張鵬

[摘要]危機管理能力是檢驗一個城市現代化程度的重要標準，防患于未然是城市危機管理的根本之道。2012年夏北京發(fā)生的特大暴雨洪災事件暴露出我國城市危機管理預防機制方面的諸多問題。本文就洪災中出現的危機管理意識淡薄、缺乏危機教育和演練、缺乏協(xié)調聯(lián)動機制等問題進行分析。就完善城市危機管理預防機制提出：學習借鑒古今中外的先進經驗、重視與媒體和科研機構的合作、完善危機管理的相關預案、理順危機管理主體間的關系等解決方案。

[關鍵詞]城市危機管理；預防機制；暴雨；洪災

[中圖分類號]D29[文獻標識碼]A[文章編號]1672—2426（2012）10—0067—03

一、暴雨洪災再次為城市危機管理敲響警鐘

2012年7月21日，北京遭遇了61年來最強的暴雨，全市受災人口達160.2萬人，77人遇難，成災面積47.9萬畝，停產企業(yè)761家，56處道路塌陷，橋梁受損，直接經濟損失超過110億元。此次災害再次給“逢雨必澇”的北京敲響了警鐘，也為城市的危機管理敲響了警鐘。

城市危機，是指由于各種自然因素和社會因素相互作用而產生，使得城市在一定時間和空間內喪失正常運轉和協(xié)調的功能，影響城市中人民生命財產和生存發(fā)展環(huán)境的各種現象和過程。城市危機除了具有公共危機的一般特點，如突發(fā)性、緊急性、不可預測性、不確定性、危害性外，還具有系統(tǒng)性和復雜性，而且具有更大的破壞性，往往會形成漫長的災害鏈。城市危機管理是指城市的政府和社會各方面力量，對可能發(fā)生的城市危機制定應急和處理的方案、辦法與措施，以應對城市危機的全部控制過程，是城市政府等危機管理主體對危機的一種主動積極的干預，其主旨在于化“?！睘椤皺C”。而要更好地應對各種突發(fā)事件，實現化“?！睘椤皺C”，就必須有一套科學合理和行之有效的處置辦法和制度安排，這就是城市危機管理機制。完善的城市危機管理機制包括三大部分：城市危機發(fā)生前的預防機制、危機爆發(fā)時的處置機制和危機發(fā)生后的善后恢復機制。危機管理預防機制是城市危機管理機制的重點和難點，也是建設城市危機管理長效機制的關鍵所在。

暴雨是古今中外很常見的一種自然災害，可在中國現代文明的代表地——首都北京，一場暴雨，就能剝奪數十條生命，造成超百億的直接經濟損失，卻不由得我們不進行反思，面對日益頻繁的極端天氣災害，我們該怎么辦？北京對暴雨事件的應對力不從心，暴露出市政建設的不足，但市政建設問題的背后反映出的卻是危機管理意識的淡薄，是城市危機預防管理諸方面的不足。本文試以北京的暴雨洪災暴露出的問題為例，分析并提出完善城市危機管理預防機制的相關思考和建議。

二、洪災暴露出城市危機管理預防機制的漏洞

城市危機管理預防機制主要包括：危機預案的制定與實施，日常的危機宣傳、教育與演練，危機預警等。

1.預案體系存在的問題。北京的預案體系還是比較健全的，不但有《北京市突發(fā)事件總體應急預案》，各區(qū)縣也基本都制定了相應級別的預案。各類專項預案也已基本出臺，如在防汛方面，制定了專門的《北京市防汛應急預案》，恰在今年7月初，暴雨洪災發(fā)生之前還做了一次修訂。這次災害發(fā)生后，北京各級各部門迅速啟動應急預案，對積極應對危機起到了重要的作用。預案雖然較為全面，但是在具體操作層面仍存在著一定的問題。具體表現在：對城市現有應急能力與城市的脆弱性分析不足，預案中有關權利、責任及各應急模塊功能的界定不夠清晰準確，包括分級響應和應急指揮在內的運作程序缺乏標準性規(guī)定，缺乏對應急教育、演練的強制性規(guī)定等。

2.缺乏危機管理意識。暴雨事件暴露出北京市政建設在應對危機方面的不足，折射出的卻是市政等部門危機管理意識的薄弱。臺灣名人龍應臺曾說：“檢驗一座城市或一個國家是不是夠現代化，一場大雨足矣?；蛟S有錢去建高樓大廈，卻還沒有心力去發(fā)展下水道；高樓大廈看得見，下水道看不見。你要等一場大雨來才能看出真面目來?！蹦壳氨本┦袇^(qū)防洪標準多采用一年一遇的標準。對于北京來說，這個標準實在是太低了。試想，如果北京有優(yōu)良的排水、蓄水系統(tǒng)，這場暴雨給北京帶來的，將是大量的淡水儲備和未來幾天的好空氣。果真如此，這場暴雨還稱得上是“自然災害”嗎？這次暴雨事件中，房山區(qū)雨量最大，山區(qū)平均降水達313毫米。而在房山，居住于山谷的村民不在少數，許多居民的家門就正對著河水，在暴雨事件中險情不斷。房山區(qū)因采礦造成的采空區(qū)很大，居民之所以選擇在山谷居住，是因擔心崩塌等地質災害，但卻不得已忽視了暴雨洪災等地質災害。居民長期居住于危險之地，從另外一個角度也折射著各管理主體危機管理意識的欠缺。

3.缺乏常規(guī)化城市危機教育和演練。此次暴雨事件暴露出的另一個更關鍵的問題是，危急時刻能夠保命的應急教育和培訓未能在平時得到普及。在因暴雨遇難的77人中，有46人是溺水而亡，其中竟有相當一部分是因被困車內，不知如何逃生而失去了生命。《北京市防汛應急預案》中明確規(guī)定：市、區(qū)縣防汛抗旱應急指揮部辦公室制定應對防汛突發(fā)事件的教育培訓計劃，增強市民防汛意識。對危舊房、低洼院落、地下空間、庫壩地區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)、采空區(qū)等重點區(qū)域的居民加強針對性宣傳教育，掌握應急避險基本技能。但以前文提到的那些居住于山谷的村民為例，在因暴雨被困的危險情況下，竟都不知如何向外界求救，是不是要撥打110，后來發(fā)現信號全無之后就更加茫然失措……這些事例充分暴露出城市在危機教育、演練的常規(guī)化、普及化方面存在著嚴重不足。

4.危機管理機制尚未理順。危機管理不是技術問題而是體制問題。我國原有的城市危機管理機構呈分散狀態(tài)，在分災種、分部門、分地區(qū)管理機制下，各部門所擁有的資源出現“同構”，在使用時，資源只能是簡單地相加而無法產生協(xié)同作用，甚至互相干擾?，F在，國內許多城市都建立了統(tǒng)一的危機管理系統(tǒng)，危機發(fā)生后，政府的主要應急反應業(yè)務被統(tǒng)一到一個指揮系統(tǒng)和作業(yè)平臺上，大大提高了各部門的協(xié)同程度和應急反應速度？熏但上述問題仍沒有得到根本解決，許多體制上的沖突，如指揮關系與權力、責任的沖突，仍需進一步理順。當前我國已成立了許多民間性的應急組織，其中某些還具有相當的專業(yè)性。危機發(fā)生時，他們樂于參與并對救災工作發(fā)揮著一定的作用，如這次暴雨事件中的“藍天救援隊”。但由于對這類組織還缺乏科學的管理和指導，危機發(fā)生時其能力及作用的發(fā)揮仍非常有限。

5.危機預警的普及性不夠。暴雨的預報是一個世界性的難題，預警的準確性、及時性并非人力能及，問題的關鍵在于預警的普及性。目前短時預警的發(fā)布一般只能提前2—3小時，這樣的時間雖不能保證物資的完全轉移，但是人員的及時撤離還是可以保證的。重要的是如何在這么短的時間內將預警信息通過通訊手段及時傳播出去。以這次暴雨的重災區(qū)房山區(qū)為例，政府方面稱其早在7月20日就收到強降雨的通知，并在21日下午將四級應急響應提升到一級并通過群發(fā)短信、區(qū)電視臺發(fā)布通告、正式公文的方式，向各級防汛部門發(fā)布消息。然而，居住在房山區(qū)最危險區(qū)域的幾戶村民卻未接到任何災情訊息，并且對一級應急響應一無所知，他們沒有接到轉移通知，也沒有村領導來組織疏散轉移。而且，他們的家都距108國道不遠，并不偏僻。這一事例足以說明，北京的城市危機預警系統(tǒng)在普及性方面還存在著嚴重不足。

三、對完善城市危機管理預防機制的建議

1.增強城市危機管理預案體系的可操作性。如今，雖說很多城市在構建突發(fā)事件應急預案體系方面已具有一定基礎，但許多突發(fā)事件應急處理制度的可操作性不強，重點應從兩方面加以完善：一是加強城市政府與危機管理研究力量的交流與合作，借助專家團隊的專業(yè)力量，對城市現有應急能力與城市的脆弱性進行具體分析，進一步明確預案中各機構部門的責任與各應急模塊的功能，完善運作程序的標準性規(guī)定等。二是對城市危機教育和演練加入某些強制性的規(guī)定，對方式、內容和頻率等做出硬性規(guī)定，嚴格考查教育演練的實際效果，并將這項工作納入到各級各部門的績效考核體系。

2.學習國內外的先進經驗，加強市政硬件設施建設。就像北京一樣，以前東京的地下排水系統(tǒng)，也是這座繁華都市不愿提及的隱痛。痛定思痛，1992年日本開始大興土木，建設了巨型分洪工程，該工程堪稱世界最先進的排水系統(tǒng)，它全程使用計算機遙控，并在中央控制室進行全程監(jiān)控。雖然工程的投資和耗時都十分驚人，但卻使東京原本脆弱不堪的城市排水系統(tǒng)變得無比堅強。綜觀國外大城市的排水系統(tǒng)，東京最先進，倫敦歷史最久能治污，巴黎、柏林、鹿特丹各有千秋，就連我國古代的紫禁城，都有值得借鑒的地方。其中最值得我們學習的有以下幾點：一是城市建設要先考慮地下、后完善地上，打好下水道基礎；二是建設標準要超前，為以后的發(fā)展和負荷增長留出足夠的空間；三是下水道建設和管理要統(tǒng)一，水、電、氣、信等全市干道地下建設由一家單位負責、管理。

3.強化危機教育和演練。目前，國內許多大城市都逐步認識到了公共危機教育的重要性并開展了一些這方面的教育活動，但危機教育和演練大多流于形式，危機教育和演練的內容也過于陳舊，且總量不多，覆蓋面和效果仍十分有限。據有關調查顯示，76%的中國公民沒有受過任何相關的培訓，94%的受訪者希望接受相關培訓。政府各危機管理機構平時就應負責任地開展危機教育。機關、企事業(yè)單位、社區(qū)、村委會等基層組織應經常舉辦危機知識普及講座，組織開展應急演練，要將其視為日常工作的一個重點，常抓不懈。要有一定的強制性，必要時可以納入公民道德體系或立法予以保證。危機演練的內容要有針對性，針對各地區(qū)各類危機發(fā)生的概率逐次開展，訓練的目標是強化民眾的危機參與意識，使公眾在危機來臨時鎮(zhèn)定、不慌亂，知道如何自救、互救及如何配合危機指揮者的工作。

4.完善城市危機管理聯(lián)動機制。城市危機管理聯(lián)動機制是一種對城市的各種相關資源進行整合的高度集成的危機管理協(xié)調機制。有效的危機管理聯(lián)動機制可以把個體的力量轉化為整體的力量，從而發(fā)揮出整體的最大優(yōu)勢。完善城市危機管理聯(lián)動機制，應進一步明確政府各危機管理主體的職責權限，在危機管理過程中介入的方式和程度，經常組織各個危機管理部門負責人員進行交流，以提高城市危機管理的效率。還應構建政府與市民、民間組織之間的聯(lián)動機制，建立非政府組織及市民參與的危機管理社會網絡，動員全體市民參與危機管理，建立政府與市民和民間組織之間責任共擔的機制，做到群策群力，改變政府在重大危機中孤軍作戰(zhàn)的局面。

5.加強城市政府與科研力量和媒體的交流與合作。應對城市危機需要依靠科學的理論指導和科研人員的辛勤勞動，因此，城市政府必須加強與危機管理研究部門的交流與合作：首先，要為危機管理研究部門提供充足的設備和經費，為危機管理研究的展開提供支持。其次，多與科研部門溝通交流，并在制定城市發(fā)展規(guī)劃時向其進行咨詢。第三，在統(tǒng)一的危機管理指揮機構中，應有專業(yè)的應對危機管理人員，以便在危機發(fā)生時隨時咨詢，提高預警信息的準確性，以利于科學的反應和決策。同時，信息平臺是政府控制和解決危機的重要途徑，信息平臺的建設和完善離不開媒體。政府和媒體的聯(lián)合互動，不僅可以提高預警信息發(fā)布的及時性和普及性，還可增加政府管理的透明度、穩(wěn)定局勢，樹立政府在市民中的威信與良好形象。

總之，我國現有的城市危機預防機制還很不完善，但歷史和現實都在不斷的告誡我們危機預防機制的重要性和緊迫性。從某種意義上說，危機的預防甚至比危機的應急和救治更加重要。政府應高度重視，積極采取有效措施，切實完善城市危機管理預防機制，提升城市危機管理水平，營造和維護安全的城市環(huán)境。

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責任編輯侯琦