朱征宇，付 強(qiáng)，馬 莉

(廣州體育學(xué)院，廣東 廣州 510500)

制約我國區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)的成因分析*
——以廣州市為例

朱征宇，付 強(qiáng)，馬 莉

(廣州體育學(xué)院，廣東 廣州 510500)

公共體育服務(wù)體系的構(gòu)建和完善是新時期我國體育事業(yè)亟待解決重要問題，是政府職能實(shí)現(xiàn)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的重要舉措。根據(jù)公共服務(wù)理論，以廣州市公共體育服務(wù)體系建設(shè)為案例，對區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行了多維度分析，歸納和總結(jié)出區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)中存在著設(shè)施布局不理想、資金投入不平衡、內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺和服務(wù)指導(dǎo)欠高效等四個方面問題，并對其成因進(jìn)行分析。

區(qū)域;公共體育服務(wù);體系建設(shè);成因分析

近年來，我國區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)在政府的主導(dǎo)下取得了長足的進(jìn)步，在一定程度上滿足市民對體育健康活動的需求。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人民群眾日益增長的體育文化服務(wù)需求與相對滯后的公共體育服務(wù)提供之間的矛盾日顯突出。廣州市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會發(fā)展和城市建設(shè)等已走在國內(nèi)同類城市的前列，對制約廣州市公共體育服務(wù)體系建設(shè)問題及其成因的研究分析，可以展現(xiàn)一個區(qū)域在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定水平時，其公共體育服務(wù)體系的建設(shè)狀況以及發(fā)展路徑，有利于找出制約我國區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)的因素，為區(qū)域公共體育服務(wù)發(fā)展模式提供理論參考。

1 我國區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)的不足及制約因素

1.1 公共體育設(shè)施的分布及使用不夠理想

體育場館設(shè)施的布局不理想。廣州市公共體育場館建設(shè)在近幾年取得了很大進(jìn)步，尤其是為了迎接2010年第16屆亞運(yùn)會而新建和修整了30多個大型體育場館，使廣州地區(qū)的體育場館大幅增加。但是，根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計顯示，天河、越秀、海珠和番禺等區(qū)的體育場館設(shè)施總量較大，都具備有三個以上大型多項(xiàng)目場館或綜合性場館;荔灣、從化和增城等區(qū)縣則較為薄弱，這些區(qū)縣只有一個多項(xiàng)目場館甚至少量單一性場館。因此，區(qū)縣之間大型體育場館設(shè)施的數(shù)量分布、不同體育項(xiàng)目場館的布局、不同體育類型和功能的配置等方面存在著不均衡現(xiàn)象，使不同區(qū)域的市民得不到基本相同或相對均衡的體育活動資源。盡管大幅度增加了全民健身廣場和農(nóng)民健身工程，但是縣級的標(biāo)準(zhǔn)體育館、綜合訓(xùn)練房和田徑場還處于資源匱乏的狀態(tài)，使非中心城區(qū)地區(qū)的居民得不到相應(yīng)的公共體育服務(wù)，產(chǎn)生日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)公共服務(wù)需求與不均衡公共服務(wù)資源供給的矛盾。

公共體育服務(wù)場館設(shè)施用于公共體育服務(wù)的開放率和使用率不足。相當(dāng)一部分政府投資的以滿足高水平體育競賽功能為目標(biāo)的各類體育場館，到目前還未能用于或少用于公共體育服務(wù)活動。尤其是大型競賽場館，市民的健身活動只能在場館外圍或場館內(nèi)極小部分進(jìn)行，相當(dāng)大部分用于商業(yè)租用或處于閑置狀態(tài)。廣州市轄區(qū)的學(xué)校雖然也有規(guī)定向市民開放，但是只是有條件的中小學(xué)校其體育場館設(shè)施的開放率才達(dá)到90%，相當(dāng)一部分學(xué)校以條件不足并未向社會開放，而位于市區(qū)的大部分高等院校，其體育場館設(shè)施眾多，市民卻無法進(jìn)入?yún)⑴c公共體育活動，體育場館資源全面利用明顯不足。

1.2 公共體育服務(wù)領(lǐng)域資金投入相對不平衡

政府對公共體育服務(wù)的投入比重不足，“重競技體育，輕大眾體育”的傾向仍比較嚴(yán)重。由于競技體育所固有的政治和經(jīng)濟(jì)功能屬性，政府歷來高度重視競技體育的發(fā)展和大眾長期對競技體育的偏愛，使社會出現(xiàn)重競技體育輕大眾體育的現(xiàn)象。在“奧運(yùn)爭光”和“全民健身”這兩個關(guān)系到國家體育發(fā)展的戰(zhàn)略上，政府的重視程度明顯不同，對競技體育投入非常巨大，呈現(xiàn)出資金投入的不對稱性。根據(jù)廣州市體育局2010年決算報表顯示，2010年廣州市體育局用于大眾體育的支出約為1.5千萬，而直接用于競技運(yùn)動項(xiàng)目管理、競技體育競賽和競技體育訓(xùn)練的支出約為2.2億，2010年廣州亞運(yùn)會、亞殘運(yùn)會比賽運(yùn)行和場館投入共136億元。與之相比，公共體育服務(wù)的投入顯得比重不足。

社會資金對公共體育活動投入不足。社會資金投入公共體育活動不足體現(xiàn)在社會資金對體育活動的投入偏重于競技體育而輕視公共體育，企業(yè)對大型競技體育賽事的贊助意愿遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大眾體育?！?011年中國足球超級聯(lián)賽”開幕式，恒大地產(chǎn)為舉辦此次活動支付了五千萬元，而廣州市公共體育活動一整年所得到的社會資金也只有幾千萬元。社會資金對競技體育和公共體育的投入可窺一斑。并且廣州市近幾年每年投入公共體育服務(wù)資金的總額基本不變，沒有隨著近年來廣州經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和GDP的逐年增長而增加，還未能很好地滿足廣大市民日益增長的公共體育需求。

1.3 公共體育服務(wù)體系內(nèi)部運(yùn)行協(xié)調(diào)不足

公共體育服務(wù)體系內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)聯(lián)系不緊密，包括各子系統(tǒng)之間和單個系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)不足，導(dǎo)致體系在運(yùn)行過程中出現(xiàn)一些矛盾和不利因素。根據(jù)研究，公共體育服務(wù)體系的實(shí)踐運(yùn)行系統(tǒng)包括管理系統(tǒng)、規(guī)劃系統(tǒng)、融資系統(tǒng)、供給系統(tǒng)、以及績效評估系統(tǒng)等五個各自相對獨(dú)立又有內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)。由于廣州市公共體育服務(wù)體系內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完善，使各運(yùn)行體系和各運(yùn)作部門獨(dú)立有余而配合不足，在制定相關(guān)政策中往往立足本部門的立場，沒有充分考慮到其他協(xié)作單位的作用和利益，造成如政策法規(guī)在執(zhí)行中出現(xiàn)與實(shí)際情況不符合、體育場館設(shè)施建設(shè)時缺乏考慮公共體育服務(wù)功能的現(xiàn)象，增加了發(fā)展過程中的內(nèi)部損耗，降低了服務(wù)系統(tǒng)整體發(fā)展的效力。另外，公共體育服務(wù)體系在單個系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)行中也缺乏有效的協(xié)調(diào)，如公共體育服務(wù)提供系統(tǒng)，目前在產(chǎn)品內(nèi)容和服務(wù)內(nèi)容的提供上還沒有建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，在政府直接提供、市場手段提供、社會合作提供及非營利組織提供等不同形式之間缺少有機(jī)的統(tǒng)一，使提供主體、產(chǎn)品內(nèi)容、社會效益和服務(wù)效率等未能達(dá)到最優(yōu)化。

缺少評估反饋機(jī)制是目前我國區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)中的另一個缺失。目前公共體育服務(wù)體系尚未建立評估指標(biāo)、評估方式、實(shí)施制度以及評估后的激勵機(jī)制等一系列績效評估體系，評估實(shí)施主體也含糊不清。因此，極少對公共體育活動的內(nèi)容、組織、效果進(jìn)行監(jiān)督、評價和反饋，難以掌握目前區(qū)域內(nèi)公共體育服務(wù)體系總體建設(shè)和發(fā)展的真實(shí)狀況。對公共體育服務(wù)的規(guī)劃、管理、產(chǎn)品及提供形式、融資績效等重要方面缺少客觀的評價，導(dǎo)致在制定區(qū)域公共體育服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃中，缺少相應(yīng)的客觀參照依據(jù)而帶有一定的盲目性和人為性，使得公共體育活動開展的針對性不強(qiáng)，無法保證區(qū)域公共體育資源發(fā)揮出最大效益。

1.4 公共體育服務(wù)指導(dǎo)欠高效和系統(tǒng)化

體育服務(wù)指導(dǎo)尚未形成系統(tǒng)化，各個指導(dǎo)環(huán)節(jié)上還沒有在一個系統(tǒng)上。廣州市體育局的信息網(wǎng)、國民體質(zhì)監(jiān)測中心的“體育健康直通車”網(wǎng)、各場館宣傳專欄、社會體育指導(dǎo)員等各個體育服務(wù)信息指導(dǎo)環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)作，沒有形成統(tǒng)一的、互相溝通的信息系統(tǒng)化。網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)布和社會體育指導(dǎo)員的現(xiàn)場指導(dǎo)，因缺乏溝通而顯得互不相干，社會體育指導(dǎo)員不能及時掌握網(wǎng)絡(luò)發(fā)布的信息，網(wǎng)絡(luò)發(fā)布的信息有時也非社會體育指導(dǎo)員所需的信息資料，容易出現(xiàn)不同環(huán)節(jié)指導(dǎo)信息的沖突，或是某一信息的發(fā)放量過大而另一信息的發(fā)放量過小的現(xiàn)象，影響了公共體育服務(wù)指導(dǎo)的系統(tǒng)化。

公共體育服務(wù)社會體育指導(dǎo)員現(xiàn)場指導(dǎo)的效果仍然不高。社會體育指導(dǎo)員流失、工作不到位、工作積極性不高等情況時常出現(xiàn)，直接影響著體育活動的指導(dǎo)和管理。缺少系統(tǒng)的公共體育服務(wù)社會體育指導(dǎo)員的再培訓(xùn)制度，只有部分區(qū)縣偶爾舉辦社會體育指導(dǎo)員崗上培訓(xùn)工作，大部分社會體育指導(dǎo)員得不到定期的培訓(xùn)學(xué)習(xí)以更新提高專業(yè)知識和指導(dǎo)工作能力。缺乏對體育服務(wù)指導(dǎo)的效果評估，最終影響了公共體育服務(wù)的發(fā)展。

2 制約我國區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)的成因分析

2.1 環(huán)境和設(shè)計的制約使場館資源使用效益不高

公共體育服務(wù)場館分布不均等和利用率不高，其主要是受區(qū)域自身歷史環(huán)境條件因素、公共體育場館布局規(guī)劃因素以及綜合性大型運(yùn)動會場館設(shè)計因素等方面的影響。區(qū)域環(huán)境因素體現(xiàn)在舊城區(qū)的房屋和街道比較擁擠，居民比較集中，建設(shè)體育場館的難度和成本均比新城區(qū)要大，這是體育場館建設(shè)集中在新區(qū)域的一個客觀因素。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州市舊城區(qū)如荔灣區(qū)和越秀區(qū)目前的大型體育場館所處的區(qū)域，都是有幾十年甚至上百年歷史的體育場所，舊城區(qū)的擁擠使大型體育場館的建設(shè)會產(chǎn)生更大的搬遷和土地征用成本。此外，現(xiàn)代大型體育場館的建設(shè)除了考慮競技比賽外，還必須考慮附屬的公共服務(wù)功能，舊城區(qū)難以擠出大量的土地來滿足建設(shè)大型體育場館以及一系列功能用地的需求。

城市體育場館布局規(guī)劃定位是公共體育服務(wù)體系發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，場館設(shè)施的合理布局是實(shí)現(xiàn)便民利民公共體育服務(wù)宗旨的先決條件。如果區(qū)域大型體育場館設(shè)施布局的規(guī)劃設(shè)計定位缺少對體育事業(yè)做整體和系統(tǒng)的規(guī)劃、缺少區(qū)域平衡發(fā)展和今后公共體育服務(wù)的問題的考慮，缺少競技體育場館與公共體育服務(wù)關(guān)系的考慮，必將使區(qū)域公共體育服務(wù)體系可持續(xù)發(fā)展在場館設(shè)施方面受到一定的制約。

綜合性大型運(yùn)動會場館的建設(shè)包含場館區(qū)域布局和場館功能定位兩個方面。由于綜合性大型場館首先須符合競技賽事的需要，以及新舊城區(qū)建設(shè)體育場館的難易程度因素的影響，使廣州承接兩屆全國運(yùn)動會的主場館建在天河區(qū)，2010年廣州市亞運(yùn)會的主場館建在番禺區(qū)，造成體育場館設(shè)施集中而出現(xiàn)體育資源分配不均等、布局不合理的現(xiàn)象，達(dá)不到便民利民的公共服務(wù)目的。此外綜合性大型運(yùn)動會場館的設(shè)計與建造，在功能上往往更多考慮競技項(xiàng)目比賽的需要，缺乏兼顧賽后如何用于公共體育活動。政府在對場館綜合利用層面上，也缺乏將競技場館賽后改造納入場館建設(shè)規(guī)劃體系中去，使目前很多場館只具備高水平競技比賽使用功能，而難以用于居民日常的公共體育活動。同時政府更應(yīng)該明確綜合性大型場館承接大型運(yùn)動會以后的屬性和使用功能，致使綜合性大型場館在賽后更好地為公共體育服務(wù)。

另外，出于安全、運(yùn)行成本等方面因素的考慮，中小學(xué)、高等院校，以及機(jī)關(guān)企事業(yè)單位擁有的大量體育場館設(shè)施，還沒有積極投入到公共體育服務(wù)中來。

2.2 重競技輕群體現(xiàn)象影響公共體育資金的投入

“重競技體育，輕大眾體育”是我國近幾十年來的普遍現(xiàn)象，國人把競技體育的勝利和金牌視同國家的強(qiáng)大和振興，如中國女排的精神激勵著一代中國人在社會主義建設(shè)中的鼓足干勁、奮力拼搏。而競技體育金牌所帶來的巨大政績與大眾體育投入大、見效慢的狀況相比差距甚遠(yuǎn)。所以，不論政府還是社會，因?yàn)楦偧俭w育的社會關(guān)注度和影響力巨大，對其投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于大眾體育，使公共大眾體育活動的發(fā)展始終滯后于競技體育。但是，當(dāng)舉國體制下中國競技體育的成就慢慢滿足人民心里需求的時候，體育的促進(jìn)大眾健康本質(zhì)的功能，又重新引起人們的關(guān)注，尤其是近幾年全國青少年兒童的體質(zhì)普遍下降，各級政府更應(yīng)該意識到全民健康對國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，將公共體育與競技體育放在同一位置上受到重視。

社會資金對公共體育活動投入不足的原因，主要是大多數(shù)公共體育服務(wù)的活動停留在短期活動的組織或數(shù)量的增加上，而缺乏通過服務(wù)活動使政府與市民、企業(yè)、社會之間建立起一個互惠互利的利益融合點(diǎn)，沒有形成多層面的服務(wù)激勵機(jī)制，社會力量對公共體育活動的支助得不到應(yīng)有的回報，難以將社會力量興辦公共體育活動的積極性和自覺性充分調(diào)動，從而使公共體育活動多元主體的參與和支持缺乏有效長久的動力。根據(jù)公共產(chǎn)品的理論，公共服務(wù)的多元供給，應(yīng)在政府科學(xué)有效的主導(dǎo)下，引入市場競爭機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，使各種公共產(chǎn)品的需求與供給平衡，達(dá)到公共服務(wù)效率最優(yōu)化。作為公共體育服務(wù)主導(dǎo)作用的政府體育部門，在引入社會力量興辦公共體育服務(wù)的機(jī)制和法規(guī)建設(shè)上還存在著不足與差距。另外，企業(yè)對體育的投入絕大部分以追求回報為目標(biāo)，當(dāng)資金投入競技體育時因時間短、廣告效應(yīng)大而獲取豐厚的回報;而公共體育活動通常是一種具有普適性、融于生活的行為，回報期長和過程緩慢，所以如何以社會責(zé)任感的角度，去引導(dǎo)和調(diào)動企業(yè)對公共體育活動的投入是亟待解決的一個問題。

2.3 制度和機(jī)制缺乏是體系運(yùn)行協(xié)調(diào)不足的原因

公共體育服務(wù)體系因缺乏內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制而使各個運(yùn)行系統(tǒng)之間或是單個系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)系不緊密、協(xié)調(diào)不足，其主要原因是運(yùn)作系統(tǒng)分屬于不同的部門管理、政府對內(nèi)部要素之間聯(lián)系的重要性認(rèn)識不足和尚未建立一整套內(nèi)部協(xié)調(diào)的制度和機(jī)構(gòu)。由于目前政府體制結(jié)構(gòu)的制約，在公共體育服務(wù)體系實(shí)踐運(yùn)行的五個子系統(tǒng)中，其管轄部門各不相同，即使是子系統(tǒng)內(nèi)部，也有多個部門運(yùn)作管理的現(xiàn)象。如政府的財政和計劃部門，主要規(guī)劃和管理體育場館的布局、建設(shè)和政府資金的運(yùn)作;體育、文化和教育部門，主要負(fù)責(zé)體育活動的提供、開展和管理。各個部門都會根據(jù)自身的職能在公共體育服務(wù)活動中有所側(cè)重。另外，政府對系統(tǒng)內(nèi)部要素之間聯(lián)系的重要性認(rèn)識不足，沒有充分認(rèn)識到公共體育服務(wù)是一個由多元結(jié)合而又為多元需求服務(wù)的社會工作，沒有把各個內(nèi)部要素通過相應(yīng)的機(jī)制科學(xué)有效的串聯(lián)起來。

公共體育服務(wù)體系內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏與績效評估系統(tǒng)的缺乏密切相關(guān)。目前公共體育服務(wù)體系最缺乏的是沒有建立完整的績效評估系統(tǒng)，致使公共體育服務(wù)過程中的產(chǎn)品質(zhì)量、工作效率、服務(wù)能力、公眾滿意程度等方面都得不到分析、評議和反饋，工作開展的效果、效率、效益也沒有途徑去反映，體系內(nèi)部協(xié)調(diào)缺少客觀依據(jù)。由于受體制的影響，即使有零星的評估工作，也是由體育主管部門獨(dú)立運(yùn)作或是牽頭組織專家進(jìn)行的，政府既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的現(xiàn)象司空見慣，從本質(zhì)上違背了公平公正的客觀性原則。

2.4 人員和內(nèi)部管理的滯后導(dǎo)致服務(wù)指導(dǎo)欠高效

形成公共體育服務(wù)指導(dǎo)效果欠理想和欠系統(tǒng)化的原因，主要是缺乏內(nèi)部溝通機(jī)制和組織管理不嚴(yán)密。例如，網(wǎng)絡(luò)媒體信息指導(dǎo)、現(xiàn)場信息宣傳指導(dǎo)、社會體育指導(dǎo)員活動指導(dǎo)等各個環(huán)節(jié)，尚未形成系統(tǒng)化的服務(wù)指導(dǎo)，仍然是在相對獨(dú)立的情況下進(jìn)行操作而缺少統(tǒng)一的管理、積極的溝通和有效的聯(lián)系，容易造成服務(wù)指導(dǎo)信息分配的欠合理。信息管理機(jī)制和溝通機(jī)制的缺乏，使信息服務(wù)工作缺乏全面統(tǒng)籌而導(dǎo)致體育服務(wù)信息的發(fā)布缺乏科學(xué)性甚至產(chǎn)生沖突。在區(qū)域內(nèi)不同形式公共體育服務(wù)指導(dǎo)的過程中，對服務(wù)指導(dǎo)效果的判定較多注重發(fā)放了多少信息和相關(guān)資料，而較少關(guān)注應(yīng)該發(fā)放什么信息和信息發(fā)放后的效果如何;較多注重指導(dǎo)人員是否到位實(shí)施現(xiàn)場指導(dǎo)，而較少關(guān)注其指導(dǎo)能否得到活動參與者的滿意;較多注重指導(dǎo)的數(shù)量，而較少關(guān)注指導(dǎo)的質(zhì)量，從而影響公共體育服務(wù)指導(dǎo)的效率。

公共體育服務(wù)社會體育指導(dǎo)員現(xiàn)場指導(dǎo)的效果仍然不理想的主要原因是服務(wù)指導(dǎo)的組織管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)，沒有系統(tǒng)有效的制度條例作保障。在對社會體育指導(dǎo)員的工作管理上，除了在遴選和崗前培訓(xùn)有較為嚴(yán)格的組織管理外，日常工作的管理制度不嚴(yán)明，管理形式比較松散，缺乏指導(dǎo)員工作監(jiān)督制度和獎懲制度，導(dǎo)致社會體育指導(dǎo)員的管理工作效果不盡人意。社會體育指導(dǎo)員缺乏再培訓(xùn)制度也是影響公共體育服務(wù)指導(dǎo)效率的一個因素。政府體育主管部門目前仍然沒有把社會體育指導(dǎo)員再培訓(xùn)制度的問題提到議事日程上，沒有再培訓(xùn)制度，沒有再培訓(xùn)要求，社會體育指導(dǎo)員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和知識更新僅在非組織的自主范圍內(nèi)進(jìn)行，缺乏科學(xué)有效的管理。社會體育指導(dǎo)員對公共體育活動的現(xiàn)場指導(dǎo)是一項(xiàng)長久工作，由于區(qū)域內(nèi)居民結(jié)構(gòu)層次復(fù)雜，對公共體育服務(wù)的需求千差萬別，使公共體育活動的產(chǎn)品內(nèi)容、服務(wù)方式呈現(xiàn)出多樣化需求特征。作為在信息前沿的社會體育指導(dǎo)員其健康理念、健身知識、鍛煉方法、組織形式等內(nèi)容需要不斷學(xué)習(xí)和更新才能滿足工作的需求。

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Analysis on the Restricting Factors of the Construction of the Regional Public Sports Service System in China——A Case Study of Guangzhou City

ZHU Zheng － yu，F(xiàn)U Qiang，Ma Li

(Guangzhou University of Sports ，Guangzhou，Guangdong 510500，China)

Establishing and consummating public sports service system is an important urgent problem in China.It is an important act to shift the government functions from management type to service type.According to the theory of public service，the paper analysed the construction of public sports service system.The findings found out four restricting factors of unsatisfactory arrangment，imbalance funding，absence of interiormechanism，and ineffective services.The paper also analysed the causes of these factors.

regional;Public sports services;System construction;reasons analysis

G80

A

1007－323X(2012)04－0007－04

2012－04－12

朱征宇(1961－)，男，廣東臺山人，教授

研究方向:體育教育訓(xùn)練學(xué)及體育人民社會科學(xué)

廣東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目