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新時(shí)期我國(guó)非政府組織發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策

2012-10-30 09:53蔣冬青
黨政干部學(xué)刊 2012年10期
關(guān)鍵詞:非政府組織獨(dú)立性政府

蔣冬青

[摘要]隨著改革開放的不斷深化,我國(guó)非政府組織得以迅猛發(fā)展,并在教育、社會(huì)服務(wù)、科研、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用。然而我國(guó)非政府組織的發(fā)展仍然面臨著非政府組織官辦色彩濃重、非政府組織發(fā)展缺乏獨(dú)立性、非政府組織發(fā)展的不平衡等問(wèn)題。導(dǎo)致這些問(wèn)題的主要原因是我國(guó)非政府組織發(fā)展的自身能力不足、政府管理環(huán)境的制約、現(xiàn)行法律制度的制約以及社會(huì)環(huán)境的制約。為此,需要從提高非政府組織自身的能力、創(chuàng)新非政府組織的管理理念和制度、健全非政府組織發(fā)展的法律法規(guī)體系、培育有利于非政府組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境等方面促進(jìn)我國(guó)非政府組織的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]非政府組織;獨(dú)立性;雙重管理;政府

[中圖分類號(hào)]D36[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672—2426(2012)10—0070—04

改革開放以來(lái),我國(guó)政治體制改革不斷深化,我國(guó)非政府組織得以迅猛發(fā)展。非政府組織以其獨(dú)特性在政府和市場(chǎng)所不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用,有效地彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)失靈。目前,非政府組織已經(jīng)成為我國(guó)政府與公民之間進(jìn)行溝通交流的重要中介。非政府組織在穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面起到了積極的作用。隨著社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè),非政府組織有了越來(lái)越大的發(fā)展空間,非政府組織必將成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)中重要的社會(huì)力量。但是,非政府組織在發(fā)展過(guò)程中也會(huì)存在失靈現(xiàn)象,如違背國(guó)家法律法規(guī)、非法集資、非法牟利、以權(quán)謀私、貪污腐敗、財(cái)務(wù)管理混亂等。尤其是近些年來(lái),一些公益腐敗、公益低效和公益異化問(wèn)題愈發(fā)突出。這不僅嚴(yán)重?fù)p害了非政府組織自身的形象,而且給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了損害。所以,如何克服非政府組織發(fā)展中存在的問(wèn)題,更好地促進(jìn)非政府組織的發(fā)展就成為我國(guó)政府當(dāng)前迫切需要加以解決的。在此背景下,本文擬就新時(shí)期我國(guó)非政府組織的發(fā)展進(jìn)行探討和分析。

一、非政府組織的含義與特征

(一)非政府組織的含義

目前,國(guó)際上關(guān)于非政府組織的界定有三個(gè)方面的代表:一是戰(zhàn)略意義上的非政府組織。這方面以保爾·羅默和羅伯特·盧卡斯的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略理論為代表。在他們看來(lái),非政府組織就是為了解決政府和市場(chǎng)失靈的,這是非政府組織發(fā)展的戰(zhàn)略意義。二是資金來(lái)源意義上的非政府組織。這方面以聯(lián)合國(guó)的國(guó)家收入統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)為代表。這類觀點(diǎn)認(rèn)為,非政府組織收入的主要來(lái)源不是市場(chǎng)價(jià)格銷售的商品和服務(wù),而是來(lái)源于組織內(nèi)部成員所繳納的會(huì)費(fèi)和社會(huì)捐款。三是“結(jié)構(gòu)——運(yùn)作”意義上的非政府組織。這方面以美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)非政府組織比較研究中心為代表。它們認(rèn)為只要滿足組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性的組織都是非政府組織??偟膩?lái)看,非政府組織是介于政府與企業(yè)之間,具有正式的組織形式,不以營(yíng)利為目的,從事社會(huì)公益事業(yè),實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的社會(huì)公共部門。

(二)非政府組織的特征

非政府組織作為與企業(yè)、政府相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織,其組織特征也與它們不同。其一般特征有:(1)非營(yíng)利性。這是非政府組織區(qū)別于企業(yè)的根本屬性。非政府組織存在的根本宗旨是不以營(yíng)利為目的,不進(jìn)行利潤(rùn)的分配或分紅,并不得以任何形式將組織的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。(2)非政府性。非政府性是非政府組織區(qū)別于政府部門的根本屬性。非政府組織不是政府的附屬機(jī)構(gòu),而是非政府的社會(huì)組織。非政府組織有獨(dú)立自主的判斷、決策的能力,是一種自治組織;非政府組織是自下而上的民間組織,依靠的是廣大民眾和社會(huì)資源。(3)志愿性或公益性。非政府組織內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力是不以利潤(rùn)為動(dòng)機(jī)的,而是以志愿性為根本的互助主義。非政府組織所使用的是全社會(huì)的公共資源,提供的是社會(huì)公共物品,它的運(yùn)作全過(guò)程都是向社會(huì)公開的。

二、新時(shí)期我國(guó)非政府組織發(fā)展存在的問(wèn)題

(一)非政府組織官辦色彩較濃

由于我國(guó)非政府組織自身能力比較薄弱,我國(guó)現(xiàn)有的非政府組織大多數(shù)借助于政府的力量自上而下建立起來(lái)。因此,我國(guó)非政府組織的官辦色彩就非常之濃,這主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面:(1)非政府組織的工作方式和工作作風(fēng)具有行政性。這主要是因?yàn)槲覈?guó)非政府組織掛靠在政府部門。在實(shí)際工作中,經(jīng)常是一套人馬兩份業(yè)務(wù)。非政府組織除了要接受民政部門的領(lǐng)導(dǎo)之外,還必須接受主管單位的監(jiān)督管理。所以,我國(guó)非政府組織要接受雙重管理。(2)非政府組織經(jīng)濟(jì)缺乏獨(dú)立性,嚴(yán)重依賴于政府。我國(guó)非政府組織的經(jīng)費(fèi)主要依靠政府撥款或支持。(3)非政府組織負(fù)責(zé)人基本上都是來(lái)自于政府。大部分非政府組織的負(fù)責(zé)人都是公務(wù)員。在我國(guó),絕大部分人都把非政府組織作為政府部門分流富余人員的一個(gè)好去處。由此,導(dǎo)致非政府組織的行為方式具有很濃的“政府”色彩。

(二)非政府組織發(fā)展獨(dú)立性不夠

盡管非政府組織的范圍有大有小,我國(guó)成立非政府組織的初衷是為了公益。但是,在非政府組織的發(fā)展過(guò)程中,由于非政府組織的結(jié)構(gòu)和人員往往難以逃脫官僚化的傾向,所以我國(guó)非政府組織發(fā)展過(guò)程不可避免地會(huì)缺乏獨(dú)立性,也就偏離了原來(lái)的發(fā)展目標(biāo)。美國(guó)著名學(xué)者薩拉蒙教授從五個(gè)方面(非政府性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、組織性)界定了非政府組織的特征。根據(jù)這五個(gè)方面,我國(guó)的非政府組織表現(xiàn)得還很欠缺,主要原因就是我國(guó)非政府組織缺乏獨(dú)立性。主要表現(xiàn)為:(1)非政府組織賴以存在和發(fā)展的資源被政府控制著,這就導(dǎo)致非政府組織的工作缺乏主動(dòng)性。(2)非政府組織接受的是雙重領(lǐng)導(dǎo),所以極容易受到政府部門的限制和干涉。(3)我國(guó)非政府組織大都是依附于相應(yīng)的政府部門而建立的,而公民自發(fā)組建的非政府組織則非常少,由此導(dǎo)致這些非政府組織在觀念、組織、職能以及各個(gè)方面要深受政府的影響。

(三)非政府組織發(fā)展極不平衡

我國(guó)非政府組織發(fā)展不平衡,主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面:(1)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。相比于農(nóng)村,城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心,吸引了更多的非政府組織。所以,在城市非政府組織有更好的資源優(yōu)勢(shì),同時(shí)發(fā)展也比較迅速。但是在廣大的農(nóng)村地區(qū),真正的非政府組織很少。加之社會(huì)對(duì)農(nóng)村的非政府組織缺乏關(guān)注與支持,也使得農(nóng)村非政府組織少之又少。(2)東西部發(fā)展不平衡,內(nèi)地和沿海發(fā)展不平衡。根據(jù)民政部2010年年底的統(tǒng)計(jì),山東的民間組織數(shù)量最多,達(dá)到了49531個(gè),最少的是西藏,只有306個(gè)。直轄市當(dāng)中,上海最多,達(dá)到了8643個(gè),最少的是天津,4019個(gè)。東部與西部相比,西部非政府組織發(fā)展比較緩慢。內(nèi)地與沿海相比,內(nèi)地的非政府組織發(fā)展較為緩慢。(3)領(lǐng)域之間的不平衡。非政府組織較多地聚集于那些門檻較低,資源相對(duì)豐富的領(lǐng)域,而那些存在大量社會(huì)問(wèn)題,迫切需要非政府組織參與的,比如失業(yè)與就業(yè)、社會(huì)保障等領(lǐng)域,非政府組織則很少介入。

三、新時(shí)期我國(guó)非政府組織發(fā)展問(wèn)題的成因

(一)非政府組織發(fā)展自身能力不足

一是缺乏明確的目標(biāo)定位。一直以來(lái),我國(guó)非政府組織都是定位于政府的附屬物。有的非政府組織被當(dāng)成政治組織,過(guò)多參與政治。這樣就失去了其原本的設(shè)置原則。有的非政府組織自主性很差,一般只是執(zhí)行政府決策。有的非政府組織甚至背離了其基本功能,而變成了營(yíng)利組織。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中,成了為個(gè)人或小集體謀取私利的組織。二是組織人才的極度缺乏。優(yōu)秀人才是非政府組織發(fā)展的根本保障。非政府組織發(fā)展的人力資源包括政府的專業(yè)工作人員和志愿者。我國(guó)的非政府組織目前存在一個(gè)普遍的問(wèn)題,即組織人才的極度缺乏。一方面表現(xiàn)為人力不足,另一方面表現(xiàn)在非政府組織的工作人員缺乏專業(yè)知識(shí)和技術(shù),缺乏創(chuàng)新的觀念和能力。因此,要想促進(jìn)非政府組織的發(fā)展,就必須吸納更多更好的高素質(zhì)人才。三是缺乏足夠的資金支持。我國(guó)發(fā)展所需要的資金主要是政府援助的,但是我國(guó)非政府組織的社會(huì)捐助嚴(yán)重匱乏。

(二)政府管理環(huán)境的制約

一是政府管理理念跟不上形勢(shì)的發(fā)展。政府由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響,已經(jīng)習(xí)慣了那種從頭到腳的大政府管理模式。所以,政府認(rèn)為非政府組織的發(fā)展需要政府來(lái)插手。這一錯(cuò)誤的觀念使得非政府組織發(fā)展所需的自主性嚴(yán)重缺乏,導(dǎo)致非政府組織活力明顯不夠。二是雙重管理、分級(jí)管理等制約了非政府組織的發(fā)展。從非政府組織的登記管理機(jī)關(guān)來(lái)看,主要是各級(jí)人民政府的民政管理部門。但是,我國(guó)民政部門面臨一個(gè)比較突出的問(wèn)題,即職能較多而人員不足的巨大壓力。民政部門不僅要處理非政府組織的登記和管理,還要負(fù)責(zé)對(duì)非政府組織的年檢報(bào)告進(jìn)行審查。這需要民政部門有充足的人力資源支持。這與我國(guó)目前民政部門的實(shí)際情況是嚴(yán)重不符的,所以導(dǎo)致民政部門無(wú)法對(duì)非政府組織實(shí)施有效監(jiān)管。很多監(jiān)管手段都淪為形式,沒(méi)有真正發(fā)揮監(jiān)管作用。另一方面,從業(yè)務(wù)主管部門來(lái)看,業(yè)務(wù)主管部門也存在著任務(wù)重而人力、財(cái)力等監(jiān)管資源不足問(wèn)題。這些問(wèn)題導(dǎo)致了業(yè)務(wù)主管部門對(duì)非政府組織的監(jiān)管不夠。

(三)法律環(huán)境的制約

非政府組織的發(fā)展迫切需要完備的法律作為保障,但是我國(guó)現(xiàn)行法律制度仍存在著諸多的缺陷和不足:(1)立法方面的制約。我國(guó)非政府組織的管理方面,缺乏一部根本大法,所以導(dǎo)致無(wú)法對(duì)非政府組織進(jìn)行全面引導(dǎo)和管理。(2)監(jiān)管制度方面的制約。一方面是民政部門和業(yè)務(wù)主管部門對(duì)非政府組織的指導(dǎo)和監(jiān)督嚴(yán)重不足,另一方面就是有的業(yè)務(wù)主管部門對(duì)非政府組織管理得過(guò)死,沒(méi)有給予應(yīng)有的自主性。(3)法律配套扶持方面的制約。我國(guó)的《民法通則》關(guān)于社團(tuán)法人的規(guī)定是比較粗糙的。由于對(duì)非政府組織的法律主體資格缺乏明確界定,使得其發(fā)展中問(wèn)題重重。還比如在《破產(chǎn)法》方面,我國(guó)關(guān)于非政府組織的破產(chǎn)條例是相當(dāng)滯后的。由于非政府組織破產(chǎn)方面沒(méi)有很好的適應(yīng)性,缺乏可操作性,也導(dǎo)致很多問(wèn)題。再比如社會(huì)保險(xiǎn)法方面,我國(guó)的行政法規(guī)并沒(méi)有將非政府組織納入全面的社會(huì)保險(xiǎn)范疇中。

(四)社會(huì)環(huán)境的制約

我國(guó)社會(huì)環(huán)境對(duì)非政府組織的制約表現(xiàn)為:一是我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)文化的制約。由于我國(guó)歷史上長(zhǎng)期受到儒家文化的影響,人們對(duì)政府過(guò)于服從和信賴。民眾認(rèn)為政府對(duì)社會(huì)的集中領(lǐng)導(dǎo)就能很好地解決一切問(wèn)題。由于社會(huì)公眾對(duì)非政府組織的了解不夠,再加上政府的權(quán)威性,就導(dǎo)致非政府組織發(fā)展的社會(huì)根基比較淺。二是缺乏足夠的社會(huì)認(rèn)同。近些年,我國(guó)非政府組織雖然取得了一定的社會(huì)認(rèn)同,但是認(rèn)同程度依然不高。一方面非政府組織在爭(zhēng)取社會(huì)認(rèn)同方面的努力還不夠,另一方面政府對(duì)非政府組織的管理方面也存在不足,尤其是缺乏對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)和鼓勵(lì),使得非政府組織的社會(huì)認(rèn)同度不高。三是社會(huì)監(jiān)督力度較弱。在我國(guó)大政府治理模式下,非政府組織的監(jiān)管主體主要就是政府。所以,相對(duì)而言,社會(huì)公眾對(duì)非政府組織的監(jiān)管就較弱,甚至被忽視,沒(méi)有發(fā)揮其作用。

四、新時(shí)期促進(jìn)我國(guó)非政府組織發(fā)展的對(duì)策

(一)提高非政府組織自身的能力

1.非政府組織要明確宗旨。在現(xiàn)有的法律框架下,非政府組織應(yīng)該通過(guò)多種渠道和方式與政府進(jìn)行積極溝通,并積極配合政府的工作。另外,非政府組織應(yīng)該關(guān)注政府作用發(fā)揮不足的領(lǐng)域,尤其是那些對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響較大但是政府作用不夠的問(wèn)題,比如計(jì)劃生育、基礎(chǔ)教育、扶貧以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等。這些問(wèn)題的解決急需要政府發(fā)揮作用,但是目前政府在這些方面還嚴(yán)重不足,有待于非政府組織積極投身于這些事業(yè),以彌補(bǔ)政府作用的缺失。

2.要加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè),提高人員素質(zhì)。非政府組織應(yīng)在強(qiáng)化自律機(jī)制上下工夫。所謂自律機(jī)制,是指非政府組織通過(guò)自身的努力加強(qiáng)對(duì)自身行為的監(jiān)督和約束。強(qiáng)化自律機(jī)制意識(shí),就需要非政府組織進(jìn)一步健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),加強(qiáng)自我約束。也需要非政府組織建立健全各種規(guī)則制度,以保證日?;顒?dòng)有章可循。還需要非政府組織逐步完善相互配套的各種管理制度,以保證制度的系統(tǒng)性和完備性。最后,還需要非政府組織建立一套道德行為標(biāo)準(zhǔn),這樣可以對(duì)組織成員進(jìn)行有效管理,從而進(jìn)一步規(guī)范非政府組織的行為。

(二)創(chuàng)新非政府組織的管理理念和制度

1.要?jiǎng)?chuàng)新管理理念。推動(dòng)非政府組織的管理理念要做好如下幾個(gè)方面:(1)推動(dòng)政府與社會(huì)組織的分開。非政府組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該杜絕黨政干部兼任,以防止公共權(quán)力對(duì)非政府組織的控制。(2)建立政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系。為了促進(jìn)我國(guó)非政府組織的發(fā)展,政府應(yīng)該加大對(duì)非政府組織的資金支持。同時(shí),也要確保非政府組織的獨(dú)立性和自主性。在確保非政府組織的獨(dú)立性時(shí),還需要加強(qiáng)非政府組織與政府的合作,建立一種高效的平等合作機(jī)制。(3)轉(zhuǎn)變政府職能。政府部門要轉(zhuǎn)變職能,為非政府組織的發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。

2.要?jiǎng)?chuàng)新管理制度。(1)調(diào)整雙重管理體制。針對(duì)我國(guó)非政府組織的管理體制不健全,我國(guó)應(yīng)該有針對(duì)性的改善。對(duì)那些專業(yè)要求較高的,應(yīng)該由業(yè)務(wù)部門對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而對(duì)于那些專業(yè)要求較低的,應(yīng)該建立非政府組織的監(jiān)督委員會(huì),通過(guò)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)這類非政府組織進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。(2)創(chuàng)新登記制度。我國(guó)政府對(duì)非政府組織的管理方面,存在門檻高、準(zhǔn)入難的問(wèn)題。所以,我國(guó)應(yīng)該改變這一現(xiàn)象。對(duì)那些重要領(lǐng)域的非政府組織,應(yīng)該嚴(yán)格控制,而對(duì)于非特殊的非政府組織則應(yīng)該降低門檻,以保證非政府組織更好地服務(wù)于社會(huì)大眾。

(三)健全非政府組織發(fā)展的法律法規(guī)體系

1.要加強(qiáng)立法和對(duì)現(xiàn)有法律體系的修改完善。我國(guó)對(duì)非政府組織的管理法律體系方面,主要問(wèn)題就是法律地位低和法律缺位。目前關(guān)于非政府組織管理的法規(guī)如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等都屬于行政法規(guī)。而我國(guó)對(duì)非政府組織的管理卻存在很多空白。比如對(duì)境外的非政府組織成立、非政府組織的稅制以及志愿者服務(wù)方面就沒(méi)有具體規(guī)定。所以,為了促進(jìn)非政府組織的進(jìn)一步發(fā)展,需要我國(guó)加緊這方面的立法。同時(shí),還要建立健全相關(guān)的法律法規(guī),以保證我國(guó)非政府組織的管理法規(guī)的針對(duì)性和操作性。

2.要建立健全對(duì)非政府組織監(jiān)管的法律制度。為了促進(jìn)我國(guó)非政府組織的發(fā)展,需要我國(guó)給予完備的法律法規(guī)保障。同時(shí),還需要給予強(qiáng)有力的監(jiān)管。既要加強(qiáng)政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管,也要加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)非政府組織的監(jiān)管,更需要加強(qiáng)非政府組織的自我監(jiān)督管理,這樣才能保證非政府組織作用的發(fā)揮。另外,還應(yīng)該轉(zhuǎn)變我國(guó)政府對(duì)非政府組織的管理方式。政府現(xiàn)在對(duì)非政府組織還談不上管理,僅僅作一下登記而以。至于發(fā)展如何,還是自生自滅,幾乎順其自然罷了。所以應(yīng)該重點(diǎn)對(duì)非政府組織通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督和受理公眾投訴管理等方式,來(lái)加強(qiáng)管理。

(四)培育有利于非政府組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境

1.培養(yǎng)公民的社會(huì)公共意識(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,我國(guó)已經(jīng)逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,公民的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)和商品意識(shí)等都得到了較大的提高。與此相適應(yīng)的是,公民對(duì)自身的價(jià)值也逐步認(rèn)可。這些都為公民參與政治生活提供了重要的保障。但是,相較于發(fā)達(dá)國(guó)家,我國(guó)公民的公共意識(shí)還很欠缺。所以,急需要進(jìn)一步培養(yǎng)公民的社會(huì)公共意識(shí),進(jìn)一步推動(dòng)公民積極從事參政、議政、選舉、監(jiān)督等政治活動(dòng)。

2.完善我國(guó)的民主參與機(jī)制。我國(guó)非政府組織的發(fā)展必須要有良好的外部環(huán)境。所以,必須通過(guò)完善民主參與機(jī)制來(lái)完善良好的外部環(huán)境。通過(guò)民主參與機(jī)制的完善,來(lái)促使非政府組織為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。在完善民主參與機(jī)制方面,還應(yīng)該大力激發(fā)公民的積極性和主動(dòng)性。一方面是要求公民切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念,提高參與意識(shí),利用廣泛的參與機(jī)會(huì)參與到政治生活之中,另一方面是要求政府加強(qiáng)公民民主意識(shí)的培育,促進(jìn)公民民主觀念的提升。

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責(zé)任編輯侯琦

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