王建林

(東北財經(jīng)大學產業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，遼寧 大連 116025)

一、引 言

頻繁發(fā)生的礦難客觀上推動了中國煤礦安全規(guī)制體制的形成，2005年中國開始實行新版的《煤礦安全規(guī)程》，規(guī)定了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全規(guī)制體制。在新規(guī)制體制下，安全生產情況并沒有出現(xiàn)好轉，重特大安全事故仍不斷發(fā)生。盡管造成礦難的原因多種多樣(如設備落后、人員素質低、疏于管理等)，但有一個原因每次都能對礦難予以解釋，那就是安全規(guī)制標準不落實。本文從利益集團政治經(jīng)濟學的視角對這一問題進行分析。Stigler(1971)和Peltzman(1976)的觀點認為，一項規(guī)制政策的出臺會受到利益集團的左右，這些利益集團會以各種方式影響政府的決策，最終實現(xiàn)一種力量上的均衡［1］［2］。Helpman和Grossman(1994)則具體分析了利益集團會如何影響到?jīng)Q策的出臺［3］，他們把Bernheim和Whinston(1986)的共同代理(Common-Agency)模型改造為一個游說模型［4］，認為利益集團會通過提供“政治捐獻”——贊助或直接行賄的方式來收買政府，政府則相機提供利益集團樂見的規(guī)制政策。

國內已有部分文獻從經(jīng)濟學的角度研究安全規(guī)制標準。肖興志和孫陽(2006)曾重點討論了煤礦安全規(guī)制標準的設計問題，認為煤礦安全規(guī)制標準的設定應以績效為導向，提到了“規(guī)制者擁有的自由裁量權也將成為規(guī)制俘虜中租金的來源”［5］。肖興志和陳長石(2009)分析了煤礦安全規(guī)制的波動問題，認為安全規(guī)制波動的原因在于偏向經(jīng)濟增長的政績考核制度以及缺乏獨立性的安全規(guī)制機構設置［6］。本文認為煤礦安全規(guī)制波動本質上就是安全規(guī)制標準執(zhí)行的波動，因為安全規(guī)制標準是一種制度規(guī)定，本身是不會波動的，波動的根源在于標準的執(zhí)行存在問題，因此本文對安全規(guī)制標準執(zhí)行的研究應是對上述研究的補充和延伸。與本文相關的一類文獻還有對地方政府政策執(zhí)行力的研究，即地方政府是否會忠誠地執(zhí)行中央政策問題。Peng(1996)認為在改革開放之前(1949－1979)，中國實行的是計劃經(jīng)濟，整個經(jīng)濟體類似于一個大的公司，中央政府擁有絕對的權威，改革開放之后，中央-地方的關系開始發(fā)生變化，地方政府不再忠誠地執(zhí)行中央政府的政策［7］。Feinerman(1998)認為分權后中央政府的行政和經(jīng)濟資源的減少導致了中央政府無法充分控制地方政府［8］。Huang(2002)認為即使中央政府可以通過各種方式監(jiān)管地方政府，但中國復雜的政府機構體系使得這種監(jiān)管并不完善［9］。Wedeman(2001)則提出，中國各級政府間復雜的、多層的委托代理結構使得中央政策難以得到有效貫徹，其中干部的能力帶來的影響最大，即使各級政府干部中95%是合格的，由于每一級政府都有不合格的干部，最終中央命令能正確傳遞到地方的概率僅有77%［10］。與上述文獻不同，本文從政治經(jīng)濟學的角度考察地方政府政策執(zhí)行力問題，雖然本文特別關注煤礦安全規(guī)制標準的執(zhí)行問題，但其他領域的地方政府政策執(zhí)行力問題也同樣適合這一分析框架。

二、模型的構架

“政治捐獻”原本是西方民主政治中的概念，它指的是向從事競選活動或其他政治相關活動的個人或團體提供的捐獻。在西方民主政治中，政黨建立組織、參與競選等政治活動需要支出大量費用，由于存在這種需要，大部分西方國家允許企業(yè)、個人向從事這些活動的個人或團體提供現(xiàn)金、有價證券、不動產、動產等“政治捐獻”。中國的政黨體制和選舉制度不同于西方，不存在西方典型意義上的“政治捐獻”，但就金錢換取政策影響而言，類似的現(xiàn)象在國內卻是存在的。例如，中國煤礦企業(yè)向地方規(guī)制者贈送“干股”就類似于“政治捐獻”①文中的“政治捐獻”采用了Grossman和Helpman(1994)的定義，特指的是為換取政府政策支持而發(fā)生的尋租性支出，稱其為“政治捐獻”主要是為了與學術研究慣例一致，并無其他特殊含義。。Qian和Weingast(1997)指出，正如企業(yè)內部的管理者天生沒有義務把追求股東利益最大化作為自己的目標一樣，地方政府也天生沒有義務把本地居民的福利最大化作為自己的目標［11］。當煤礦企業(yè)向地方政府支付“政治捐獻”時，地方政府肯定會關照企業(yè)的要求，在安全規(guī)制方面“高抬貴手”。中國的中央政府負責制定安全規(guī)制標準，由于中央政府的權力來自全體人民，其自利傾向較地方政府輕，制定標準的依據(jù)僅是最大化社會總福利，但中央政府無法監(jiān)督地方政府執(zhí)行安全規(guī)制標準的情況，中央層面設置的國家煤礦安全監(jiān)察局無法勝任這項工作。張立寬(2005)認為中國每個礦井每月接受執(zhí)法檢查的時間只能以小時甚至分鐘計。煤礦企業(yè)通過“政治捐獻”積極游說地方政府的同時，礦工工會無法提供“政治捐獻”影響規(guī)制機構。在國有煤礦企業(yè)，工會是附屬于煤礦企業(yè)的行政機構;在私有煤礦企業(yè)，則根本不存在工會［12］。Olson(1965)在其經(jīng)典名著《集體行動的邏輯》中提到，利益集團對政策制定者進行游說時，會產生嚴重的“搭便車”行為，我們認為無論利益集團能否解決“搭便車”行為，其成員都能夠被組織起來［13］。這里借用Helpman和Grossman(1994)及Bernheim和Whinston(1986)的分析框架［3］［4］，將上述政治過程視為一個共同代理博弈，煤礦企業(yè)和礦工相當于委托人，地方政府則相當于共同代理人。

設煤礦安全規(guī)制標準為p，煤礦企業(yè)的利潤和礦工的效用均為安全規(guī)制標準的函數(shù)，分別為f(p)和s(p)，煤礦企業(yè)和工人數(shù)量都為1。首先，考慮中央政府制定標準的過程，其制定標準時只考慮最大化社會總福利水平(即W=f(p)+s(p))，最終中央政府制定的標準為p*=argmaxW。地方政府選擇執(zhí)行標準時不會只考慮社會總福利水平，當煤礦企業(yè)向地方政府提供“政治捐獻”C1(p)時，它還會考慮獲得“政治捐獻”帶來的效用，如果此時礦工不存在工會組織，無法提供“政治捐獻”，那么地方政府的目標函數(shù)為G(p)=C1(p)+aW(p)。其中，a為地方政府賦予社會總福利的權重系數(shù)且a＞0，它是對地方政府“仁慈”的度量。設W1為煤礦企業(yè)利益集團的收益函數(shù)W1(p)=f(p)。根據(jù)Helpman和Grossman(1994)的研究結果［3］，若(C'1，p')為這一博弈過程子博弈精煉納什均衡，它需要滿足以下四個條件:

(i)C'1=max［W1(p')－B'1，0］ (B'1為常數(shù))

(ii)p'=argmaxC1+aW

(iii)p'=argmaxW1－C1+C1+aW

(iv)C1(p')+αW(p')=aW(p*)

條件(i)確保煤礦企業(yè)的“政治捐獻”水平非負，同時不大于煤礦企業(yè)游說帶來的收益;條件(ii)說明在均衡時地方政府的利益得到最大化;條件(iii)說明在均衡時煤礦企業(yè)與地方政府的利益之和得到最大化;條件(iv)說明當煤礦企業(yè)不提供“政治捐獻”時，地方政府仍能得到相同的效用。如果比例為b的礦工組成工會團體且b∈ ［0，1］，并支出為C2(p)的“政治捐獻”游說地方政府，那么礦工工會便成為一個利益集團，此時地方政府執(zhí)行安全規(guī)制標準時還會考慮來自礦工工會的“政治捐獻”，其目標函數(shù)變?yōu)镚(p)=C1(p)+C2(p)+aW(p)。設W2為礦工工會的總收益函數(shù) W2(p)=bs(p)，根據(jù) Helpman 和 Grossman(1994)的研究結果［3］，若(C″1，C″2，p?)為這一博弈過程子博弈精煉納什均衡，那么它也需要滿足以下四個條件:

(i)C″1=max ［W1(p″)－B″1，0］ C″2=max ［W2(p″)－ B″2，0］ (B″1，和 B″2為常數(shù))

(ii)p″=argmaxC1+C2+aW

(iii)p″=argmaxWi－Ci+C1+C2+aW (i=1，2)

(iv)C1(p″)+C2(p″)+aW(p″)=C2(p?)+aW(p?)

C1(p″)+C2(p″)+ αW(p″)=C1(p')+ αW(p')

p?=argmaxC2(p)+aW(p)

條件(i)確保煤礦企業(yè)和礦工工會的“政治捐獻”水平非負，同時不大于他們游說帶來的收益;條件(ii)說明在均衡時地方政府的利益得到最大化;條件(iii)說明在均衡時各利益集團和地方政府的利益之和得到最大化;條件(iv)說明當兩個利益集團中的任何一個不提供“政治捐獻”時，地方政府仍能得到相同的效用。

三、模型的參數(shù)化

為了更清晰地考察安全規(guī)制標準的選擇問題，我們將上述模型參數(shù)化。假設代表性煤礦企業(yè)的利潤函數(shù)為

f(p)=－αp2/2+βp (α＞0，β＞0)

也就是說，煤礦企業(yè)的利潤水平與安全規(guī)制標準之間是非線性關系。當安全規(guī)制標準制定的很低時，提高安全規(guī)制標準會增加企業(yè)利潤①我們可以這樣理解，當最起碼的安全設施都沒有時，正常的生產可能也無法進行，此時煤礦企業(yè)的利潤會隨著安全標準的上升而增加。;當安全規(guī)制標準達到一定水平后，提高安全規(guī)制標準對利潤有負面影響。對f(p)求一階條件可得企業(yè)自己偏好的安全規(guī)制標準水平為p=β/α。這個安全規(guī)制標準僅僅最大化了企業(yè)利潤，在文后的論證中將會發(fā)現(xiàn)這個安全規(guī)制標準實在太低了。假設代表性礦工的效用函數(shù)為

s(p)=cp(0＜c≤β)

中央政府制定安全規(guī)制標準時會考慮企業(yè)利潤和礦工效用之和:

W(p)=－αp2/2+βp+cp

根據(jù)一階條件，中央政府制定的標準水平為p*=(β+c)/2。求W(p)的二階導數(shù)為－α＜0，滿足極大值充分條件，因此我們可得到命題1:中央政府應制定安全規(guī)制標準(β+c)/α方能最大化社會總福利，在不存在各方游說的情況下，地方政府也將執(zhí)行這一標準。

(一)單利益集團游說模型

單利益集團游說指的是煤礦企業(yè)組成利益集團、礦工不組成工會的情況，這一假設比較符合中國現(xiàn)實。根據(jù)Bernheim和Whinston(1986)提出的真實納什均衡(TNE)概念［4］，均衡時地方政府選擇的執(zhí)行標準為p'=argmaxW1(p)+aW(p)，將W1(p)、W(p)代入并求一階條件，我們得到p'=［β(1+a)+ac］/［α(1+a)］。計算二階導數(shù)發(fā)現(xiàn)滿足極大值的充分條件，比較后發(fā)現(xiàn)地方政府選擇執(zhí)行的安全規(guī)制標準低于中央政府制定的安全規(guī)制標準。接下來求解煤礦企業(yè)的“政治捐獻”水平。根據(jù)子博弈精煉納什均衡的概念，我們有C1(p')=a［W(p*)－W(p')］，將p*和p'代入計算后得到煤礦企業(yè)的“政治捐獻”水平為C1(p')=ac2/［2α(a+1)2］ ＞0。我們進一步計算發(fā)現(xiàn)?p'/?a＞0，表明地方政府越重視社會總福利(a越大)，越傾向于執(zhí)行一個較高的安全規(guī)制標準，即如果地方政府是一個較“仁慈”的政府時，其對中央政策的扭曲度將下降。因此，我們可得到命題2:當只有煤礦企業(yè)提供“政治捐獻”時，地方政府選擇執(zhí)行的安全規(guī)制標準水平為［β(1+a)+c］/［α(1+a)］，煤礦企業(yè)的“政治捐獻”水平為ac2/［2α(a+1)2］。

下面比較煤礦企業(yè)和礦工在煤礦企業(yè)提供“政治捐獻”前后的福利變化。當?shù)胤秸畧?zhí)行安全規(guī)制標準p*時，煤礦企業(yè)的利潤水平為f(p*)=(β2－c2)/2α;當?shù)胤秸畧?zhí)行標準為p'時，煤礦企業(yè)的利潤水平為f(p')=［(a+1)2β2－a2c2］/［2α(a+1)2］，二者的利潤之差為 f(p')－f(p*)=［c2(a+0.5)］/［α(a+1)2］＞0?？梢姡胤秸畬踩?guī)制標準由p*降低為p'后，煤礦企業(yè)的利潤水平得到提高。但煤礦企業(yè)在獲得高利潤之前還付出了“政治捐獻”，扣除“政治捐獻”后的“凈福利”為f(p')－f(p*)－C1(p')=c2/［2α(a+1)］，該式仍大于0，因此煤礦企業(yè)向地方政府提供“政治捐獻”的行為確實提高了自身福利。礦工效用是安全規(guī)制標準的嚴格增函數(shù)，因此安全規(guī)制標準由p*降低為p'后，礦工的效用必然下降s(p')－s(p*)=－c2/［α(a+1)］＜0。

(二)雙利益集團游說模型

以下我們分析煤礦企業(yè)組成利益集團、礦工組成工會團體的情況。根據(jù)Bernheim和Whinston(1986)的分析，對于共同代理博弈，只有真實納什均衡(TNE)才具有焦點性質［4］，所以此時地方政府執(zhí)行的標準為p″=argmaxW1+W2+aW。將W1(p)、W2(p)和W(p)代入并改寫為p″=argmax－αp2/2+βp+bcp+a(－αp2/2+βp+cp)。根據(jù)一階條件，我們可以得到p″=［β(1+a)+c(b+a)］/［α(1+a)］，此時二階導數(shù)滿足極大值的充分條件。煤礦企業(yè)和礦工工會的“政治捐獻”可通過聯(lián)立以下(1)式和(2)式得到:

然而在聯(lián)立求解之前，我們必須得到p?的值。根據(jù)TNE的概念，p?應滿足p?=argmaxW2(p)+aW(p)。代入W2(p)和W(p)后，根據(jù)一階條件，我們可得到p?=［a(β+c)+bc］/aα，二階導數(shù)滿足極大值的充分條件。經(jīng)過變換，(1)式和(2)式可改寫如下:

代入p'、p″和p?，我們可以得到命題3:當煤礦企業(yè)、礦工工會同時提供“政治捐獻”時，地方政府選擇執(zhí)行的安全規(guī)制標準水平為［β(1+a)+c(b+a)］/［α(1+a)］，煤礦企業(yè)的“政治捐獻”水平為 ［c2(a+b)2］/［2aα(a+1)2］，礦工工會的 “政治捐獻”水平為(b2c2)/［2α(a+1)］。

我們發(fā)現(xiàn)與單利益集團游說模型的分析結果不同，當?shù)V工組成工會團體時，地方政府執(zhí)行的標準不一定會低于中央政府制定的標準，其中礦工參與工會的人數(shù)比例b具有關鍵作用，參與工會的礦工人數(shù)越多，地方政府執(zhí)行的標準越高。當不存在礦工組織時，單利益集團游說模型是雙利益集團游說模型的特例，此時地方政府執(zhí)行的安全規(guī)制標準最低。

四、結論及政策建議

本文使用利益集團游說模型分析了中國煤礦安全規(guī)制中的標準制定與執(zhí)行問題。研究發(fā)現(xiàn)，煤礦企業(yè)存在支付“政治捐獻”的現(xiàn)象，礦工工會無法提供“政治捐獻”，最終地方政府會相機選擇較低的執(zhí)行標準，因此博弈力量的失衡可能是當前中國礦難頻發(fā)的重要原因?？v觀世界各國，礦工和工會都是安全規(guī)制的重要組成部分和參與方。在印度，礦山安全管理總局是最高的規(guī)制機構，它就吸納礦工作為監(jiān)察員;在美國，礦工聯(lián)合會更是以安全生產和保障礦工健康作為自己的終極目標，它接受礦工舉報，開展安全巡檢。因此，中國下一步安全規(guī)制改革的核心應是平衡各方利益，本文認為應做到:(1)繼續(xù)打擊煤礦企業(yè)的“政治捐獻”行為。隨著國家查處力度的加強，煤礦企業(yè)“政治捐獻”方式變得很隱蔽。為打破局面，應整合全社會的力量，除了自上而下的行政監(jiān)督之外，更需要發(fā)揮自下而上的社會力量監(jiān)督。(2)建立真正獨立的安全監(jiān)督機構。一個可行的方案是實行大區(qū)制的煤礦安全規(guī)制體系，實行垂直管理，從經(jīng)費到人事等方面完全獨立于地方政府與煤礦企業(yè)。(3)大力加強礦工工會建設，使工會真正能維護礦工的合法權益、保護礦工的人身安全，同時鼓勵媒體更多的關注礦工的生存狀況。在本文中一個被忽視的制度安排是問責制，問責制下的地方行政官員可能因礦難而被免職，這如同“政治捐獻”一樣會進入其效用函數(shù)。目前，實證規(guī)制經(jīng)濟學得到了突飛猛進的發(fā)展［14］［15］，納入問責制等因素從實證角度進行分析將是我們下一步研究方向。

［1］ Stigler G．J．The Theory of Economic Regulation ［J］．The Bell journal of economics and management science，1971，2(1)，pp．3－21．

［2］ Peltzman S．Toward a More General Theory of Economic Regulation ［J］．Journal of Law ＆ Economics，1976，19(2)，pp．211－240．

［3］ Helpman E．，Grossman G．Protection for Sale［J］．American Economic Review，1994，84(4)，pp．833－850．

［4］ Bernheim B．D．，Whinston M．D．Menu Auctions，Resource Allocation and Economic Influence［J］．The quarterly journal of economics，1986，101(1)，pp．1 －31．

［5］ 肖興志，孫陽．煤礦安全規(guī)制的理論動因、標準設計與制度補充［J］．產業(yè)經(jīng)濟研究，2006，(4):62－67．

［6］ 肖興志，陳長石．經(jīng)濟發(fā)展、安全規(guī)制與政績考核——煤礦安全規(guī)制強度波動的經(jīng)濟解釋［D］．第九屆中國經(jīng)濟學年會，2009．

［7］ Peng M．W．Modeling China's Economic Reforms through an Organizational Approach［J］．Journal of Management Inquiry，1996，5(1)，pp．45－58．

［8］ Feinerman J．V．The Give and Take of Central-Local Relations［J］．The China Business Review，1998，pp．16－23．

［9］ Huang Y．Managing Chinese Bureaucrats:An Institutional Economics Perspective［J］．Political studies，2002，50(1)，pp．61－79．

［10］ Wedeman A．Incompetence，Noise and Fear in Central-Local Relations in China［J］．Studies in Comparative International Development(SCID)，2001，35(4)，pp．59－83．

［11］ Qian Y．，Weingast B．R．Federalism as a Commitment to Perserving Market Incentives［J］．The Journal of Economic Perspectives，1997，11(4)，pp．83－92．

［12］ 張立寬．我國煤礦安全的體制之痛 ［J/OL］．http://www．china5e．net/news/meitan/200506/200506220225．html，2005/6/22．

［13］ Olson M．The Logic of Collective Action:Public Goods and the Theory of Groups(Second Edition)［M］．Cambridge:Harvard University Press，1965．pp．115 －127．

［14］ 肖興志，陳長石．規(guī)制經(jīng)濟學實證研究方法的演進與展望［J］．財經(jīng)論叢，2011，(4):22－27．

［15］ 魏瑋，畢超．食品安全的需求、供給與規(guī)制研究新進展［J］．商業(yè)經(jīng)濟與管理，2011，(12):53－60．