秦 慶

(云南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，云南昆明650201)

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，失地農(nóng)民問題成為社會(huì)各界學(xué)者人士關(guān)注的持續(xù)熱點(diǎn)問題。在對(duì)十多年來失地農(nóng)民問題研究成果的梳理基礎(chǔ)之上，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的發(fā)展，有必要進(jìn)一步探求失地農(nóng)民問題研究的新理論視角和主題內(nèi)容，因此探討失地農(nóng)民的全新發(fā)展及福利問題成為拓新專題的重要指引。

社會(huì)福利，即社會(huì)福祉，假設(shè)不予匱乏、充分就業(yè)、安全、健康、快樂、受教育、社會(huì)平等以及有序的生活等有關(guān)人類幸福的事項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)，是一種社會(huì)的正常狀態(tài)［1］。失地農(nóng)民的社會(huì)福利狀況可以從三個(gè)要素來定義:社會(huì)問題得到控制的程度、需求得到滿足的程度和增進(jìn)改善機(jī)會(huì)的程度［2］。探討失地農(nóng)民所處的社會(huì)福利狀況，研究增進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)福利的社會(huì)發(fā)展途徑，有利于解決征地過程中頻發(fā)的社會(huì)問題，改善失地農(nóng)民的社會(huì)發(fā)展和福利水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

一、失地農(nóng)民的反福利狀況

如果說人類幸福事項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)是一種福利狀態(tài)，貧困、疾病、失業(yè)、痛苦、無知、社會(huì)不公平以及失范的生活等事項(xiàng)及表現(xiàn)則是一種反福利的非正常狀態(tài)。城市化應(yīng)該使大多數(shù)人生活更美好，福利不斷改善，但實(shí)際上大量失地農(nóng)民卻沒有能在城市化發(fā)展中獲益，仍然面臨福利狀況的匱乏，包括涉及自身權(quán)益的諸多問題缺少參與和監(jiān)督，收入維持和就業(yè)發(fā)展問題得不到有效解決，基礎(chǔ)性的服務(wù)需求無法得到滿足，缺乏提供保護(hù)和改善自我的保障性機(jī)會(huì)。

(一)參與權(quán)缺失

有效的民主參與和監(jiān)督，能讓失地農(nóng)民在征地過程中與決策者平等對(duì)話，形成能真正反映自身權(quán)益的決策過程和決定。這不僅是法律所保障的公民應(yīng)有權(quán)利，也是防止專制、發(fā)展民主的重要手段，體現(xiàn)了失地農(nóng)民應(yīng)有的一種社會(huì)福利狀態(tài)。然而，農(nóng)民的失地過程基本上是一個(gè)被動(dòng)、被剝奪的過程，失地農(nóng)民缺少參與和監(jiān)督，這種狀況體現(xiàn)了一種反福利狀態(tài)。

公眾參與的實(shí)質(zhì)是權(quán)力分配的一種渠道和私益競(jìng)爭(zhēng)的一種途徑，決策方式和參與過程比結(jié)果更為重要。謝利安·斯汀將公眾參與分為三個(gè)階段，即“非參與”階段，“象征性”參與階段和“市民權(quán)力”階段。其中“非參與”階段的特征是政府以其主導(dǎo)性地位給予公眾知曉權(quán)，公眾處于被動(dòng)地位;而“市民權(quán)力”階段，民權(quán)的概念充分體現(xiàn)，政府與公眾的地位平等，彼此之間建立普遍良好的合作關(guān)系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民在土地征收過程中往往處于“非參與階段”，主要表現(xiàn)在參與機(jī)會(huì)不足、參與渠道不暢、參與形式單一、參與程度不高，缺乏與其它主體間的對(duì)話、協(xié)商、雙向互動(dòng)。尤其表現(xiàn)在各種過程參與的缺乏，如:政府向失地農(nóng)民單向發(fā)布告知信息;政府在征地方案決策上的獨(dú)角戲;征地程序操作環(huán)節(jié)的象征主義和形式化;征地各個(gè)環(huán)節(jié)失地農(nóng)民的話語權(quán)缺失等。

(二)就業(yè)困境

失地農(nóng)民的生存和發(fā)展離不開一份收入維持和就業(yè)發(fā)展計(jì)劃。讓失地農(nóng)民獲得一份相對(duì)穩(wěn)定并且能保障基本生活質(zhì)量的就業(yè)，是公民的社會(huì)權(quán)利，社會(huì)發(fā)展的應(yīng)有之義，體現(xiàn)了失地農(nóng)民應(yīng)有的一種社會(huì)福利狀態(tài)。征地前，農(nóng)民主要依靠土地獲得就業(yè)工作機(jī)會(huì)，進(jìn)而獲得基本生活、老年所需以及創(chuàng)業(yè)發(fā)展增值的效益。失地后，意味著失業(yè)，也就失去了可持續(xù)性生計(jì)和依靠土地的各項(xiàng)就業(yè)保障功效。失地農(nóng)民的第二種反福利狀態(tài)，正是持續(xù)失業(yè)、經(jīng)常失業(yè)、低質(zhì)量就業(yè)等各種就業(yè)困境。

影響失地農(nóng)民就業(yè)的因素復(fù)雜多樣，農(nóng)民自身原因與社會(huì)外部條件以一種復(fù)雜的關(guān)系共同作用于該群體的失業(yè)和低質(zhì)量就業(yè)現(xiàn)象。印度經(jīng)濟(jì)學(xué)者、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森曾經(jīng)指出，收入低下、失業(yè)問題與可行能力的剝奪之間存在著緊密聯(lián)系。個(gè)人、家庭享有的為了消費(fèi)、生產(chǎn)和交換目的而運(yùn)用其經(jīng)濟(jì)資源的機(jī)會(huì)，即經(jīng)濟(jì)條件和參與經(jīng)濟(jì)的能力是一項(xiàng)重要的可行能力［3］。失地農(nóng)民缺乏資金、文化和社會(huì)資本，很大程度上限制了該群體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源的機(jī)會(huì)。社會(huì)的一系列排斥性制度安排也加劇了失地農(nóng)民自由運(yùn)用市場(chǎng)資源的困難，比如，失地農(nóng)民相較于其他群體更難以獲得利用信貸市場(chǎng)融資的機(jī)會(huì)，勞動(dòng)力市場(chǎng)的二元分割對(duì)失地農(nóng)民城市就業(yè)的排斥和職業(yè)范圍的限制，以及政府缺少在農(nóng)民轉(zhuǎn)型過程中的就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃和避免就業(yè)歧視、平等就業(yè)的政策制度安排等。

(三)防護(hù)性保障問題

防護(hù)性保障是社會(huì)為社會(huì)成員包括失地農(nóng)民所提供的基本生活保障，使他們?cè)谝蜃陨砘蛏鐣?huì)原因而遇到生活障礙時(shí)避免遭受更嚴(yán)重的傷害和痛苦。健全有效的防護(hù)性保障機(jī)構(gòu)和制度是作為社會(huì)福利道德基礎(chǔ)的集體主義價(jià)值觀和社會(huì)公平正義原則的體現(xiàn)，也是失地農(nóng)民應(yīng)有的一種社會(huì)福利狀態(tài)。缺少防護(hù)性保障是非福利狀態(tài)的重要表現(xiàn)，深刻影響和制約了失地農(nóng)民參與社會(huì)、發(fā)展自我、爭(zhēng)取幸福生活的狀況。

失地農(nóng)民在防護(hù)性保障方面處于一個(gè)尷尬的境地，由于土地被征收，他們失去了依附在土地中的各種保障，由于沒有穩(wěn)定職業(yè)，他們也缺少依附于職業(yè)上的各種保障。失地農(nóng)民的防護(hù)性保障問題，集中表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是防護(hù)性保障的內(nèi)容不健全、不完善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多失地農(nóng)民都沒有完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn);最低生活保障制度覆蓋面較窄，保障水平較低，難以滿足貧困失地農(nóng)民的保障要求。二是各項(xiàng)保障制度在城鄉(xiāng)區(qū)域、項(xiàng)目?jī)?nèi)容之間的銜接問題。失地農(nóng)民不僅需要一份社會(huì)保障，更要求公平正義的獲得與其它公民相同的保障程度和保障水平，這就涉及到對(duì)農(nóng)村和城鎮(zhèn)或者被征地農(nóng)民單獨(dú)保障制度之間的科學(xué)合理銜接。當(dāng)前學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)是將失地農(nóng)民納入一個(gè)什么樣的社會(huì)保障體系或框架內(nèi)。三是保障資金的籌措和運(yùn)行問題。保障資金來源單一、籌措困難，資金管理存在漏洞、缺乏保值增值的有效計(jì)劃等問題，使得失地農(nóng)民防護(hù)性保障網(wǎng)的建立和發(fā)展之路充滿了困難和荊棘。

(四)基礎(chǔ)性服務(wù)欠缺

各項(xiàng)基礎(chǔ)性服務(wù)，如社會(huì)教育服務(wù)、公共衛(wèi)生及醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、針對(duì)社區(qū)人口的公共服務(wù)，以及特殊人口的社會(huì)服務(wù)等，不僅構(gòu)成了人類福祉的重要內(nèi)容，而且對(duì)實(shí)現(xiàn)人類福祉具有極其重要的工具性意義。人們對(duì)各項(xiàng)基礎(chǔ)性服務(wù)需求滿足的程度體現(xiàn)了一種社會(huì)福祉狀態(tài)，然而，失地農(nóng)民欠缺各項(xiàng)基礎(chǔ)性服務(wù)，生存需求和社會(huì)需求不能得到較好滿足，這反映了一種非福利狀態(tài)。

基礎(chǔ)性服務(wù)往往是作為社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目、社會(huì)公共政策的一部分，提供給社會(huì)成員。但是，在失地農(nóng)民所生活的地區(qū)，這些基礎(chǔ)性服務(wù)項(xiàng)目本身底子薄弱、發(fā)展緩慢，而城市化進(jìn)程沒有給當(dāng)?shù)貛硐鄳?yīng)程度的社會(huì)進(jìn)步和基礎(chǔ)性服務(wù)建設(shè)的發(fā)展。這種社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步的現(xiàn)象是一種扭曲發(fā)展，它將失地農(nóng)民排除在充分參與發(fā)展之外，表現(xiàn)在教育服務(wù)投資低、失業(yè)或未充分就業(yè)率高、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)落后、住房和健康水平不良、公共項(xiàng)目缺乏等方面，反映了社會(huì)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)疏忽、社會(huì)區(qū)隔，進(jìn)一步惡化了該群體的貧困、匱乏、不幸的生活狀態(tài)。

城市化應(yīng)有利于帶動(dòng)農(nóng)民致富、縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的社會(huì)福祉狀態(tài)。但城市化進(jìn)程中，嚴(yán)重的扭曲發(fā)展問題沒有能夠增進(jìn)該群體的社會(huì)福利，反而帶來了一系列的反福利狀態(tài)，這些反福利狀態(tài)不僅影響了失地農(nóng)民的社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)生活和全新發(fā)展，而且產(chǎn)生了社會(huì)群體的緊張和沖突，惡化了諸多社會(huì)問題，與人類努力追求的公平正義理想目標(biāo)和良好社會(huì)福利狀態(tài)格格不入、漸行漸遠(yuǎn)。

二、以發(fā)展促進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)福利

促進(jìn)人類社會(huì)福利有多種途徑，其中得到社會(huì)廣泛認(rèn)可和采納的主要有三種:一是依靠私人捐贈(zèng)、志愿工作和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)來開展的社會(huì)慈善活動(dòng)途徑;二是通過專業(yè)人士與社區(qū)和其它群體共同努力來實(shí)現(xiàn)的社會(huì)工作途徑;三是社會(huì)服務(wù)或社會(huì)政策途徑［2］。這些途徑在促進(jìn)和改善人類福利的過程中確實(shí)發(fā)揮了巨大的作用，但它們都缺少在一個(gè)更為廣泛的發(fā)展過程中以動(dòng)態(tài)的或有目的的方式使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)目標(biāo)達(dá)成和諧，從而缺少一種能系統(tǒng)完整解決問題的能力。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·米奇利提出了一種既能改善公民生活質(zhì)量，也能解決扭曲發(fā)展問題的新途徑，即社會(huì)發(fā)展途徑，一種規(guī)劃的社會(huì)變化過程，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程一起協(xié)同促進(jìn)人類社會(huì)福祉［2］。為促進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)福祉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)發(fā)展途徑可以發(fā)動(dòng)不同的社會(huì)制度和機(jī)構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)個(gè)人、社區(qū)和政府的社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，包容和采用不同的社會(huì)發(fā)展干預(yù)手段以促進(jìn)該群體的社會(huì)福利。

(一)直接面向個(gè)人的發(fā)展戰(zhàn)略

個(gè)人主義意識(shí)形態(tài)的基本信條相信個(gè)人只有通過自己的努力才能促進(jìn)自身福利，而對(duì)自身福利負(fù)責(zé)就要求個(gè)人努力實(shí)現(xiàn)就業(yè)以獲得收入維持和發(fā)展。社會(huì)發(fā)展途徑認(rèn)為政府或其它組織應(yīng)采取一系列制度性發(fā)展政策和具體的干預(yù)手段，直接面向個(gè)人，幫助其自立并有效地參與市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)自己的福利。

1.創(chuàng)建個(gè)人發(fā)展的文化環(huán)境

直接面向個(gè)人的發(fā)展戰(zhàn)略首先要求建立充滿活力的自由市場(chǎng)，營(yíng)造促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)的環(huán)境，創(chuàng)建能支持、提高市場(chǎng)有效運(yùn)作能力的制度。因?yàn)閭€(gè)人無法在經(jīng)濟(jì)停滯或萎縮的情況下滿足自己的需求，實(shí)現(xiàn)自身的福利。只有就業(yè)機(jī)會(huì)多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景好、可以有效利用市場(chǎng)創(chuàng)業(yè)，失地農(nóng)民才能更有效地參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。這是利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的文化環(huán)境來激發(fā)人們的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和創(chuàng)業(yè)精神。

2.創(chuàng)造個(gè)人的就業(yè)機(jī)會(huì)

加大對(duì)中小企業(yè)的扶持力度，創(chuàng)造有利于個(gè)體經(jīng)濟(jì)、小型企業(yè)誕生的條件，最有可能使當(dāng)?shù)鼐用裼行У貐⑴c到市場(chǎng)中，通過自身的努力提高其福利。中小企業(yè)大多是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，能有效吸納各種勞動(dòng)力;而且小型企業(yè)發(fā)展動(dòng)員各類資本的成本較低，更能適應(yīng)不斷變動(dòng)的被征地地區(qū)的地方需求和條件。積極促進(jìn)被征地地區(qū)中小企業(yè)的創(chuàng)建，政府需要倡導(dǎo)放松對(duì)中小型企業(yè)的管制;增加和改善面向中小型企業(yè)的信貸服務(wù);支持中小型企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)建，如工業(yè)園區(qū);為中小企業(yè)提供各項(xiàng)推廣服務(wù);培訓(xùn)中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才等。通過多種政策措施共同努力以促進(jìn)這些企業(yè)的增長(zhǎng)和發(fā)展，為地方就業(yè)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。

3.提升個(gè)人的可行能力

創(chuàng)建個(gè)人發(fā)展的文化環(huán)境，發(fā)展中小企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，這些具體發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮作用的有效前提是:失地農(nóng)民能夠有效利用這些機(jī)會(huì)。事實(shí)是大部分失地農(nóng)民由于各種原因缺少參與市場(chǎng)、利用就業(yè)機(jī)會(huì)的能力，因此，需要采用社會(huì)工作的干預(yù)手段消除個(gè)人的功能性障礙，并且提供改善、增進(jìn)其可行能力狀況的適當(dāng)?shù)墓舱?。社?huì)工作者往往直接面向個(gè)人和個(gè)人居住的社區(qū)開展“賦權(quán)、增能”工作，通過心理調(diào)適、傳授能力、培養(yǎng)方法和技能，來促進(jìn)個(gè)人的改變和就業(yè)發(fā)展。公共政策通過大力發(fā)展基本教育、職業(yè)教育、成人教育，提供技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)等具體措施來增強(qiáng)個(gè)人的人力資本;通過社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)政策來動(dòng)員個(gè)人參與社區(qū)公共生活、分享社區(qū)服務(wù)以營(yíng)造其社會(huì)資本。人力資本和社會(huì)資本的提高能有效改進(jìn)失地農(nóng)民參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)政治活動(dòng)的能力，提升其把我各種機(jī)會(huì)、實(shí)現(xiàn)自身福利的能力。

(二)社區(qū)環(huán)境下的發(fā)展戰(zhàn)略

社群性途徑相信人們作為一個(gè)群體在一個(gè)社區(qū)內(nèi)彼此通力合作，就能促進(jìn)自身福利。社會(huì)發(fā)展途徑認(rèn)為在社區(qū)生活環(huán)境下當(dāng)?shù)鼐用裣嗷ズ献?、達(dá)成共識(shí)，控制地方資源和地方事務(wù)，創(chuàng)建和管理自己的發(fā)展項(xiàng)目，能促進(jìn)自身福利的實(shí)現(xiàn)。

1.促進(jìn)社區(qū)重建和社區(qū)發(fā)展

社區(qū)性社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略自始強(qiáng)調(diào)通過社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展等多種計(jì)劃途徑來促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用竦母＠ｋS著城市化發(fā)展，土地征用改變了失地農(nóng)民的生存環(huán)境條件，帶來了傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式、交往模式、社會(huì)關(guān)系等方面的變化，失地農(nóng)民的傳統(tǒng)社區(qū)正在消融。重構(gòu)社區(qū)空間和新社區(qū)環(huán)境，是失地農(nóng)民享受公平、正義的福利與發(fā)展的根本物質(zhì)基礎(chǔ)和重要條件。以社區(qū)重建和社區(qū)發(fā)展為主題的項(xiàng)目主要從三個(gè)方面來促進(jìn)失地農(nóng)民的福利:一是培育非物質(zhì)性的東西，重建社區(qū)紐帶、社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，引導(dǎo)失地農(nóng)民的價(jià)值規(guī)范，確認(rèn)以市民的人格、身份、行為方式在社區(qū)生活;二是采取物質(zhì)性途徑，加強(qiáng)社區(qū)生產(chǎn)建設(shè)性活動(dòng)，利用經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和社會(huì)政策將資源導(dǎo)向失地農(nóng)民居住區(qū)域，大力發(fā)展和修建社區(qū)基礎(chǔ)性服務(wù)設(shè)施;三是創(chuàng)設(shè)社區(qū)發(fā)展的軟環(huán)境系統(tǒng)，利用受過培訓(xùn)的專業(yè)人員來組織各項(xiàng)活動(dòng)、聯(lián)絡(luò)社區(qū)資源、增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)，形成社區(qū)互助和支持系統(tǒng)。

2.促成地方非政府組織建設(shè)

社區(qū)環(huán)境下的發(fā)展戰(zhàn)略還要求促成一些旨在改善缺乏參與狀況的地方非正式組織的形成，發(fā)揮這些社區(qū)組織的力量以幫助當(dāng)?shù)鼐用駹?zhēng)取他們的福利。征地過程中，失地農(nóng)民在與開發(fā)商、地方政府的利益博弈中往往處于弱勢(shì)地位;社區(qū)環(huán)境下促成一些重要的非正式組織或機(jī)構(gòu)的誕生，能增強(qiáng)失地農(nóng)民的政治參與，維護(hù)其利益。如，發(fā)展能代表失地農(nóng)民的合法組織基礎(chǔ)，形成強(qiáng)大的利益團(tuán)體以獲得話語權(quán)，并有力監(jiān)督、支持相關(guān)征地政策的執(zhí)行情況。建立制度性支持的利益訴求機(jī)構(gòu)，作為非政府的中立機(jī)構(gòu)，其成員主要由法律人士、社區(qū)工作者、社區(qū)發(fā)展專家等人士組成，既能公正有效解決失地農(nóng)民和對(duì)立群體的利益紛爭(zhēng)，又能為社區(qū)發(fā)展提供政策建議。

3.直接面向社區(qū)問題的干預(yù)手段

此外，社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略也強(qiáng)調(diào)直接面向社區(qū)中的貧困、匱乏、疾病、不平等、暴力等社會(huì)問題，主張采取各種干預(yù)性手段，努力解決社會(huì)問題來促成失地農(nóng)民的福利。如開展以問題為導(dǎo)向的社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃，賦予失地農(nóng)民權(quán)力，以政治行動(dòng)實(shí)現(xiàn)福利目標(biāo)。通過社會(huì)工作者開展各種方式的社會(huì)工作，提升弱能者的能力，鼓勵(lì)并促成失地農(nóng)民組織起來管理自己的事務(wù)，改善自己和社區(qū)的不良狀況，促進(jìn)社區(qū)福利。

(三)政府實(shí)施的發(fā)展戰(zhàn)略

國(guó)家主義途徑相信只有通過政府或政府的專門機(jī)構(gòu)才能促進(jìn)社會(huì)成員的福利。社會(huì)發(fā)展途徑認(rèn)為國(guó)家有責(zé)任促進(jìn)社會(huì)公民的福祉，通過實(shí)施能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的政策和制度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)平等與社會(huì)福利的關(guān)系，能夠有效促進(jìn)社會(huì)福利水平的提高。

1.重構(gòu)政府職能，改革征地制度缺陷

征地過程中，政府角色、職責(zé)不清以及征地制度缺陷是造成失地農(nóng)民權(quán)益受損的重要原因之一。因此，解決失地農(nóng)民問題，發(fā)展其福利，首先要重新審視政府在征地過程中的角色和職責(zé)。政府要改變自身既是征地規(guī)則制定者與裁判者，也是土地交易經(jīng)營(yíng)者與受益者的多重角色身份，增強(qiáng)自身作為宏觀調(diào)控者和公共服務(wù)者的職能，退出征地市場(chǎng)的直接交易，回歸征地利益于社區(qū)和農(nóng)民，并將工作重心轉(zhuǎn)移到促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策執(zhí)行以及服務(wù)地方社會(huì)上。其次政府要改革土地征用中不合理的制度性安排，制定符合失地農(nóng)民利益和發(fā)展的制度安排，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)。如調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使之適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平;妥善安置方案，使之充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;完善失地農(nóng)民的參與機(jī)制和利益訴求機(jī)制;建立征地補(bǔ)償安置工作的外部動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度等。

2.發(fā)展政策手段，消除社會(huì)排斥

政府實(shí)施的發(fā)展戰(zhàn)略非常強(qiáng)調(diào)通過社會(huì)政策和方案努力融合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，消除社會(huì)排斥。失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中遭受到政策、制度、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、社會(huì)、文化等多方面的排斥，因此，需要通過不同途徑，采取多種干預(yù)手段，改善和消除失地農(nóng)民受排斥狀況，促進(jìn)該群體的社會(huì)福利和發(fā)展。如優(yōu)先考慮能動(dòng)員人力資本的政策和方案，使失地農(nóng)民具有一定的教育水平和技能，不被經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)所排斥，能充分參與和利用經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)所提供的機(jī)會(huì);采納有助于動(dòng)員社會(huì)資本的政策和措施，創(chuàng)建農(nóng)民協(xié)會(huì)、發(fā)展社區(qū)互惠性紐帶、加強(qiáng)社會(huì)關(guān)系等，積累社會(huì)資本，不被社會(huì)、文化所排斥，順利實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)換。

3.直接面向失地農(nóng)民福利的政策

社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的終極目標(biāo)是提高人口福利，因此直接面向失地農(nóng)民福利的政策和方案極為重要。首先，地方各級(jí)政府要直接為失地農(nóng)民人口進(jìn)行社會(huì)投資，并提供高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如投資建設(shè)住房、學(xué)校、醫(yī)療診所、道路交通、供水系統(tǒng)等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，并提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、公共交通等各項(xiàng)公共服務(wù)。其次，要建立完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，按照城鄉(xiāng)制度銜接的原則，納入與城市居民同等待遇的組織管理體系中，涵蓋于統(tǒng)一的社會(huì)保障框架下。重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助，提供能產(chǎn)生正激勵(lì)效應(yīng)的適當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)，提高困難群體的最低生活保障，補(bǔ)充生育保險(xiǎn)等。再次，破除單一的貨幣補(bǔ)償安置模式，積極探索適應(yīng)地方發(fā)展的補(bǔ)償安置辦法。如適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，考慮實(shí)施提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、增加補(bǔ)償標(biāo)的、擴(kuò)充補(bǔ)償范圍的補(bǔ)償政策;針對(duì)地方特點(diǎn)和民眾意愿，創(chuàng)新實(shí)踐留地安置、土地?fù)Q保障安置、入股安置、移民安置、開發(fā)性安置等有發(fā)展性的安置政策。政府在制定實(shí)施直接面向失地農(nóng)民福利的政策和干預(yù)手段時(shí)，需要努力促成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的融合，聚焦失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)迫切需求，關(guān)注失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和福利提升。

社會(huì)福利視角的發(fā)展途徑致力于進(jìn)步和多元化的意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)，為促進(jìn)人們的福利充分動(dòng)員各種社會(huì)制度，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、市場(chǎng)，能協(xié)調(diào)不同層次的社會(huì)發(fā)展干預(yù)手段，是當(dāng)今最具有包容性的以促進(jìn)社會(huì)福利為目標(biāo)的社會(huì)發(fā)展途徑。失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中，面臨參與權(quán)、就業(yè)、防護(hù)性保障、基礎(chǔ)性服務(wù)等一系列反福利的狀況，在促進(jìn)社會(huì)福利的社會(huì)發(fā)展途徑下，積極采納直接面向個(gè)人、社區(qū)和政府的發(fā)展戰(zhàn)略，能幫助失地農(nóng)民盡快轉(zhuǎn)變身份職業(yè)，增強(qiáng)心理與生活適應(yīng)，滿足其就業(yè)、收入與保障需要，構(gòu)筑并享受公平、正義與福利條件的新生活空間，實(shí)現(xiàn)該群體的發(fā)展和良好福利水平。

［1］錢寧.社會(huì)正義、公民權(quán)利和集體主義——論社會(huì)福利的政治與道德基礎(chǔ)［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007:34.

［2］［美］詹姆斯·米奇利.社會(huì)發(fā)展:社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀［M］.苗正民，譯.上海:格致出版社，2009:16－18.

［3］［印度］阿馬蒂亞森.以自由看待發(fā)展［M］.任賾，于真，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002:32.

［4］［英］哈特利·迪安.社會(huì)政策學(xué)十講［M］.岳經(jīng)綸，等，譯.上海:格致出版社，2009:51.

［5］沈關(guān)寶，王慧博.解讀“失地農(nóng)民問題”——國(guó)內(nèi)外失地農(nóng)民問題研究綜述［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2008(1):186－192.

［6］汪萍.中國(guó)失地農(nóng)民問題研究:主題轉(zhuǎn)換與未來走向［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010，19(1):1－7.

［7］黃俊輝.失地農(nóng)民研究:十年回顧與延展［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2011，12(3):55－61.