藏著各種危機，往往是危機發(fā)生的第一現(xiàn)場。對于社區(qū)潛在的危機因素，政府往往難以察覺。社區(qū)作為居民生活居住和交往的場所，不僅對社區(qū)的“硬環(huán)境”，如社區(qū)的地理位置、面積、土地、建筑物等了如指掌;而且熟知社區(qū)的“軟環(huán)境”，如社區(qū)內(nèi)居民所從事的經(jīng)濟活動、社會風(fēng)氣、常見犯罪活動、人口狀況等。與其他主體相比，社區(qū)更容易在危機發(fā)生前捕捉到危機征兆，更容易預(yù)測危機所帶來的后果，可以盡早向有關(guān)部門發(fā)出危機預(yù)警，也可以對捕捉到的危機征兆進行風(fēng)險分析和排查以消除各類危機隱患。即使在危機發(fā)生以后，社區(qū)因其處于最前線，能夠更切實地感受到危機的發(fā)生，因而成為外部援助到來之前唯一的救援力量，如果應(yīng)對危機及時、得力，將有助于控制危機的蔓延，為更大救援力量的到來贏得寶貴的時間。因此，有效的社區(qū)危機管理將會使危機管理的關(guān)口前移，大大降低管理的費用和成本。

(二)有利于社會動員和資源整合

縱觀危機發(fā)生的整個過程，無論是危機發(fā)生前、發(fā)生中還是發(fā)生后，也不管危機大小和程度如何，都是由當?shù)厣鐓^(qū)居民承擔(dān)不利的后果。危機管理直接關(guān)系到社區(qū)及居民的切身利益。因此，社區(qū)居民不可能“袖手旁觀”，大多數(shù)居民有強烈的參與公共危機管理的意愿和能力，而社區(qū)作為民眾參與社會事務(wù)的基礎(chǔ)組織，是民眾參與社會事務(wù)的落腳點，也有開展危機預(yù)警和預(yù)控、限制危機的規(guī)模及消極后果的內(nèi)在動力。從社會的發(fā)展程度上看，多年的改革開放也使公民的民主、參與、責(zé)任意識提高，政治參與能力增強。作為社區(qū)居民，主人翁的責(zé)任感、社區(qū)歸屬感也使社區(qū)居民和單位有能力參與到危機管理中。從實踐上來看，許多城市的社區(qū)也已經(jīng)切實參與到危機的處置之中。如2003年的SARS疫情上，上海各社區(qū)在防治非典的過程中就起到了基礎(chǔ)性的關(guān)鍵作用;在2008年的汶川地震中，受災(zāi)社區(qū)居民在一定程度上展開了災(zāi)后自救工作。

除了有效的社會動員以外，社區(qū)還具有資源整合方面的優(yōu)勢。社區(qū)所能調(diào)配的資源包括社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)和民間組織，以及社區(qū)內(nèi)的生活、醫(yī)療服務(wù)、文化教育、體育設(shè)施等物質(zhì)資源。由于社區(qū)居委會掌握著某些福利資源，在“單位人”向“社會人”的過渡過程中，社區(qū)通過種種策略構(gòu)建了以人情、感情、互惠、信任為基礎(chǔ)的社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)，滿足了社會人對組織感和集體感的情感需求，與群眾形成了密切的關(guān)系;又由于社區(qū)擁有政府所賦予的行政權(quán)威，在一定程度上可以與轄區(qū)內(nèi)單位進行互惠互利，并從中得到相應(yīng)的資金支持。正常情況下，社區(qū)對社區(qū)內(nèi)的相關(guān)資源具有日常的管理、維護和開發(fā)職能，因而危機時刻社區(qū)能夠快速有效地將各種資源集聚起來投入到危機應(yīng)對的過程中去。［7］

(三)有利于迅速、靈活地應(yīng)對危機事態(tài)

從危機發(fā)生的過程來看，危機管理包括危機爆發(fā)前的預(yù)防、危機爆發(fā)后的處理和危機結(jié)束后的恢復(fù)三個階段。雖然政府在公共危機管理中具有主導(dǎo)作用，但受制于政府體系嚴格的層級結(jié)構(gòu)等因素的影響，政府對于社區(qū)潛在的危機往往難以及時感知和進行相應(yīng)的防范;危機發(fā)生后，也有可能出現(xiàn)因協(xié)調(diào)不力、客觀條件所限而難以迅速趕赴現(xiàn)場進行救援;危機結(jié)束后又會因為臨時組建的救援力量的解散、缺乏常設(shè)的危機管理機構(gòu)導(dǎo)致災(zāi)后的恢復(fù)乏力。社區(qū)由于身臨危機發(fā)生的第一線，危機發(fā)生前能敏銳地感知潛在的危機隱患，危機發(fā)生后能迅速地作出反應(yīng)，危機結(jié)束后能積極地開展災(zāi)后重建和秩序的恢復(fù)。又因社區(qū)是危機危害后果的直接承擔(dān)者，因而在整個危機管理過程中，社區(qū)都有動力積極投身于其中，并且可以根據(jù)具體情況，迅速、靈活地調(diào)整工作方向和內(nèi)容，采取多種手段發(fā)揮其在危機管理中的基礎(chǔ)性作用。如，社區(qū)可以結(jié)合自身的具體情況對社區(qū)居民和組織進行防災(zāi)救災(zāi)的培訓(xùn)和演習(xí);可以發(fā)動志愿者以社區(qū)居民喜聞樂見的方式進行危機管理相關(guān)知識的宣傳，增強居民的危機意識，提升居民參與危機管理的主動性和能力;可以根據(jù)社區(qū)的具體情況建立諸如美國的街區(qū)守護者、輔助警察、社區(qū)睦鄰組織等多種形式的社區(qū)危機管理基層組織。社區(qū)作為基層群眾的自治組織，沒有太多的行政條框的束縛，可以迅速地采用靈活多樣的方式開展危機管理工作。

三、社區(qū)危機管理的路徑選擇

因其貼近群眾、扎根基層的特點，社區(qū)對城市公共危機管理具有重要意義。然而在具體實踐中，社區(qū)在公共危機管理中功能的發(fā)揮卻不盡如人意。如何把潛在的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的戰(zhàn)斗力?筆者認為應(yīng)從以下三個方面努力:

(一)強調(diào)政府的主導(dǎo)地位

公共治理理論主張利益相關(guān)的多主體共同參與治理，不主張政府作為唯一治理主體的絕對權(quán)威性。但政府畢竟是公共危機管理的主導(dǎo)和核心，因其特殊的身份和優(yōu)勢，政府仍發(fā)揮著其他主體不可替代的作用。因此，必須重視和強化政府在公共危機管理中的主導(dǎo)地位。正如有些學(xué)者指出的:“在多元主體協(xié)商合作的公共治理中，政府不再是惟一也不再具有絕對的權(quán)威，但政府仍然必須發(fā)揮善治的作用。那種把政府視為多元治理主體中的一員，與其他多元治理主體平起平坐的觀點，是一種純粹的自組織網(wǎng)絡(luò)治理模式，容易導(dǎo)致無政府主義的混亂和危險。”［8］美國學(xué)者福山在評析治理運動時也說:“政府軟弱、無能或無政府狀態(tài)，都是嚴重問題的禍根。”由政府來主導(dǎo)公共危機治理也是符合我國現(xiàn)實國情的，與黨的十七大提出的建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局是一致的，能夠為多方協(xié)作的公共治理提供堅實的基礎(chǔ)。因此，社區(qū)危機管理也必須強調(diào)政府的主導(dǎo)地位，社區(qū)必須在政府的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)下開展各項工作。

(二)建立政府與社區(qū)之間良好的伙伴關(guān)系

政府是公共危機管理的主導(dǎo)和核心。對于社區(qū)層面的危機管理工作而言，政府的指導(dǎo)與支持至為關(guān)鍵。在傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)中，由于擔(dān)心失去對社區(qū)居委會的控制，也為了顯示其權(quán)威，政府常常以管理者和統(tǒng)治者的身份出現(xiàn)，包辦社區(qū)事務(wù)。公共治理視閾中的政府與社區(qū)是地位平等的獨立主體，是對利益相關(guān)問題進行治理的合作伙伴。因此，政府應(yīng)改變等級制度思維模式，盡快實現(xiàn)角色和行為方式的轉(zhuǎn)變，為社區(qū)參與危機管理提供協(xié)商平臺，提供必要的行政資源，明確社區(qū)在應(yīng)急體系中的地位、職責(zé)和權(quán)力，給予社區(qū)更大的財力、物力和人力支持，加強社區(qū)應(yīng)急隊伍的培訓(xùn)并使之制度化、規(guī)范化，適當將權(quán)力和責(zé)任下放給社區(qū)，鼓勵社區(qū)自主創(chuàng)新，同時吸收社區(qū)參與危機預(yù)案和應(yīng)對政策的制度，使預(yù)案更貼近實際，更符合群眾的利益和需求，具有可操作性。

(三)強化社區(qū)危機管理能力建設(shè)

第一，建立社區(qū)危機管理的常設(shè)機構(gòu)。組織是進行危機管理的強有力保障。危機應(yīng)對能力強的國家往往都有常設(shè)的專門的危機管理機構(gòu)。如美國有常設(shè)的聯(lián)邦緊急事務(wù)局，專門負責(zé)危機的協(xié)調(diào)和處理;日本政府在首相官邸設(shè)立了“內(nèi)閣情報集約中心”，以隨時應(yīng)對各類突發(fā)事件，收集和傳送相關(guān)信息。在我國，國務(wù)院是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，地方各級人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在危機事件發(fā)生后，在各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，從相關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時的危機處理領(lǐng)導(dǎo)小組，危機結(jié)束以后，小組即自行解散，工作人員各自回到自己的工作崗位。這種臨時性的危機應(yīng)對組織結(jié)構(gòu)，在危機爆發(fā)后的救援環(huán)節(jié)能夠發(fā)揮明顯成效，但對于危機爆發(fā)前預(yù)防階段和危機結(jié)束后恢復(fù)階段的管理則顯得力不從心。政府層面尚且如此，社區(qū)層面的危機管理機構(gòu)更是難覓蹤影。因此，從政府主體來講，應(yīng)建立各級政府常設(shè)的、專門的危機管理機構(gòu)，明確其職責(zé)權(quán)限，對整個危機過程進行全方位管理，對社區(qū)的危機管理工作進行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。社區(qū)為了系統(tǒng)開展危機管理，也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的組織機構(gòu)。鑒于目前我國社區(qū)的現(xiàn)狀，設(shè)立專門的機構(gòu)不太現(xiàn)實，可以考慮與社區(qū)日常工作機構(gòu)合二為一。但要提升社區(qū)工作人員對危機管理重要性的認識，把危機管理作為社區(qū)工作的一項重要內(nèi)容，安排專職人員負責(zé)，并積極吸納社區(qū)志愿者、企事業(yè)單位和民間組織加入，進行群防群治。

第二，建立健全信息系統(tǒng)，開展社區(qū)風(fēng)險評估。無論是危機爆發(fā)前的預(yù)防，還是危機爆發(fā)后的救援，以及危機結(jié)束后的恢復(fù)，掌握準確有效的信息及對各類危機潛在風(fēng)險的有效評估，在危機管理中具有基礎(chǔ)性的作用。要建立健全信息系統(tǒng)，了解和把握社區(qū)內(nèi)與危機有關(guān)的基本情況，開展社區(qū)風(fēng)險評估，有助于分析社區(qū)面臨的危機風(fēng)險，找出自身存在的薄弱環(huán)節(jié)，才能有針對性地制定社區(qū)應(yīng)急預(yù)案。具體包括:社區(qū)基本情況信息與風(fēng)險評估;預(yù)防薄弱環(huán)節(jié)信息與風(fēng)險評估;社區(qū)危機回應(yīng)能力方面的信息與風(fēng)險評估;居民危機意識現(xiàn)狀信息與風(fēng)險評估等。

第三，充分調(diào)動各種社會資源，提升社區(qū)內(nèi)部的動員能力。作為公共治理一方主體的社區(qū)，其實質(zhì)是居民的自治組織，社區(qū)危機管理更多的是強調(diào)內(nèi)部的動員、互助與合作，這也是社區(qū)應(yīng)急較之政府的優(yōu)勢所在。因此，必須調(diào)動居民在危機管理中的自主性和自我保護意識。社區(qū)可以通過搭建互動平臺，為社區(qū)與居民之間、居民與居民之間的互動創(chuàng)造條件，在互動中培養(yǎng)社區(qū)意識和社區(qū)歸屬感，樹立風(fēng)險共擔(dān)意識，培養(yǎng)居民的自助和互助精神，將會大大提升社區(qū)的危機管理能力。

［1］俞可平．治理與善治［M］．北京:社會科學(xué)文獻出版社，2000．

［2］D．Ketlle．Sharing power:Public Governance and Parivate Markets．Washington．D．C．:Brookings Institution，1993:22．

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［5］馬克思恩格斯選集 (第4卷) ［M］．北京:人民出版社，1995．

［6］張成福，黨秀云．公共管理學(xué)［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2001．

［7］王柳．城市社區(qū)公共危機管理能力建設(shè)［J］．中共杭州市委黨校學(xué)報，2007，(6)．

［8］黃顯中，何音．公共治理的基本結(jié)構(gòu):模型的建構(gòu)與應(yīng)用［J］．上海行政學(xué)院學(xué)報，2010，11(2)．

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1671-7511(2012)01-0106-05

2011-01-20

張麗紅，女，山東輕工業(yè)學(xué)院文法學(xué)院講師。

■責(zé)任編輯/張瑞臣