余宗良

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)等實行國家特定優(yōu)惠政策的各類區(qū)域。其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(下稱經(jīng)開區(qū))與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(下稱高新區(qū))數(shù)量多、規(guī)模大、分布廣、功效明顯，從區(qū)位位置、發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理模式等方面趨同化，[1]地方立法規(guī)定趨同，國家也擬對兩區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法。鑒此，本文取狹義開發(fā)區(qū)，即經(jīng)開區(qū)與高新區(qū)。開發(fā)區(qū)歷經(jīng)近30年的發(fā)展，已成為中國最具增長活力的地區(qū)。*經(jīng)中國開發(fā)區(qū)協(xié)會統(tǒng)計，自1984年大連經(jīng)開區(qū)設(shè)立以來，現(xiàn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)131個(含實行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)政策的蘇州工業(yè)園區(qū)、上海金橋出口加工區(qū)、寧波大榭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、廈門海滄投資區(qū)、海南洋浦開發(fā)區(qū))、國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)共88個。在區(qū)域競爭、城市發(fā)展、體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要的作用。如2010年，就全國90個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)26849億元人民幣(如無說明，幣種下同)，財政收入5627億元，稅收收入4650億元，實際利用外資金額306億美元，依次分別占全國6.7%、6.77%、6.01%和28.94%，(不含高新區(qū)、省級園區(qū))。但開發(fā)區(qū)及管理委員會(下稱管委會)的法律地位不明?！坝行实慕?jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，一個有效率的經(jīng)濟(jì)組織在西歐的發(fā)展正是西方世界興起的原因所在?！盵2]1經(jīng)濟(jì)組織的有效性要求制度上的穩(wěn)定安排和激勵與約束的預(yù)期確立，但管委會的制度安排卻是“小馬拉大車”。20世紀(jì)80年代，西方興起了新公共管理運動和治理變革運動，行政權(quán)社會化和行政主體多元化，開發(fā)區(qū)“仿真的國際投資環(huán)境”之營造，意味著管委會“身份”的社會化正名方為正道。

一、管委會“身份”之困惑

管委會準(zhǔn)一級政府的權(quán)力配置，但立法上卻界定不明，“表達(dá)與實踐兩張皮”。制度供給的滯后，管委會身份的“困惑”引發(fā)了一系列的問題。

(一)“表達(dá)與實踐”相分離

1. 管委會“實踐”

開發(fā)區(qū)主要有行政主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型和混合型三種管理模式。*行政主導(dǎo)型，突出強(qiáng)調(diào)所在地政府的直接管理； 企業(yè)主導(dǎo)型，以企業(yè)作為開發(fā)區(qū)的開發(fā)者與管理者； 混合型是介于行政主導(dǎo)和公司制管理模式之間，或者兩者相結(jié)合的一種管理模式。在國家級開發(fā)區(qū)序列中，只有個別城市改造型園區(qū)采取純粹的公司型如上海漕河涇、閔行、虹橋，其余基本上是管委會體制一統(tǒng)天下，差異主要在于管委會和企業(yè)的關(guān)系安排上，但行政管理、公共服務(wù)的綜合性功能同質(zhì)，行使著準(zhǔn)一級政府的職權(quán)，并形成“超強(qiáng)自主體制”。管委會的基本職能是，對開發(fā)區(qū)建設(shè)運營的全過程進(jìn)行高度集中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和封閉管理。這猶如政府對轄區(qū)所有事務(wù)的管理，成立一級財政，以自己的名義，獨立實施行政行為，獨立承擔(dān)責(zé)任。

2. 管委會“表達(dá)”

開發(fā)區(qū)立法缺失統(tǒng)一性，管委會身份的制度界定分散在政府文件、地方立法中，如《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》(國辦發(fā)〔2005〕15號)、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》、各省市的開發(fā)區(qū)條例及黨的機(jī)構(gòu)編制部門的“三定方案”。[注]《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》規(guī)定： “國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理體制一般是所在地市級以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，除其中具有企業(yè)性質(zhì)的外，根據(jù)授權(quán)行使同級人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能?！薄秶腋咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》第67條規(guī)定： “開發(fā)區(qū)管委會作為開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)，可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府所授予的省市級規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財政、勞動人事、項目審批、外事審批等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一管理?！备鶕?jù)2004年出臺的《行政許可法》精神，國務(wù)院決定和地方規(guī)章只能臨時性授權(quán)、部門規(guī)章不得授權(quán)。[注]《行政許可法》第十四、十五條規(guī)定： “必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)”、“……省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！闭f明目前管委會的權(quán)限更多來自地方性法規(guī)。據(jù)筆者統(tǒng)計，有26個省市進(jìn)行了立法、地方性法規(guī)28部，均對管委會綜合性授權(quán)，但不周延。由于地方立法本身碎化和不周延，使當(dāng)?shù)卣畬芪瘯氖跈?quán)更多是行政委托性質(zhì)。

(二)“身份”不明的問題

1．主體制度供給滯后的問題

“表達(dá)與實踐”的分離引發(fā)的問題，已引起關(guān)注，但角度不一。有的學(xué)者認(rèn)為，制度供給不足，造成了開發(fā)區(qū)沒有行政區(qū)劃代碼、管委會沒有行政執(zhí)法主體資格、開發(fā)區(qū)法院及檢察院設(shè)立違憲性、行政主體地位不明及其實施的行政行為效力不明、出讓土地行為無效、戶籍及住房等社會管理問題；[3]也造成機(jī)構(gòu)日益膨脹、人治特征逐步明顯、權(quán)力缺少制約監(jiān)督、向傳統(tǒng)體制復(fù)歸的壓力大、效率降低；[4]62-66還造成權(quán)限模糊而關(guān)系不暢、權(quán)力運行隨意而缺失理性、授權(quán)不明而職權(quán)缺失。[5]所以，有些開發(fā)區(qū)先后政區(qū)化，如青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)、廣州南沙開發(fā)區(qū)、蘇州高新區(qū)等。有學(xué)者進(jìn)而認(rèn)為，“政區(qū)化是開發(fā)區(qū)發(fā)展的必由之路” ；[3]政區(qū)化為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供堅強(qiáng)的法律保障和全面的政策支持，有利于優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的資源配置、有利于協(xié)調(diào)各職能部門之間的關(guān)系、有利于在局部范圍內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)鏈、有利于培養(yǎng)更高層次的管理人才。[1]這些，都有悖于國家對開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略定位和“深化科技、經(jīng)濟(jì)體制改革和創(chuàng)新的試驗區(qū)”的功能目標(biāo)，影響了開發(fā)區(qū)體制的憲政預(yù)期。

2．目前法學(xué)分析方法的問題

憲政的精髓在于優(yōu)化配置權(quán)益與權(quán)力，“馴化公權(quán)”，保障私權(quán)。所以，憲法要分解權(quán)力，在縱向和橫向上進(jìn)行合理配置，將權(quán)力控制的“剩余索取權(quán)”配置給公民及社會，形成合理的權(quán)力與權(quán)利的復(fù)合結(jié)構(gòu)和科學(xué)的運行機(jī)制，達(dá)到權(quán)力有限但有效和權(quán)利保障但不濫用的“帕累托效用”，實現(xiàn) “雙贏”。開發(fā)區(qū)亦然，需要權(quán)力的合理配置、管委會“身份”的有效界定。但是，法學(xué)界缺少對開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略定位、功能機(jī)制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和更深層次的憲政研究，對于開發(fā)區(qū)法律身份的分析主要限于管委會是否屬于行政主體的形式邏輯上。分析框架只能在現(xiàn)有的行政主體類型內(nèi)，即通過一級人民政府、政府職能部門、地方政府的派出機(jī)關(guān)、政府的派出機(jī)構(gòu)、臨時組織和受委托組織、法律法規(guī)授權(quán)的組織等類型對管委會身份進(jìn)行涵攝性分析。[注]開發(fā)區(qū)在中國大轉(zhuǎn)型下有其獨特的生成機(jī)理，應(yīng)該跳出概念法學(xué)的束縛去分析。遺憾的是，目前法學(xué)界對開發(fā)區(qū)的分析仍是以形式分析為主，分析層次無非是： 第一、開發(fā)區(qū)只是特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，不屬于一級行政區(qū)劃； 第二、政府職能部門的相對單一職能難以解釋管委會權(quán)限的綜合性或準(zhǔn)政府性； 第三、管委會以自己的名義實施行政行為并獨立承擔(dān)責(zé)任，而派出機(jī)構(gòu)不具獨立行政主體資格，財政上依附于母體，沒有一級財政，即沒有獨立的財產(chǎn)獨立承擔(dān)責(zé)任； 第四、派出機(jī)構(gòu)能滿足行政管理的靈活性和效益性，在某些情況下，法律、法規(guī)會授權(quán)其特定的行政主體資格，但授權(quán)事項有直接性、即時性、單一性、簡易性、識別性強(qiáng)，不兼容管委會綜合權(quán)限； 第五、臨時機(jī)構(gòu)具有事務(wù)的協(xié)調(diào)性、人員的兼職性、時間的臨時性等特點，相悖于管委會的常設(shè)性、行政職權(quán)性、人員的專職性； 第六、受委托組織的權(quán)限來自委托組織的相機(jī)派生，穩(wěn)定性差，而開發(fā)區(qū)營造“仿真的國際投資環(huán)境”，管委會權(quán)限相對綜合、穩(wěn)定、可預(yù)期； 第七、派出機(jī)關(guān)能解決主體困境，國家立法也擬將管委會定位為派出機(jī)關(guān)?？蓞⒁婄姺?開發(fā)區(qū)管理委員會的主體地位研究[J].海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2007(4)： 386-392.伊士國.開發(fā)區(qū)管理委員會法律地位探析[J].行政論壇，2010(2)： 69-73. 吳芳.開發(fā)區(qū)管理主體的法律定位[J].西南科技大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社科版)，2008(1)： 33-36.郭會文.國家級開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格[J].法學(xué)，2004(11)57-61.潘波.開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位[J].行政法學(xué)研究，2006(1)： 36-42.

綜上可知，當(dāng)前理論界是在傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的序列中尋找管委會身份困惑的破解之道，囿“國家單中心治理”的路徑依賴，忽視了治理變革和新公共管理運動、行政權(quán)社會化和行政主體多元化。“辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威。政府可以動用新的工具和技術(shù)來控制和指引； 而政府的能力和責(zé)任均在于此?！盵7]

二、管委會“身份”的生成機(jī)理

約束條件決定著“身份”，對約束條件的調(diào)查才是事物的正解。開發(fā)區(qū)及管委會這一特殊身份有著獨特的生成機(jī)理。

(一)要素配置的全球化需要特定的空間產(chǎn)品和機(jī)制去承接

市場秩序演進(jìn)的全球化，資源配置的國際化，分工與專業(yè)化要在世界的市場規(guī)模中謀劃，各國紛紛根據(jù)自身約束謀求發(fā)展，我國也從改革開放前閉門造車的重工業(yè)優(yōu)先趕超型發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向比較優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略。建國初，在資金短缺、國際環(huán)境制約等約束下，選擇了重工業(yè)化的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，形成了以扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格的宏觀環(huán)境政策、高度集中的資源計劃配置制度和沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營機(jī)制為特征的三位一體高度集權(quán)體制。這無視約束的“致命自負(fù)”，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)貧困日益加深、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、“短缺經(jīng)濟(jì)”積重難返。所以，發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向比較發(fā)展戰(zhàn)略，改革開放，利用自己的土地、勞動力優(yōu)勢參與國際產(chǎn)業(yè)分工，提升國際競爭力。[注]關(guān)于這方面的經(jīng)典論著，請參閱林毅夫等.中國的奇跡： 發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革[M].增訂版.上海： 格致出版社，上海三聯(lián)出版社，上海人民出版社，1999.為了使發(fā)展要素向區(qū)域聚集，打造增長極，才有了開發(fā)區(qū)這一空間產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給和親商、服務(wù)型管委會的構(gòu)建。

(二)中國的漸進(jìn)性改革之路需要特定區(qū)域作為試驗田

中國改革所走的道路是一種摩擦成本低、實施成本小的漸進(jìn)式或進(jìn)化式之路，具有增量改革、試驗推廣、非激進(jìn)改革的特征。 “摸著石頭過河”，“試錯式”、差異化的梯度改革，開發(fā)區(qū)在時空上表現(xiàn)出特區(qū)——沿?！剡叀亟鷥?nèi)地的階梯特征，這也確定了開發(fā)區(qū)的探索性、示范性功能。受當(dāng)時計劃與市場之爭的意識形態(tài)制約，開發(fā)區(qū)的功能定位主要在于經(jīng)濟(jì)，管理體制要少涉政治性，盡量不觸及現(xiàn)有政權(quán)組織體系，這才有了管委會模式的試行。

(三)政治集權(quán)+經(jīng)濟(jì)還權(quán)[注]目前，學(xué)者更多是將中央向地方放權(quán)、政府向社會放權(quán)放入分權(quán)的框架中進(jìn)行闡釋，邏輯起點是中央為主軸的單中心，但是筆者認(rèn)為憲政框架下中央與地方、國家與社會是相對獨立的，地方與社會的權(quán)力是固有的，不是派生的，不來自中央的授予，所以筆者將之稱為還權(quán)，這才契合公民向國家讓渡權(quán)力的社會契約精神。的大國治理結(jié)構(gòu)孕育了特定的競爭策略

改革開放后，中國決策精英的世俗理性化、社會與文化領(lǐng)域的有限多元化、意識形態(tài)的去魅化、政治上的脫兩級沖突化、政治錄用體制的技術(shù)官僚化，繼承了全能體制下的大部分組織資源，確保了市場經(jīng)濟(jì)社會的平穩(wěn)過渡，這被稱之為“后全能主義型的技術(shù)官僚權(quán)威政治”。[8]94-104新權(quán)威的政治控制力平穩(wěn)推進(jìn)了市場化、還權(quán)化改革(尤其是分稅制改革)和構(gòu)建了“以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽”[9]的政治激勵機(jī)制。還權(quán)化使地方利益明確、產(chǎn)權(quán)清晰、預(yù)算硬約束，確定了地方“剩余支配者和剩余索取者”的主體地位； 增長取向晉升制淡化了個人與組織的目標(biāo)沖突； 加之全球化、市場化，府際的關(guān)系日趨競爭化，形成了“維護(hù)市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”[10]?！暗胤秸辉偈且粋€僅僅追求預(yù)算規(guī)模最大化的縱向依賴的行政組織，而同時成為一個具有獨立經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，從而在向市場經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)過渡中扮演起主動謀求潛在制度凈收益的第一行動集團(tuán)角色。”[11]6政府領(lǐng)導(dǎo)也被塑造成了“政治企業(yè)家”，各地方“為增長而競爭”，謀劃各種競爭手段，[注]經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的地方政府的行為角色，學(xué)者有多種命名。例如，Qi的“地方法團(tuán)主義” 、Lin的“地方性市場社會主義”、Walder的“地方政府是廠商”、洪銀興等的“市場行動者”、楊善華等的“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”、楊瑞龍的“第一行動集團(tuán)”。進(jìn)而催生了有別于一般行政區(qū)的載體和機(jī)制即開發(fā)區(qū)及管委會。在增長市場中，地方也有動力互相模仿，不斷推出開發(fā)區(qū)這一空間產(chǎn)品。

(四)“職責(zé)同構(gòu)”的國家縱向關(guān)系導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管理的地方獨大

職責(zé)同構(gòu)即中央與地方事務(wù)混同，“在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。用通俗的話來描述，就是指中國的每一級政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)出‘上下對口、左右對齊’”。[12]270這造就了政府競爭在體制要素配置上的起點公平，也為中央將事務(wù)向地方“層層分包”提供了體制載體，再將競爭引入政權(quán)體系的還權(quán)化改革，就形塑了 “屬地化為主、中央為輔”的開發(fā)區(qū)縱向管理體系。所以，中央主要是給政策，加大地方的自主權(quán)，激勵地方發(fā)展，商務(wù)部、科技部根據(jù)國務(wù)院授權(quán)會同相關(guān)部門分別對經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)歸口管理、協(xié)調(diào)指導(dǎo)。[注]參見《中共中央、國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)<沿海部分城市座談會紀(jì)要>的通知》、《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見》、《關(guān)于促進(jìn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的若干意見》、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》第二章規(guī)定。由于我國憲政建設(shè)滯后，政府間關(guān)系以及政府與社會間關(guān)系依賴于政治調(diào)整。地方政府競爭陷入“集體行動的困境”，離心偏移、隱瞞信息、機(jī)會主義行為如盲目擴(kuò)張、無序發(fā)展的開發(fā)區(qū)熱，同時 “創(chuàng)新”不斷，如行政托管、擅自擴(kuò)容等“地方性知識”，競爭惡性化，有損國家宏觀戰(zhàn)略利益和公民權(quán)益，而交往理性對工具理性又缺乏約束，權(quán)利和社會也無法制約權(quán)力。這時就只能依賴中國特色的“權(quán)力制約權(quán)力”，這就形塑了“條塊體制”權(quán)力制約技術(shù)。所謂“條塊體制”，是指以層級制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對口和合同同類項原則建立起來的從中央到地方各個層級的政府大體上“同構(gòu)”的政府組織和管理模式”。[13]2這是一種集權(quán)單中心思維模式，認(rèn)為中央是地方的權(quán)力來源。在技術(shù)層面，中央通過自上而下的幾十個條條把表面上統(tǒng)一的地方政府(塊)切開，在激勵(放權(quán))與約束(收權(quán))之間進(jìn)行相機(jī)配置。當(dāng)?shù)胤?塊)激勵不夠時則放權(quán)，當(dāng)?shù)胤诫x心時則收權(quán)。由于法治化程度低，權(quán)利及社會難以對地方權(quán)力進(jìn)行有效約束，只能依賴中央對地方進(jìn)行非制度化的政治控制，陷入“一收就死、一放就亂”怪圈，這也是開發(fā)區(qū)“身份”不明的主因。

(五)開發(fā)區(qū)產(chǎn)品的競爭力需要“身份”相機(jī)塑造的租金支撐

在改革開放初期，由于脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施、嚴(yán)格的計劃管制、僵化的意識形態(tài)、脆弱的法制環(huán)境、嚴(yán)重的人治文化、官僚環(huán)境下的劣質(zhì)服務(wù)、園區(qū)載體的外部性、開發(fā)資金的嚴(yán)重短缺、開發(fā)人才的極度匱乏、園區(qū)知識的不足，為夯實開發(fā)區(qū)的競爭力，形塑了高級別干部配置、高管制授權(quán)、黨政企職能合一、超級財稅安排、創(chuàng)新運作的默許的管委會超強(qiáng)自主體制。[14]73-96隨著市場化、民主化、法治化的演進(jìn)，政府管制放松、內(nèi)外資兩稅合一、國家財政優(yōu)惠已到期、土地市場規(guī)范、政策的強(qiáng)模仿、政府權(quán)力回收、“條條”依法收權(quán)、管委會權(quán)限弱化，開發(fā)區(qū)的“政策綠洲”效應(yīng)有所淡化。但地方政府運用行政委托授權(quán)、地方立法授權(quán)、預(yù)算傾斜、地方稅收留成、用地指標(biāo)優(yōu)先安排等一系列手段，相機(jī)維系“身份”，創(chuàng)設(shè)“區(qū)域租金”，支撐開發(fā)區(qū)的超額區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，如東莞市于2011年將幾百項事權(quán)授權(quán)給松山湖高新區(qū)，同時考慮市地方稅收留成延續(xù)5年?！巴顿Y者是帝王，項目是生命線”的價值理念和“仿真的國際投資環(huán)境”的營造[15]130-160，進(jìn)一步增強(qiáng)了管委會“身份”的相機(jī)性。

(六)經(jīng)濟(jì)功能主導(dǎo)的國家戰(zhàn)略定位影響了管委會“身份”的正名

國家對經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略定位演變?yōu)椋?【1984年的“四個窗口”(技術(shù)的窗口、管理的窗口、知識的窗口、對外政策的窗口)】→【1987年的“三為主、一致力”(以發(fā)展工業(yè)為主、利用外資為主、出口創(chuàng)匯為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè))】→【2004年的“三為主、兩致力、一促進(jìn)”(以提高吸收外資質(zhì)量為主、以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主、以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主、致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)、促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變)】，這說明，開發(fā)區(qū)以經(jīng)濟(jì)功能為主。所以，管理體制的身份制造盡量不宜觸及現(xiàn)行政治性的政權(quán)體制，而且要親商、服務(wù)、精簡、統(tǒng)一、高效。

開發(fā)區(qū)及管委會身份模糊的生成除了上述約束外，還有其他，如政治承諾路徑的行政化依賴、政治契約精神的缺失、法學(xué)界自身對開發(fā)區(qū)的理論研究滯后和法治正從修辭性的“詞匯” 走向行動性的“語言”。

三、管委會 “身份”之社會化正解

當(dāng)下方興未艾的西方治理變革運動強(qiáng)調(diào)“多中心治理”。在國家最低標(biāo)準(zhǔn)和政策優(yōu)先權(quán)的共識框架內(nèi)，將權(quán)力和資源在中央、一線管理者、地方民主組織、消費者及社區(qū)中進(jìn)行配置。[16]治理理論強(qiáng)調(diào)政府功能的有限性、公共產(chǎn)品的多元化供給，突破了國家“單中心治理”方式，弱化了聯(lián)邦制和單一制的傳統(tǒng)國家結(jié)構(gòu)形式極化劃分，求索府際合作、政府與公民社會合作、公民社會自治的“多中心治道”，提倡行政權(quán)社會化和行政主體多元化。我國的后全能政府只對社會進(jìn)行分類控制，社會與文化領(lǐng)域有限多元。“分類控制體系下，國家不再實行全面干預(yù)，允許有限的結(jié)社自由，大量的社會組織開始涌現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和私人領(lǐng)域已經(jīng)放開。在公共物品的提供上，政府不再完全包辦，而是開始利用社會組織提供一些公共物品，盡管社會組織所發(fā)揮的作用僅僅是‘拾遺補(bǔ)缺’。”[17]所以，開發(fā)區(qū)治理的行政權(quán)社會化，管委會身份社會化的創(chuàng)新試點應(yīng)是正解，切入點就是把管委會界定為具有社會性的事業(yè)單位。

(一)單一行政主體下的派出機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)難以涵攝區(qū)域治理的開發(fā)區(qū)管委會

雖然中央事務(wù)與地方事務(wù)的不清、地方自主性加強(qiáng)及引發(fā)的政府競爭加劇、“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”[注]舒慶、劉君德在《一種奇異的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象—行政區(qū)經(jīng)濟(jì)》文中寫到，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指行政區(qū)區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的、國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分割的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是我國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)從縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時期出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。它主要表現(xiàn)出企業(yè)競爭中滲透著強(qiáng)烈的地方政府經(jīng)濟(jì)行為、生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動量受到很大阻隔、行政經(jīng)濟(jì)呈穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)、行政中心與經(jīng)濟(jì)中心的高度一致性、行政邊緣區(qū)經(jīng)濟(jì)衰竭性等特征。的剛性約束，區(qū)域治理陷入“集體行動的困境”。但是，實踐中，已開始利用開發(fā)區(qū)進(jìn)行區(qū)域的“多中心治理”。上海、廣東、江蘇根據(jù)自身的約束條件，建設(shè)性探索了異地共建開發(fā)區(qū)，推進(jìn)區(qū)域合作。一是省內(nèi)跨區(qū)域。2005年起，廣東省為推進(jìn)東西兩翼及山區(qū)與珠三角的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，異地建設(shè)了35個 “省級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園”； 2010年，佛山順德區(qū)與清遠(yuǎn)英德市共建“廣東順德(英德)產(chǎn)業(yè)園”； 2011年，廣東省為推進(jìn)珠三角一體化，在深圳、東莞、惠州交界處啟動了“坪新清開發(fā)區(qū)”的規(guī)劃。2006年起，江蘇省為振興蘇北，南北掛鉤共建開發(fā)區(qū)近31個。二是跨省。2009年，上海楊浦區(qū)與江蘇南通市海安縣合作共建“上海楊浦(海安)工業(yè)園”； 2010年，“上海西郊工業(yè)園區(qū)東臺工業(yè)園”、“上海嘉定工業(yè)園區(qū)建湖工業(yè)園”獲批。還有，跨省的企業(yè)與地方合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如上海復(fù)旦復(fù)華科技股份有限公司，在南通市的海門開發(fā)區(qū)建立“上海復(fù)華高新技術(shù)園”； 上海寶鋼集團(tuán)與江蘇海門市合作開發(fā)“海寶金屬工業(yè)園”。

表1 截至2011年長三角和珠三角政府區(qū)域合作的開發(fā)區(qū)

各類共建開發(fā)區(qū)有一定的“飛地經(jīng)濟(jì)”性，在自己轄區(qū)外獲取土地，與所在地政府進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、管理、稅收分配等合作，共建開發(fā)區(qū)。這類區(qū)域合作性的管委會，某地政府的派出機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)難以涵攝。在現(xiàn)有的行政主體框架中，事業(yè)單位可以滿足這種需求。雖然實踐中的事業(yè)單位大多具有一定的事業(yè)性、單一性，但是事業(yè)組織固有的獨立主體性、獨立財產(chǎn)能力、功能的可塑性，載體功能更強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)安排可兼容多個“政府股東”[注]以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展取向，政府競爭衍生的城市經(jīng)營，說明開發(fā)區(qū)本身也是一個空間產(chǎn)品和制度產(chǎn)品，而政府是主要的生產(chǎn)者和供給者即控股股東。所以，要供給一種可容納政府股東的多功能組織形式和產(chǎn)權(quán)制度架構(gòu)。，助益消解行政組織與空間結(jié)構(gòu)耦合的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。

(二)管委會身份社會化的地方立法及實踐

除了第一批國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)外，中央主動謀劃和地方被動接受的情況已“黃鶴一去不復(fù)返”，更多是地方自費設(shè)立開發(fā)區(qū)，成規(guī)?；?，申請報批為省級或國家級。[注]第一批開發(fā)區(qū)中央主動性強(qiáng)，國家給予開發(fā)貸款、財政返還、稅收優(yōu)惠，谷牧同志代表國務(wù)院逐個審查建區(qū)方案。入圍之前，管委會有采取事業(yè)單位性質(zhì)，列為所在地政府的直屬機(jī)構(gòu)。東莞松山湖國家高新區(qū)管委會即是，只是在2011年入圍國家級后，才被批為派出機(jī)構(gòu)。立法對管委會的性質(zhì)也不是眾口一辭。筆者統(tǒng)計比較了44部開發(fā)區(qū)地方立法，其中27部回避了管委會的組織性質(zhì)，只規(guī)定“管委會代表市政府對開發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”，只有17部直接規(guī)定管委會為派出機(jī)構(gòu)，這說明實踐中管委會組織性質(zhì)的采取未必是官僚性行政機(jī)構(gòu)。2011年，筆者訪談廣東省編制部門的有關(guān)人員也認(rèn)為，“開發(fā)區(qū)管委會可采取派出機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的組織形式”。

還有，開發(fā)區(qū)的地方立法碎化導(dǎo)致大部分管委會無法可依，亟待統(tǒng)一立法。據(jù)筆者統(tǒng)計，以省級立法為例有幾種模式： 一是沒有全省的統(tǒng)一開發(fā)區(qū)立法。這種模式最多，廣東最具代表性，只針對省內(nèi)的廣州開發(fā)區(qū)、湛江開發(fā)區(qū)進(jìn)行特別立法，但是廣東有國家級經(jīng)開區(qū)5家、高新區(qū)9家，省級開發(fā)區(qū)100多家； 二是對全省的國家級及省級開發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，但對高新區(qū)沒有立法，如四川； 三是只對全省的國家經(jīng)開區(qū)進(jìn)行立法，如江蘇、山東； 四是對省級開發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，如吉林、安徽； 五是對全省的國家及省級經(jīng)開區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，如湖北； 六是對國家及省級經(jīng)開區(qū)統(tǒng)一立法，同時對國家級及省級高新區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，如河北； 七是對國家經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)及省級開發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，只有河南。即使筆者統(tǒng)計可能有遺漏，但是可以肯定地說，相當(dāng)數(shù)量的開發(fā)區(qū)游離于法律之外，管委會不是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，只由所在地政府授權(quán)，必然權(quán)限不一、授權(quán)合法性缺失。

表2 開發(fā)區(qū)省級地方立法模式

(三) 管委會身份社會化契合于開發(fā)區(qū)的內(nèi)生契約結(jié)構(gòu)

開發(fā)區(qū)歷經(jīng)近30年的發(fā)展，社會階層分化，人口來自五湖四海，利益結(jié)構(gòu)多元，主體訴求不一，市場化、國際化程度高，契約意識、規(guī)則意識強(qiáng)，公民社會相對發(fā)達(dá)，以企業(yè)家精神打造的管委會受顧客驅(qū)使、以市場為導(dǎo)向、精簡、高效、親商、重服務(wù)[注]20世紀(jì)70年代，從西方興起了席卷世界的新公共管理運動，主張以企業(yè)家改造公共部門，主要表現(xiàn)為： 起催化作用的政府： 掌舵而不是劃槳； 社區(qū)擁有的政府： 授權(quán)而不是服務(wù)； 競爭性政府： 把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去； 有使命感的政府： 改變照章辦事的組織； 講究效果的政府而不是投入撥款； 受顧客驅(qū)使的政府： 滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要； 有事業(yè)心的政府： 有收益而不浪費； 有預(yù)見的政府： 預(yù)防而不是治療； 分權(quán)的政府： 從等級制到參與和協(xié)作； 以市場為導(dǎo)向的政府： 通過市場力量進(jìn)行改革。，如很多開發(fā)區(qū)引入ISO9000/ISO14000 質(zhì)量、環(huán)境管理雙體系。開發(fā)區(qū)公務(wù)人員也是這樣定位，2011年12月，筆者訪談成都高新區(qū)某警察言道，“我們高新區(qū)的公安部門就是一個服務(wù)機(jī)構(gòu)，員工的一般打架，有些企業(yè)也叫我們?nèi)ヌ幚怼Ｈ舨蝗?，就會去管委會投訴你?！边@說明開發(fā)區(qū)的社會階層之間及與管理機(jī)構(gòu)之間已由一系列契約連成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，特權(quán)性的“身份”機(jī)制消解，公民社會參與性治理程度高，政府的回應(yīng)性強(qiáng)、效率高。

有著內(nèi)生契約精神的開發(fā)區(qū)自身正從早期的單一經(jīng)濟(jì)功能向經(jīng)濟(jì)社會綜合功能轉(zhuǎn)換。公共行政的發(fā)展也要求破除行政主體單一化，走向多元主體，形成行政機(jī)關(guān)—法律、法規(guī)授權(quán)組織—非政府自治公共組織的行政主體框架，滿足多樣化的治理需求。實踐中也積極探索，土地產(chǎn)權(quán)的多元化及資本化運作，如青島經(jīng)開區(qū)、武漢東湖高新區(qū)不一味依賴征地拆遷，不改變土地集體性質(zhì)，農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織以土地作價入股，將土地資本化，與管委會協(xié)同治理。開發(fā)區(qū)的各種行業(yè)協(xié)會也積極參與治理。根據(jù)全球治理委員會的“治理”定義： 多樣化的公共、私人機(jī)構(gòu)及個人參與管理共同事務(wù)的諸種手段之總和。這是一個使相互沖突或不同利益得以調(diào)和，并采取集體行動的可持續(xù)過程，包括正式規(guī)則的強(qiáng)制性遵守和非正式規(guī)則的自愿性安排和執(zhí)行。[18]這表明，開發(fā)區(qū)正從管理轉(zhuǎn)向治理。所以，憲法應(yīng)將治理變革的“試錯性”權(quán)力配置給開發(fā)區(qū)，

通過社會化行政主體，獲得法律、法規(guī)授權(quán)，協(xié)同多元主體探索行政權(quán)社會化和治理變革。

(四)管委會身份社會化的體制創(chuàng)新是政府競爭日趨激烈的內(nèi)在要求

政府競爭最早由亞當(dāng)·斯密提到： “土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產(chǎn)所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可說是一個世界公民，他不一定要附著于那一個特定國家。一國如果為了要可以重稅，而多方調(diào)查其財產(chǎn)，他就要舍此他適了。他并且會把資本移往其他國家，只要那里比較能隨意經(jīng)營事業(yè)，或者比較能安逸地享有財富?！盵19]408但這指的是國家與國家之間的競爭，并沒觸及一個國家內(nèi)部的地方與地方之間的競爭。1956年，蒂伯特的《地方支出的純粹理論》，首次提出了地方競爭的“蒂伯特模型”。該模型說明，充分的流動性使人民可以選擇公共產(chǎn)品與稅收的最佳組合的社區(qū)政府，以追求效用最大化。為此，社區(qū)政府將有效地提供公共產(chǎn)品，滿足居民偏好，吸引有納稅能力的居民“用腳投票”。[20]奧茨進(jìn)一步將研究對象從居民流動轉(zhuǎn)向資本流動，并提出，即使沒有居民的自由流動性，財政分權(quán)的益處仍然存在，不同政府間為了吸引流動的資本要素而競爭，如降低稅率、為企業(yè)提供更好的公共產(chǎn)品如交通與安全，隨著資本增加，當(dāng)?shù)鼐用窀＠仙?、稅收增加，又使政府可以同時提供更多的公共物品，從而實現(xiàn)社會成員的福利最大化。[21]也正是政府競爭約束，地方才采取稅收、公共物品供給、管制放松等手段優(yōu)化轄區(qū)環(huán)境，限制了“怪獸的掠奪之手”，形成了“維護(hù)市場的財政聯(lián)邦主義”。

當(dāng)下全球化、地方化、市場化造成的政制競爭日趨激烈，中國的開發(fā)區(qū)自誕生之時就有“斯密競爭”(全球競爭)和“蒂伯特競爭”(地方競爭)的雙重因子，但開發(fā)區(qū)及管委會“身份”的制度正名卻供給不足。競爭約束，要求遵守國際游戲規(guī)則、營造“仿真的國際投資環(huán)境”，競爭力的增強(qiáng)需要體制創(chuàng)新和行政權(quán)社會化的“多中心治理”變革，所以，應(yīng)將管委會界定為社會行政主體。

(五)管委會身份社會化契合于開發(fā)區(qū)去行政化的國家戰(zhàn)略定位

“開發(fā)區(qū)從建立那天起就是對傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)投資體制的沖擊和否定……改革色彩相當(dāng)鮮明，完全符合中央建立開發(fā)區(qū)的初衷。”[15]103由于“職責(zé)同構(gòu)”和“條塊體制”強(qiáng)大的吸附力，開發(fā)區(qū)功能的逐漸多元化和官僚機(jī)構(gòu)本身的膨脹性，開發(fā)區(qū)的精簡、效能、統(tǒng)一的行政體制逐步瓦解，開發(fā)區(qū)的行政運作成本逐步增加，參與壓力型體制下的各種評比，人大、政協(xié)、各個職能部門紛紛設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，還設(shè)有共、青、婦等組織，向傳統(tǒng)體制復(fù)歸的壓力越來越大，有些開發(fā)區(qū)政區(qū)化。對此，中央運用習(xí)慣的行政控制方式，如“2005年，廣州開發(fā)區(qū)并入新成立的蘿崗區(qū)時，商務(wù)部屢次警告，甚至以取消國家級開發(fā)區(qū)頭銜相‘威脅’”。[22]并以“通知”即《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》(國辦發(fā)〔2005〕15號)強(qiáng)調(diào)，國家經(jīng)開區(qū)“要始終堅持體制創(chuàng)新，增強(qiáng)自主發(fā)展能力。要區(qū)別于城市的行政區(qū)，不斷完善集中精簡、靈活高效、親商務(wù)實的管理體制與運行機(jī)制……國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，除其中具有企業(yè)性質(zhì)的外，根據(jù)授權(quán)行使同級人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能。國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)原則上不與所在地行政去合并管理或取消管委會建制……抓緊制定《國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》?！睂τ趪腋咝聟^(qū)，政府文件即《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》(國科發(fā)火字[2005]16號)強(qiáng)調(diào)，中央將“深化科技、經(jīng)濟(jì)體制改革與創(chuàng)新的試驗區(qū)”作為高新區(qū)的六大總體目標(biāo)之一，并提出“積極推動國家、省兩級人大的立法，通過立法和政府授權(quán)，完善國家高新區(qū)的管理體制，確立國家高新區(qū)的法律主體地位，做到依法治區(qū)”。據(jù)悉，國家在立法上將經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)兩區(qū)合一進(jìn)行統(tǒng)一立法，明確管委會的法律地位。[6]但雷聲大雨點小，表達(dá)與實踐相分離，開發(fā)區(qū)的“體制創(chuàng)新之路”越走越偏。開發(fā)區(qū)已歷經(jīng)近30年，應(yīng)繼續(xù)循著漸進(jìn)式改革之路發(fā)揮新時期下的體制創(chuàng)試點功能，行政權(quán)社會化和行政主體多元化，統(tǒng)一立法，將管委會 “試錯性”、“過渡性”地界定為社會性事業(yè)組織，在特定區(qū)域內(nèi)對“職責(zé)同構(gòu)”、“條塊分割”困局進(jìn)行試點性突破，有助于減少對現(xiàn)行國家機(jī)制的摩擦。

開發(fā)區(qū)的內(nèi)生契約結(jié)構(gòu)契合于治理變革，但“重創(chuàng)新、輕規(guī)范”的路徑依賴，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)難以在國家正式規(guī)則體系中登堂入室，游離于中央立法及行政組織體系的邊緣，“身份”不明。有效政治承諾(憲政變革)的缺失勢必影響開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和功能創(chuàng)新?！罢慰扑苟ɡ怼闭f明，由于政治交易成本為正，權(quán)力的初始配置必將影響績效。當(dāng)下，區(qū)域競爭越來越激烈、治理變革方興未艾、政治體制改革呼聲越來越高，法律應(yīng)將試錯式權(quán)力配置給具有革新本能的開發(fā)區(qū)，將管委會正名為事業(yè)組織，通過法律法規(guī)授權(quán)獲得行政主體資格，行政權(quán)社會化，協(xié)同多元主體探索協(xié)同治理，“從身份走向契約” ，做出開發(fā)區(qū)對產(chǎn)權(quán)保護(hù)、有限政府、高效運行、管理民主的憲政承諾。

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