丁東紅

[摘要]經(jīng)濟(jì)全球化使福利國(guó)家體制受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，如何正確看待這種危機(jī)已經(jīng)成為一個(gè)重要的理論與實(shí)踐問題。本文不僅闡述了西方各發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)對(duì)性政策調(diào)整，而且進(jìn)一步以希臘為例分析了歐洲債務(wù)危機(jī)的真正根源，從而將福利國(guó)家體制從政治腐敗的深淵中剝離出來。通過對(duì)歷史與現(xiàn)實(shí)的梳理，重新強(qiáng)調(diào)了福利國(guó)家的價(jià)值基礎(chǔ)與核心理念，指出中國(guó)民生問題的解決，有賴于制度化公共福利體制的建立。

[關(guān)鍵詞]福利國(guó)家；公共福利體制；社會(huì)保障

[中圖分類號(hào)]B0[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672—2426（2012）10—0011—09

一、福利國(guó)家遭遇全球化浪潮

自20世紀(jì)80年代以來，全球化浪潮以洶涌之勢(shì)席卷世界，給所有的國(guó)家都帶來了巨大沖擊。世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沖破國(guó)家和地域的界限，產(chǎn)生了跨國(guó)界流動(dòng)，通過對(duì)外貿(mào)易、資本流動(dòng)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、服務(wù)擴(kuò)延而形成全球范圍相互依存、相互聯(lián)系的超大市場(chǎng)和跨國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，進(jìn)而波及到政治、文化、科技、軍事、安全、意識(shí)形態(tài)、生活方式、價(jià)值觀念等各個(gè)領(lǐng)域，全面影響著人類的生存狀態(tài)。全球化原本是一個(gè)逐漸推進(jìn)的進(jìn)程，但是在最近二三十年加快了速度，引起人們的廣泛關(guān)注和熱議。按照英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德的說法：“全球化是一個(gè)體現(xiàn)社會(huì)關(guān)系和交易的空間組織變革的過程”。[1]這種變革將各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部納入一個(gè)巨大的網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而改變了人們的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)和生活面貌，挑戰(zhàn)著以往的各項(xiàng)制度。盡管全球化涉及到多領(lǐng)域多層次，但經(jīng)濟(jì)全球化始終是它的核心。約翰·格雷將經(jīng)濟(jì)全球化的過程表述為：“由不受限制的資本流動(dòng)和不加束縛的自由貿(mào)易所促進(jìn)的工業(yè)生產(chǎn)和新技術(shù)的世界性擴(kuò)展。”[2]這段話簡(jiǎn)明扼要地點(diǎn)出了經(jīng)濟(jì)全球化的本質(zhì)：工業(yè)生產(chǎn)和新技術(shù)的確得到了推進(jìn)，但其代價(jià)是資本肆無忌憚的橫行。資本在全球范圍的無限擴(kuò)張，使資本的核心價(jià)值——最大程度地降低成本，最大程度地獲取利潤(rùn)——被發(fā)揮到了極至。有人說，“大政府”的時(shí)代已經(jīng)成為歷史，“大公司”正在覬覦世界歷史舞臺(tái)的中心位置。

經(jīng)濟(jì)全球化一方面極大地提高了經(jīng)濟(jì)效率和跨國(guó)交往的頻率，另一方面也對(duì)各民族國(guó)家的自主權(quán)力和社會(huì)政策形成了巨大沖擊，特別是對(duì)以國(guó)家財(cái)力為基本支撐的社會(huì)福利政策造成了沖擊。這種狀況說明，在市場(chǎng)、政治力量與公民社會(huì)三者的博弈中，市場(chǎng)領(lǐng)域的無限擴(kuò)張不斷侵蝕著國(guó)家領(lǐng)域和公共領(lǐng)域，從根本上削弱著各項(xiàng)福利政策得以實(shí)施的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家以往成功運(yùn)作并被視為成功典范的福利國(guó)家制度受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

經(jīng)濟(jì)全球化的影響首先反映為國(guó)家在社會(huì)政策方面的功能弱化。由于資本的跨國(guó)界流動(dòng)和世界大市場(chǎng)的形成，使得人們對(duì)國(guó)家功能的要求更多地集中于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上，這就削弱甚至掩蓋了國(guó)家治理更為根本的目標(biāo)和意義。比如社會(huì)福利的提供，戰(zhàn)后各國(guó)福利制度體系的構(gòu)建本是社會(huì)進(jìn)步的重大成果，但在經(jīng)濟(jì)全球化的單純成本視角下卻成了執(zhí)政者的包袱。全球化削弱了民族國(guó)家的社會(huì)治理功能，各國(guó)政治決策者在權(quán)衡各種政策的制定和公共財(cái)政支出的比例時(shí)，不得不優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而削減社會(huì)福利和公共設(shè)施的開銷，這對(duì)公民通過國(guó)家渠道獲得福利保障構(gòu)成了巨大的隱患。

市場(chǎng)領(lǐng)域的急劇擴(kuò)張和競(jìng)爭(zhēng)性文化的普遍盛行不僅直接對(duì)社會(huì)福利政策構(gòu)成威脅，而且也對(duì)社會(huì)福利政策賴以生存的公民社會(huì)和公民的權(quán)利意識(shí)起著侵蝕作用。在極度擴(kuò)張的國(guó)際資本面前，公共領(lǐng)域出現(xiàn)了萎縮的趨勢(shì)。這種萎縮表現(xiàn)為公共意識(shí)的淡化、公民參與的缺失以及政治社會(huì)的消逝。在全球資本瘋狂控制人類生活各個(gè)領(lǐng)域的過程中，公共領(lǐng)域本身也由于市場(chǎng)化的運(yùn)作而面臨衰落的可能，這將直接威脅到公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

全球化浪潮還削弱了實(shí)施社會(huì)福利政策的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。公民社會(huì)福利的保障是以國(guó)家對(duì)所取得的經(jīng)濟(jì)成果進(jìn)行二次分配為基礎(chǔ)的。隨著全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的形成，民族國(guó)家在與資本的對(duì)壘中處于越來越不利的地位，政府不斷喪失對(duì)于本國(guó)投資、利率和公共支出水平等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的控制力?？鐕?guó)公司在世界范圍內(nèi)尋找勞動(dòng)力成本最低、稅制與市場(chǎng)監(jiān)管制度對(duì)它們最有利的地域，資本、生產(chǎn)和知識(shí)的迅速轉(zhuǎn)移使福利國(guó)家的稅源大受影響。而且，各國(guó)政府為了吸引外來投資又不得不采取降低稅率的政策，使國(guó)家的稅收進(jìn)一步減少。國(guó)家對(duì)投資控制力的減弱和稅收的降低，動(dòng)搖了福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

為應(yīng)對(duì)全球化潮流而做出社會(huì)政策和福利體制的調(diào)整，已經(jīng)成為各福利國(guó)家迫不得已的選擇。一系列改革措施紛紛出臺(tái)，如發(fā)展性的福利國(guó)家、生產(chǎn)性的福利國(guó)家、建立福利的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制和政府購(gòu)買福利，等等。發(fā)展性的福利國(guó)家指的是，國(guó)家通過向可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目投資，向公共基礎(chǔ)福利設(shè)施建設(shè)投資，來促進(jìn)福利事業(yè)的發(fā)展；生產(chǎn)性的福利國(guó)家則把培訓(xùn)勞動(dòng)力，促進(jìn)生產(chǎn)力和科技創(chuàng)新水平的提高作為新的關(guān)注點(diǎn)；再就是建立一些準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制來發(fā)展福利事業(yè)，比如引進(jìn)服務(wù)的專業(yè)化、技術(shù)化和內(nèi)部市場(chǎng)化管理措施推動(dòng)福利事業(yè)的發(fā)展，然后由政府出資購(gòu)買福利產(chǎn)品分配給公民。采取這些措施無非是為了在日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，既能夠提高本國(guó)的生產(chǎn)效率，同時(shí)又能夠?qū)⒏＠呔S持下去。

歐洲是典型的福利國(guó)家聚集地，也是世界上社會(huì)福利水平最高的地區(qū)。隨著全球化浪潮的不斷推進(jìn)，歐洲一體化的步伐也隨之加快，在歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，建立一體化的社會(huì)保障和福利制度已經(jīng)成為歐盟繼續(xù)發(fā)展的必要條件。從目前歐盟及其成員國(guó)的基本情況看，要達(dá)到社會(huì)保障一體化的目標(biāo)至少應(yīng)該具備兩個(gè)基本條件。首先，歐盟社會(huì)保障一體化需要建立在統(tǒng)一的公民權(quán)的基礎(chǔ)上。要將原來成員國(guó)各自的公民權(quán)體系統(tǒng)一于歐盟，建立起“歐盟公民權(quán)”的政治、法律和社會(huì)體系。其次，歐盟社會(huì)保障一體化涉及到各成員國(guó)內(nèi)部的權(quán)力變化。統(tǒng)一的社會(huì)保障體系必須建立在統(tǒng)一的決策權(quán)和行政管理權(quán)的基礎(chǔ)上，因此，需要有一個(gè)具有決策能力和行政權(quán)力的跨國(guó)組織機(jī)構(gòu)。歐盟作為這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)各成員國(guó)的社會(huì)政策進(jìn)行了越來越具體的指導(dǎo)，從建立社會(huì)救助的共同標(biāo)準(zhǔn)到在統(tǒng)一歐洲層面上進(jìn)行社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)政策的協(xié)調(diào)，以及為跨國(guó)服務(wù)和跨國(guó)社會(huì)保障金的發(fā)放規(guī)定共同的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。歐盟在對(duì)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策進(jìn)行調(diào)整的過程中向世人宣告，歐洲所需要的社會(huì)模式是適應(yīng)全球化發(fā)展的雙層結(jié)構(gòu)模式，這種模式既要保留福利國(guó)家的原則和傳統(tǒng)特色，又要在共同市場(chǎng)中尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平之間的新的平衡。在這種情況下，一些超國(guó)家的社會(huì)機(jī)構(gòu)相繼建立，如歐盟委員會(huì)、歐洲社會(huì)政策專家委員會(huì)、歐洲法院、歐洲議會(huì)等。決定福利國(guó)家的政治因素由原來僅限于國(guó)內(nèi)政黨和利益集團(tuán)擴(kuò)大到整個(gè)歐盟的范圍。歐盟一方面制定了新的約束各成員國(guó)的社會(huì)政策，另一方面取消了一些不利于單一市場(chǎng)發(fā)展的帶有民族國(guó)家特征的制度，這些對(duì)傳統(tǒng)福利國(guó)家的社會(huì)管理、社會(huì)控制、社會(huì)保護(hù)等權(quán)利領(lǐng)域都有所觸動(dòng)，使福利國(guó)家的發(fā)展出現(xiàn)了一些新的不可預(yù)知因素。

此外，各福利國(guó)家也在反省的基礎(chǔ)上盡力做出了許多內(nèi)部政策的適應(yīng)性調(diào)整，這些調(diào)整可以通過社會(huì)民主黨在福利國(guó)家改革問題上的若干共識(shí)體現(xiàn)出來。歐洲各國(guó)的社會(huì)民主黨對(duì)福利國(guó)家改革的戰(zhàn)略問題達(dá)成以下共識(shí)：一是就業(yè)政策仍然是福利國(guó)家政策的重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)男女平等且充分的就業(yè)，是當(dāng)前就業(yè)政策的關(guān)鍵。二是隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形式和種類也在不斷發(fā)生著變化。要以積極的預(yù)防態(tài)度來對(duì)待社會(huì)的核心風(fēng)險(xiǎn)，除了“社會(huì)支出”之外，福利國(guó)家還應(yīng)當(dāng)參與“社會(huì)投資”。三是必須增加低技能工人的工資或通過向雇主提供補(bǔ)貼的方法補(bǔ)貼低技能工人，并增加對(duì)他們進(jìn)行教育和培訓(xùn)的投資。四是提供津貼只是為達(dá)到公平分配負(fù)擔(dān)與利益的一種手段。對(duì)社會(huì)政策的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以長(zhǎng)期的社會(huì)效益和政治效益為主，在政治上要設(shè)法贏得多數(shù)人的支持，而他們認(rèn)為公正的社會(huì)在于分配工作。從以上共識(shí)可以看出，各福利國(guó)家正在通過積極的改革來應(yīng)對(duì)全球化浪潮帶來的挑戰(zhàn)，并盡力維護(hù)原有的福利體制。但不同模式的國(guó)家所采取的措施和著力的方向還是有所不同。以社會(huì)民主模式為主的斯堪的納維亞國(guó)家總體上仍遵循福利國(guó)家的擴(kuò)大就業(yè)戰(zhàn)略，而自由主義模式的國(guó)家則主張?jiān)谝欢ǔ潭壬舷魅跻酝母＠?，傳統(tǒng)模式的歐洲大陸國(guó)家則盡量控制勞動(dòng)力數(shù)量，同時(shí)基本保持現(xiàn)行的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，各福利國(guó)家政策調(diào)整的總體趨勢(shì)是從資源調(diào)整轉(zhuǎn)向社會(huì)關(guān)系調(diào)整。如果說，以往的福利政策是與經(jīng)濟(jì)政策相分離而進(jìn)行的社會(huì)財(cái)富再分配，那么當(dāng)前福利國(guó)家的發(fā)展趨向則是，在一攬子的經(jīng)濟(jì)政策中體現(xiàn)機(jī)會(huì)與能力的再分配，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策之間的聯(lián)系更為緊密了。

這些福利政策的改革與調(diào)整究竟效果如何？目前還不能作最終的判斷。對(duì)于福利國(guó)家制度的堅(jiān)守能否挽救公民的社會(huì)權(quán)利于千鈞？或者在全球化經(jīng)濟(jì)大潮的席卷下福利政策只能無奈地退縮？歷史正在迫使每一個(gè)福利國(guó)家以至每一項(xiàng)福利政策交出自己的答卷。

二、歐洲國(guó)家的債務(wù)危機(jī)是福利制度造成的嗎？

肇始于美國(guó)的世界性金融危機(jī)已經(jīng)持續(xù)了數(shù)年，盡管還有中國(guó)等少數(shù)國(guó)家仍然維持著較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，但全球經(jīng)濟(jì)大勢(shì)舉步維艱，受其影響爆發(fā)的歐洲債務(wù)危機(jī)幾乎導(dǎo)致幾個(gè)國(guó)家的破產(chǎn)。頹勢(shì)之下，歐洲一些福利國(guó)家不得不采取削減社會(huì)福利開支的政策，這導(dǎo)致了民眾的不滿和抗議，進(jìn)而誘發(fā)多起社會(huì)騷亂。在恐慌情緒蔓延的空氣中，我們?cè)俅温牭綄?duì)福利國(guó)家的質(zhì)疑之聲，甚至有人提出：就是高福利政策導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。鑒于此，理論界尤其是正在大力建設(shè)社會(huì)保障網(wǎng)的中國(guó)理論界，有必要做出冷靜分析，以便弄清前車之鑒的是非曲直，堅(jiān)定自己前進(jìn)的步伐。

出現(xiàn)世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)、債務(wù)危機(jī)，原因是極其復(fù)雜的。我們且以近期最吸引人們眼球的希臘為例作一點(diǎn)分析。

希臘從2000年起的七八年內(nèi)，曾經(jīng)出現(xiàn)一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為4.2%，在歐元區(qū)國(guó)家中名列前茅。這使得希臘政府不顧原本高筑的債臺(tái)，在國(guó)際上更加輕易地大舉借債；更為可怕的是，這些債務(wù)并沒有用于生產(chǎn)性投資，而是直接拿來分配、消費(fèi)甚至揮霍浪費(fèi)。結(jié)果可想而知，希臘很快走上赤字經(jīng)濟(jì)的道路。根據(jù)希臘政府的統(tǒng)計(jì)，希臘社會(huì)保障基金目前已經(jīng)有45億歐元的虧空，公立醫(yī)院的負(fù)債達(dá)到65億歐元。至2011年2月份，希臘的債務(wù)高達(dá)2940億歐元，按希臘人口1100萬左右計(jì)算，人均負(fù)債2.67萬歐元左右。

在這樣的經(jīng)濟(jì)條件之下，希臘政府不得不試圖削減福利開支，這就導(dǎo)致了社會(huì)動(dòng)亂。細(xì)分析，希臘的福利制度本身的確存在許多弊病。一是盲目高投入，雖然希臘長(zhǎng)期靠舉債度日，但仍與歐盟中的發(fā)達(dá)國(guó)家攀比，每年的社會(huì)福利投入占到國(guó)民收入的26%。二是分配比例不合理，投入社會(huì)福利的資金至少90%被用在發(fā)放退休金或退養(yǎng)金，而用于醫(yī)療、失業(yè)、家庭和社會(huì)救助等方面的資金只占3.2%左右。三是福利制度的“碎片化”，即社會(huì)上的不同行業(yè)、不同群體擁有各自不同的養(yǎng)老金和社會(huì)保障，甚至法定退休年齡也不一致。①福利制度本身不統(tǒng)一，使不同社會(huì)群體間的福利水平存在較大差異，遠(yuǎn)未達(dá)到以福利制度維護(hù)社會(huì)公平的目的。

福利制度如此混亂、低效，遭到人們的詬病是必然的。但一個(gè)弊病叢生的福利制度只是問題的表面，如果簡(jiǎn)單地把整個(gè)國(guó)家的債務(wù)危機(jī)歸因于福利制度的存在，將會(huì)掩蓋真正的問題之所在。換句話說，就算希臘能夠成功地縮減社會(huì)福利開支，也不可能徹底擺脫目前的危機(jī)狀況，因?yàn)檎嬲牟「€沒有去除。造成希臘經(jīng)濟(jì)困境、社會(huì)動(dòng)亂的根本原因，是政治腐敗、政府低效、社會(huì)不公，這些才是導(dǎo)致危機(jī)的深層原因。

希臘的問題首當(dāng)其沖是政府的問題，龐大而低效率的政府部門，成了社會(huì)的沉重負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。由政府發(fā)放工資的公務(wù)人員，大約占了希臘就業(yè)人口的四分之一，而且他們的工資待遇和福利還要高出私營(yíng)部門將近一倍。如此消耗社會(huì)資源的昂貴政府，卻是一個(gè)職能低下、管理不到位的政府。且看普遍而嚴(yán)重的偷稅漏稅，在希臘，不向政府納稅、不為職工辦理任何保險(xiǎn)、無法納入正常經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)字的“影子經(jīng)濟(jì)”約有1000億歐元，占希臘國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的37%，而這對(duì)政府意味著180億到200億歐元的稅收白白流失掉了。與企業(yè)大規(guī)模逃避稅收的“吝嗇”相反，政府花錢反倒顯得很“大方”。比如，在希臘經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的年頭，只要向政府報(bào)告說要開辦一個(gè)工廠，就可以輕易得到大量貸款或補(bǔ)貼。至于這些企業(yè)運(yùn)行情況如何，是否有效益，是否向政府納稅，就無人問津了。

數(shù)十年來，希臘政治體系中一直充斥著無恥的欺騙行為，許多高層毫無愧疚地把公眾的錢用于自己的特殊利益，比如政府從大宗土地交易中獲取暴利，之后還能堂而皇之地通過法律程序逃脫懲罰。匯通網(wǎng)2010年5月12日披露，希臘前財(cái)政部副部長(zhǎng)杜卡斯在他所批準(zhǔn)的一宗修道院與政府交換土地的案件中就使國(guó)家蒙受了1億歐元的損失，而在當(dāng)權(quán)者的包庇下，他反而譏笑對(duì)他的指控是無稽之談。上行下效，希臘的公務(wù)員上班不遲到就可以領(lǐng)取獎(jiǎng)金，有人還把這種公然攫取社會(huì)財(cái)富的做法說成是應(yīng)得的“福利”，這簡(jiǎn)直是對(duì)福利制度的褻瀆和對(duì)公眾良知的挑戰(zhàn)。

希臘政界的腐敗之風(fēng)也深深地侵蝕著社會(huì)肌體，近30年來形成的“賄賂文化”遍及各行各業(yè)。公民雖享受免費(fèi)醫(yī)療，但為了得到更及時(shí)、更盡力的醫(yī)治，往往要給醫(yī)生送“紅包”。此外，給稅務(wù)官“紅包”即可少交稅，給車輛管理部門“紅包”以逃避年檢，給建筑主管部門“紅包”來取得建筑許可，這些幾乎都成了常態(tài)。非政府組織“透明國(guó)際”已經(jīng)將希臘列為歐元區(qū)最腐敗的國(guó)家，難怪希臘95%以上的民眾不信任政黨。

上述希臘的狀況清楚地表明，歐洲一些國(guó)家的債務(wù)危機(jī)，歸根結(jié)底是由長(zhǎng)期以來的政治腐敗引起的政治危機(jī)，政客們的貪婪妄為、玩忽職守，葬送了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇和人民應(yīng)享的福利。如果說希臘過高的社會(huì)福利對(duì)危機(jī)起了推波助瀾的作用，那也不是福利制度正常運(yùn)作的后果，而是掌握福利決策的人濫用職權(quán)、背離福利國(guó)家宗旨造成的惡果。福利國(guó)家作為一種制度究竟有沒有存在的合理性，要看它的價(jià)值基礎(chǔ)和基本理論是否站得住腳，要看它的實(shí)踐是否具有積極的歷史作用。

三、福利國(guó)家的價(jià)值基礎(chǔ)與核心理論

建設(shè)福利國(guó)家體制，實(shí)施面向全體公民的社會(huì)福利政策，這到底是癡人說夢(mèng)的烏托邦，還是社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)？我們可以從理論與實(shí)踐、歷史與現(xiàn)狀各個(gè)角度來做一點(diǎn)探討。

作為一種主導(dǎo)性社會(huì)政策甚至作為一種國(guó)家形態(tài)，福利國(guó)家本質(zhì)上是一種對(duì)個(gè)人、市場(chǎng)和國(guó)家之間責(zé)任關(guān)系的界定，以及在這種界定基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)財(cái)富的二次分配，因此它是對(duì)公民的社會(huì)權(quán)利的制度性保障。福利國(guó)家的產(chǎn)生離不開國(guó)家與公民的互動(dòng)過程，從一定意義上說，福利國(guó)家產(chǎn)生的歷史就是公民在國(guó)家領(lǐng)域和公共領(lǐng)域中不斷爭(zhēng)取社會(huì)權(quán)利的歷史。

在西方傳統(tǒng)中，社會(huì)福利原本是教會(huì)的工作，是具有宗教色彩的慈善事業(yè)。民族國(guó)家誕生以后，近代思想家關(guān)于人類自然權(quán)利及其與國(guó)家之間契約關(guān)系的思想廣泛傳播，促使政治統(tǒng)治者逐漸接管了原屬于教會(huì)的慈善事業(yè)，國(guó)家開始介入社會(huì)領(lǐng)域，承擔(dān)社會(huì)職責(zé)。在這一過程中，公共領(lǐng)域的存在和廣大底層民眾的吁求依然是國(guó)家福利制度產(chǎn)生與完善的主要?jiǎng)恿υ慈@在歐洲集中體現(xiàn)為工人階級(jí)力量的壯大、工會(huì)的出現(xiàn)以及工人政黨的產(chǎn)生?？梢哉f，工人階級(jí)對(duì)于人權(quán)與平等的政治訴求及其廣泛開展的階級(jí)斗爭(zhēng)，是歐洲福利國(guó)家產(chǎn)生的根本性原因。此外，各種社區(qū)服務(wù)中心的形成對(duì)國(guó)家社會(huì)政策的專業(yè)化也起到了重要作用。正如恩格斯所說，男性普選權(quán)的實(shí)行，加速了工人階級(jí)的成熟，他們選舉自己的代表，推行自己的主張，進(jìn)而組織獨(dú)立黨派，謀求無產(chǎn)階級(jí)自己的利益，自己解放自己，這會(huì)給工業(yè)化國(guó)家?guī)砩羁痰恼谱兓?。這里所說的政制變化，顯然包括福利體制的建立。的確，社會(huì)民主主義的工人運(yùn)動(dòng)在利用國(guó)家機(jī)器彌補(bǔ)市場(chǎng)弊病的努力中，就是把社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)作為他們自己的事業(yè)為之奮斗的。20世紀(jì)初期歐洲各國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》（包括失業(yè)、養(yǎng)老、國(guó)民健康等法案）的出臺(tái)，都離不開社會(huì)民主黨人的斗爭(zhēng)和工人運(yùn)動(dòng)的促成，或者說，他們才是福利國(guó)家制度建設(shè)最基礎(chǔ)、最主要的政治推動(dòng)力量。

福利國(guó)家的價(jià)值基礎(chǔ)自第二次世界大戰(zhàn)以后，經(jīng)歷了一次重要的轉(zhuǎn)變，即由施恩濟(jì)貧的倫理訴求轉(zhuǎn)向了社會(huì)公正的政治目標(biāo)。原本建立在統(tǒng)治者慈善之心基礎(chǔ)上的社會(huì)救濟(jì)政策，轉(zhuǎn)變成為廣大公民對(duì)于保障自身權(quán)利的要求；即使是統(tǒng)治者履行道義責(zé)任，也要納入相應(yīng)的制度性軌道。慈悲仁政轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫裙瑐€(gè)人行為轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)運(yùn)動(dòng)，這的確是一種根本性的轉(zhuǎn)變。連西方思想家都說，社會(huì)保障體系已經(jīng)制度化為一系列社會(huì)權(quán)利，而這些變化都離不開社會(huì)主義思潮的深刻影響。

制度的公正性是由它的產(chǎn)生程序、具體內(nèi)容和實(shí)施效果來判斷的，而這些因素又要求公開性和公共性，因此遠(yuǎn)不是統(tǒng)治者的個(gè)體行為所能夠達(dá)到的。制度本身即帶有程序化、規(guī)范化、律法化的特征，福利制度也不例外，這種制度化的邁進(jìn)有著新的價(jià)值理念作為支撐。

新的福利國(guó)家理念的基本價(jià)值體現(xiàn)為權(quán)利觀、平等觀、整體觀和普享觀。

權(quán)利觀：獲取社會(huì)福利已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家中公民的一項(xiàng)重要社會(huì)權(quán)利，無論職業(yè)、身份、貧富和政治傾向，每一個(gè)公民均有此權(quán)利。這一權(quán)利是不可剝奪、不可侵犯、不容漠視的。正因?yàn)樯鐣?huì)福利保障涉及到基本人權(quán)的落實(shí)，所以社會(huì)福利問題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)涉及全體公民權(quán)利的政治問題。

平等觀：當(dāng)社會(huì)上的某些人群還不能滿足基本的生存需求，而另一些人卻可以無限制地追求物質(zhì)享受、揮霍財(cái)富時(shí)，國(guó)家與社會(huì)有責(zé)任對(duì)這樣的現(xiàn)象做出調(diào)整性反應(yīng)，即以收入再分配的方式進(jìn)行干預(yù)，支撐這種干預(yù)行為的是平等理念。正如哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授阿瑪?shù)賮啞ど粲醯?，人類社?huì)在享受福利、獲取消費(fèi)品和能力的擁有上，要把平等作為標(biāo)準(zhǔn)，以改進(jìn)生活質(zhì)量為目的，反對(duì)純粹的GDP追逐。

整體觀：即把全社會(huì)視為一個(gè)共同體，共同承擔(dān)責(zé)任，共同分享福利。地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、民族之間都應(yīng)該以同一個(gè)大家庭的成員相待，社會(huì)各階級(jí)、階層的團(tuán)結(jié)與和諧，全社會(huì)力量的整合，應(yīng)該是福利國(guó)家的又一個(gè)理論立足點(diǎn)。

普享觀：既然享有社會(huì)福利是全體公民的基本權(quán)利，那么所實(shí)施的福利政策就應(yīng)該具有普遍覆蓋的特征，不僅覆蓋到每一個(gè)公民，而且覆蓋到人的一生的每一個(gè)階段，覆蓋到人生的各個(gè)基本需求領(lǐng)域。每一個(gè)公民都有權(quán)利獲得同等的福利待遇，而不會(huì)以各種理由在福利問題上被邊緣化，也不致因獲取福利的差異而遭受歧視。

以上權(quán)利觀、平等觀、整體觀和普享觀四個(gè)觀念是相互聯(lián)系、不可分割的，它們共同構(gòu)成福利國(guó)家的意識(shí)形態(tài)：以惠及全體公民、體現(xiàn)社會(huì)公正為旨?xì)w的基本價(jià)值，支撐這一基本價(jià)值的核心理論就是合作主義。①我們可以從以下四個(gè)方面來理解合作主義。

第一，合作主義是一種制度安排。這種制度安排包括了代表制、契約制、協(xié)商制等多種具體制度。在很多西方學(xué)者看來，合作主義已經(jīng)成為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中制度主義的一個(gè)分支，因?yàn)槿魏谓?jīng)濟(jì)的、政治的、社會(huì)的行為都不能只根據(jù)個(gè)體的選擇和偏好來理解，也不能只根據(jù)公共機(jī)構(gòu)的指令來理解，這其中還有一個(gè)重要的組織化因素，即處于國(guó)家和市場(chǎng)之間的那些自組織的、半公共性質(zhì)的團(tuán)體，它們或是代表雇主的利益，或是代表雇員的利益。在多個(gè)利益群體共存的現(xiàn)代社會(huì)，要避免利益矛盾沖突化，就必須有一種尋求妥協(xié)和共識(shí)的制度化機(jī)制，利益各方選出自己的代表，通過一定的程序進(jìn)行協(xié)商，最后在國(guó)家的主導(dǎo)或監(jiān)督之下達(dá)成某種契約，形成一個(gè)實(shí)際的可操作性方案。

合作主義作為一種制度安排最具體的表現(xiàn)就是涵蓋“社會(huì)工資”等內(nèi)容的“社會(huì)契約”（social contract）。在20世紀(jì)70年代，英國(guó)、挪威、瑞典等國(guó)家都訂立了以“社會(huì)工資”為主要內(nèi)容的社會(huì)契約。訂立社會(huì)契約的目的是把社會(huì)工資放到總勞動(dòng)成本中而不是放到“利潤(rùn)”中，這樣，福利支出的增加就不會(huì)影響社會(huì)資本的積累。社會(huì)契約作為一種制度性安排，一方面可以使社會(huì)政策成為整體經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)附屬部分，另一方面也可以將勞工運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步整合到資本主義的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。當(dāng)澳大利亞于1983年簽署了第一個(gè)“社會(huì)契約”以后，米什拉對(duì)其做出了十分積極的評(píng)價(jià)：這一社會(huì)契約本質(zhì)上講既是一種整合的方法，更是一種形式——即福利資本主義管理混合經(jīng)濟(jì)的一種制度安排，這種制度安排具有把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公正相互兼容的能力。

第二，合作主義是一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制。第二次世界大戰(zhàn)以后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的合作主義因素發(fā)揮著越來越重要的作用。以合作共存、合作共贏的理念為基礎(chǔ)，由政府機(jī)構(gòu)出面，政府與各個(gè)利益群體以及各個(gè)利益群體之間通過協(xié)商求得共識(shí)或默契，并以契約的方式達(dá)成妥協(xié)。在契約中，各群體保留一定的傳統(tǒng)利益并獲得某些特別利益，同時(shí)，各利益群體的代表要保證其成員的行為不會(huì)影響公共利益。由于契約理念的約束，原本具有明顯差異的各個(gè)利益群體在獲得自身利益基本保證的前提下，不但都要遵循一定的行為規(guī)范，而且要對(duì)普遍的公共利益懷有虔敬之心。從某種意義上說，合作主義契約在市場(chǎng)失靈和政府失靈頻繁出現(xiàn)的當(dāng)代，已經(jīng)成為一種協(xié)調(diào)各方利益的替代性選擇。

第三，合作主義是以信用為基礎(chǔ)的法律關(guān)系。合作主義所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家、雇主、雇員的三方伙伴關(guān)系，是一種具有法律效力的關(guān)系，因此是一種相對(duì)穩(wěn)定的信用關(guān)系。工會(huì)組織在合作主義的社會(huì)政治過程中具有十分重要的地位，因?yàn)楣?huì)是具有獨(dú)立法律地位與廣泛代表性的法人組織，它代表著生產(chǎn)力中最重要的因素勞動(dòng)者的權(quán)利，在建立以信用為基礎(chǔ)的勞資關(guān)系的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。沒有工會(huì)的參與，沒有工會(huì)作為社會(huì)契約的簽約方，就不可能建立起三方合作關(guān)系。當(dāng)然，如果沒有國(guó)家和雇主對(duì)于社會(huì)契約的承諾和遵守，勞資之間的信任關(guān)系也建立不起來。

第四，合作主義是調(diào)節(jié)各種社會(huì)矛盾的緩沖器。一些西方學(xué)者直接將合作主義（三方伙伴關(guān)系）看作資產(chǎn)階級(jí)與工人階級(jí)之間斗爭(zhēng)的一種形式和一個(gè)階段，是組織起來的工人階級(jí)在資本主義法權(quán)框架中維護(hù)自身利益的一種手段，是民主的階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。如果說，合作主義的確是工人運(yùn)動(dòng)的成熟和社會(huì)民主思潮發(fā)展的結(jié)果，那么它的作用就不僅是維持了西方福利制度的運(yùn)行，同時(shí)也是緩和階級(jí)矛盾與社會(huì)沖突、制衡利益集團(tuán)、維持社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要機(jī)制。

總而言之，合作主義與新保守主義、新自由主義等其他思潮相對(duì)，已經(jīng)成為描述和分析當(dāng)代西方福利制度的一種基本理論工具。有的學(xué)者甚至認(rèn)為，福利國(guó)家就是合作主義的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。在理論博弈中，新自由主義與合作主義之間辯論的焦點(diǎn)在于，削減工會(huì)勢(shì)力是否是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因，也就是說，勞工力量壯大和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力加強(qiáng)之間是否存在某種內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。新自由主義一直認(rèn)為，二者之間是此消彼長(zhǎng)，有“彈性”的勞動(dòng)力市場(chǎng)（即維持一定的失業(yè)率以刺激勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性）是資本積累的必需條件，因此面對(duì)全球化浪潮，有必要犧牲一些工會(huì)權(quán)利和勞動(dòng)報(bào)酬水平，以獲取和保持一個(gè)國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。合作主義則認(rèn)為，強(qiáng)大的工會(huì)勢(shì)力已經(jīng)與一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度結(jié)構(gòu)結(jié)為一體，所以保證勞動(dòng)者的權(quán)利不但不會(huì)降低國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，反而會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，二者之間是正相關(guān)的關(guān)系。這方面最有說服力的例子就是奉行新自由主義的美國(guó)與奉行合作主義的德國(guó)之間出口商品生產(chǎn)的比較，8200萬德國(guó)人生產(chǎn)的出口產(chǎn)品幾乎與2.7億美國(guó)人所生產(chǎn)的一樣多，如果按人均計(jì)算，奉行合作主義的德國(guó)才是世界上最成功的商品出口國(guó)。

以瑞典和德國(guó)作為推行“合作主義”的典型代表，我們可以看到這一理論所帶來的實(shí)際效果。在資本國(guó)際化加速之前，它們就比較成功地將保護(hù)工人權(quán)利同持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活水準(zhǔn)的普遍提高結(jié)合了起來，這從工作時(shí)間、勞動(dòng)保險(xiǎn)、再培訓(xùn)權(quán)利、福利供給、收入平等以及工人階級(jí)的購(gòu)買力等社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中都可以得到證實(shí)。瑞典是世界上勞工組織力量最為強(qiáng)大的國(guó)家之一，瑞典合作主義政制有三個(gè)主要支柱：一是集中的工資談判和有序的勞資關(guān)系；二是指向明確的“勞動(dòng)市場(chǎng)政策”；三是對(duì)福利制度的普遍共識(shí)。其實(shí)說到底，這三個(gè)支柱就是“三方伙伴主義”的具體表現(xiàn)。德國(guó)最典型的例子就是兩德統(tǒng)一，東部德國(guó)的300多萬退休人員一下子全部納入國(guó)家養(yǎng)老體系，同時(shí)又為100多萬失業(yè)者發(fā)放救濟(jì)金，如此巨大的福利開支，如果沒有強(qiáng)大的社會(huì)保障體系，如果沒有牢固的合作理念，很難想象兩德統(tǒng)一后會(huì)出現(xiàn)什么情況。

在福利國(guó)家的發(fā)展道路上，質(zhì)疑之聲一直沒有中斷過，特別是來自新自由主義的抨擊，曾經(jīng)一度使某些國(guó)家采取了削弱福利體制、聽任市場(chǎng)安排的政策取向，他們認(rèn)為這樣就可以減輕公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)，給企圖坐享其成的懶漢以懲戒，并能夠大幅度提高生產(chǎn)效率。但事實(shí)證明，新自由主義這種過分迷信市場(chǎng)、貶抑政府功能的主張，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨的緊要關(guān)頭，卻造成了全球經(jīng)濟(jì)史上史無前例的巨大損失。2008年，始于美國(guó)進(jìn)而席卷全球的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給幾乎所有的國(guó)家都帶來了災(zāi)難性的影響。相對(duì)比之下，歐洲福利國(guó)家的社會(huì)保障體系于風(fēng)雨飄搖之中顯示了抗風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)穩(wěn)定器作用。諾貝爾獎(jiǎng)得主克魯格曼在《一個(gè)自由主義者的良知》中說道：美國(guó)的不平等與兩極分化在加劇，這受到了制度、規(guī)范與政治權(quán)利變化的直接影響。美國(guó)從未像北歐和英國(guó)那樣，建立過全民的醫(yī)療服務(wù)體系。他們也有醫(yī)療保險(xiǎn)、殘疾保險(xiǎn)，但都是雇主等支付的私人保險(xiǎn)?？唆敻衤会樢娧攸c(diǎn)破了時(shí)任總統(tǒng)里根不提倡建立社會(huì)保障制度的原因：社會(huì)福利制度要救濟(jì)的都是窮人，而窮人多是有色人種和移民。倘若建立全民醫(yī)療保險(xiǎn)體制，將迫使南方醫(yī)院對(duì)所有人開放，而這是他最不情愿看到的。因此寧肯犧牲貧困白人的利益，也不能讓有色人種共享同等福利。

與其相對(duì)照，北歐的全民社會(huì)福利不僅提供了危機(jī)時(shí)刻的避風(fēng)港，使社會(huì)生活維持了正常節(jié)奏，而且以戰(zhàn)略眼光看，社會(huì)福利的投入實(shí)際上是一種遠(yuǎn)期投資，它已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)性因素。福利國(guó)家發(fā)達(dá)的社會(huì)政策盡管提高了勞動(dòng)力成本，但也催生了通過擴(kuò)大投資提高生產(chǎn)力的強(qiáng)烈動(dòng)因，而且較高水平的福利政策能夠在很大程度上緩解社會(huì)矛盾，使企業(yè)得以擺脫階級(jí)沖突造成的巨大代價(jià)成本。同時(shí)，完善的社會(huì)保障制度還可以源源不斷地提供健康的、有良好技能的勞動(dòng)力。由此可見，高度發(fā)展的社會(huì)福利政策與經(jīng)濟(jì)效率之間存在著和諧共生的關(guān)系。

福利國(guó)家的建設(shè)是一個(gè)國(guó)家社會(huì)化程度日益提高的體現(xiàn)，是社會(huì)發(fā)展落實(shí)于民生的成果。福利國(guó)家既是一種社會(huì)資源的配置方法，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式中的構(gòu)成性因素；既是一種緩和社會(huì)矛盾的手段，也是一種社會(huì)治理途徑。特別是作為福利國(guó)家最高價(jià)值理念的“一體化”（integrated）和“團(tuán)結(jié)”（solidarity）這兩個(gè)概念，集中體現(xiàn)了福利國(guó)家的基本精神和運(yùn)作原則。在全球化時(shí)代，不僅每一個(gè)國(guó)家都不是孤立的存在，不可能做到完全的“潔身自好”，而且每一個(gè)公民都生活在整體化的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，他們必須彼此承擔(dān)無可推卸的責(zé)任和義務(wù)，福利國(guó)家從體制上保證了全體公民的團(tuán)結(jié)和互助。

盡管福利國(guó)家需要改革，但任何改革的目的都應(yīng)該有助于社會(huì)福利體制的存在而不是摧毀它。無論經(jīng)濟(jì)效率對(duì)于市場(chǎng)有多么重要，它都不能沖破讓每一個(gè)公民過有尊嚴(yán)的生活的底線。對(duì)于社會(huì)的發(fā)展模式和人們的生活方式，應(yīng)該允許有更多的選擇，但在任何情況下，與人權(quán)相聯(lián)系的人們的最低生活保障和基本福利都是不能允許被剝奪的。

德國(guó)社會(huì)民主黨理論家托馬斯·邁爾明確指出：福利國(guó)家所進(jìn)行的改革是否具有意義，要看它是否拋棄了對(duì)社會(huì)保障所做的保證，如果背離這種保證，“不僅會(huì)損害社會(huì)民主主義已廣為人所接受的認(rèn)同感，否認(rèn)它所認(rèn)可的基本價(jià)值，而且還將導(dǎo)致社會(huì)的分裂，最終，社會(huì)民主黨將不得不為此付出政治代價(jià)。”他還清醒地看到：“在努力重塑福利國(guó)家時(shí)一定要尊重這樣一個(gè)事實(shí)，即不僅存在著經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)福利國(guó)家的限制，福利國(guó)家也同樣限制全球化的進(jìn)程?！盵3]

英國(guó)教授威爾丁在他的著作《捍衛(wèi)福利國(guó)家》中表達(dá)過這樣的見解：福利國(guó)家是道德的。2009年初，溫家寶總理訪英時(shí)曾在劍橋大學(xué)發(fā)表演講，同樣明確地從道德上闡述了經(jīng)濟(jì)學(xué)的真諦：“真正的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，決不會(huì)同最高的倫理道德準(zhǔn)則發(fā)生沖突。經(jīng)濟(jì)學(xué)說應(yīng)該代表公正和誠(chéng)信，平等地促進(jìn)所有的人、包括最弱勢(shì)人群的福祉?！?/p>

全民義務(wù)教育、全民醫(yī)療保障、全民養(yǎng)老保障，這些社會(huì)福利目標(biāo)與社會(huì)主義理想是一致的，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中必須堅(jiān)守的公民基本權(quán)利和政府基本職責(zé)。公共福利體制的建立是人類社會(huì)進(jìn)步的成果，是通向更加美好未來的奠基石，任何動(dòng)搖和倒退都是沒有出路的。

四、福利國(guó)家體制與中國(guó)民生問題的解決

自貝弗里奇報(bào)告發(fā)表以來的大半個(gè)世紀(jì)，福利國(guó)家的理論和制度模式經(jīng)歷了探索推廣、發(fā)展興盛、反思教訓(xùn)和改革重建的曲折過程。但無論多么艱難復(fù)雜，建立福利國(guó)家的理想從來沒有消失過，在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，各種改革的設(shè)想和舉措依然層出不窮。那么，作為一種體制存在的福利國(guó)家，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)民生問題的解決有些什么啟示呢？或者說，建設(shè)中國(guó)式福利國(guó)家是可能的嗎？

中國(guó)這30多年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之快和社會(huì)變化程度之深在世界歷史上是空前的。當(dāng)然，快速發(fā)展過程中產(chǎn)生的各種社會(huì)問題也是空前的，如失業(yè)與再就業(yè)、貧富差距過大、教育公平、醫(yī)療服務(wù)、住房保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、殘疾人救助等諸多問題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所于2006年3月至7月在全國(guó)進(jìn)行了一次“社會(huì)和諧穩(wěn)定問題全國(guó)抽樣調(diào)查”。[4]在調(diào)查的17個(gè)社會(huì)問題中，根據(jù)城鄉(xiāng)居民的看法，排在前7位的社會(huì)問題依次為：“看病難、看病貴”，“就業(yè)失業(yè)問題”，“收入差距過大、貧富分化問題”，“貪污腐敗問題”，“養(yǎng)老保障問題”，“教育收費(fèi)問題”，“住房?jī)r(jià)格過高”，其中有關(guān)民生的問題占了6個(gè)。

如何解決發(fā)展過程出現(xiàn)的社會(huì)問題，為可持續(xù)發(fā)展鋪平道路，已經(jīng)成為當(dāng)前政策關(guān)注的焦點(diǎn)。如果沒有以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展，想解決民生問題只能是無米之炊。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得顯著成就之時(shí)，如果不重視民生問題的解決，勢(shì)必會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景。關(guān)于社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的同步協(xié)調(diào)問題，歐盟經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)主席堅(jiān)金斯說得好：“社會(huì)保護(hù)能夠幫助促進(jìn)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。……社會(huì)保護(hù)削弱會(huì)轉(zhuǎn)換為糟糕的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。反之亦然。從而形成消極和每況愈下的輪流惡化，形成低消費(fèi)和人民被迫減少需求，反過來又造成企業(yè)裁減人員，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢或倒退。”我國(guó)目前的社會(huì)保障水平還不高，因此在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的今天，建立完善的社會(huì)福利保障網(wǎng)已刻不容緩，這是為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航的戰(zhàn)略之舉、根本之舉。

說到這里，我們要重提幾個(gè)曾經(jīng)在新聞報(bào)道中出現(xiàn)的場(chǎng)景：2003年7月，溫家寶總理在江蘇宿遷農(nóng)村考察，在一個(gè)農(nóng)婦家中聽她述說生活的艱難。她一家五口人，丈夫有病，婆婆癱瘓，兩個(gè)孩子還小，全仗她一個(gè)人在三畝地上刨食。頭年共收入2650元，交稅交了1460元，剩下的1000多元還得交納城市建設(shè)費(fèi)和政府招待費(fèi)，不交就要把他們趕出家門，還不讓她的兩個(gè)孩子上學(xué)。這個(gè)農(nóng)婦說著說著忍不住號(hào)啕大哭起來，溫總理也陪著哭了……

2004年底，銅川陳家山大礦難，遇難者166人。2005年新年，溫總理前去慰問，1月3號(hào)探訪遇難者牛鐵奇的家屬。在這個(gè)遭到塌天之災(zāi)，只剩下孤兒寡母和老人的普通工人家里，總理握著牛的妻子和母親的手，摟著兩個(gè)年幼的孩子，淚流不止……

還有多少次，面對(duì)天災(zāi)人禍，面對(duì)仍處于困苦中的同胞，總理潸然淚下。一個(gè)國(guó)家的總理能與人民的淚水流在一起，說明了他人品的真誠(chéng)。我們也可以想見，總理事后一定會(huì)想辦法對(duì)這些困難群眾有所救助。然而，無論是總理個(gè)人施以援手還是當(dāng)?shù)卣扇〈胧?，都只是?duì)個(gè)案的處理。我們也非常清楚，這些個(gè)案的處理即使再完滿，也無法避免更多個(gè)案的再次出現(xiàn)，更無法保證所有個(gè)案的妥善解決。

所以，我們?cè)诟袆?dòng)于總理親民行動(dòng)之余，不得不進(jìn)一步深思，怎樣才能為全體人民提供一種呵護(hù)，提供一種制度上的保證，使他們?cè)诿媾R困境或?yàn)?zāi)難時(shí)能夠及時(shí)獲得國(guó)家與社會(huì)的援助，能夠有抵御風(fēng)險(xiǎn)的基本能力。這就需要編織一張碩大無比的、惠及全體公民的社會(huì)保障網(wǎng)，只有這種制度化的公共福利體制，才是保護(hù)所有人幸福生活的真正屏障。

現(xiàn)代思想家約翰·羅爾斯在《正義論》一書中強(qiáng)調(diào)，正義是衡量社會(huì)制度優(yōu)劣的首要價(jià)值，而正義的核心議題就是社會(huì)結(jié)構(gòu)，即由社會(huì)制度所分配的基本權(quán)利和義務(wù)的狀況。溫家寶總理在全國(guó)人大十屆五次會(huì)議的中外記者招待會(huì)上指出，我們?cè)谏鐣?huì)主義初級(jí)階段要實(shí)現(xiàn)的兩大任務(wù)，一是集中精力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力；二是推進(jìn)社會(huì)公平與正義，特別是“讓正義成為社會(huì)主義國(guó)家制度的首要價(jià)值”。社會(huì)公正既包括經(jīng)濟(jì)公正，也包括政治公正及社會(huì)生活其他方面的公正，要保證每個(gè)社會(huì)成員享有平等的基本權(quán)利和同等發(fā)展機(jī)會(huì)，保證每個(gè)社會(huì)成員能得到與其貢獻(xiàn)相對(duì)等的有所差別但恰如其分的回報(bào)，保證全體社會(huì)成員能夠共享社會(huì)發(fā)展成果。由此看來，實(shí)施積極的社會(huì)政策，大力發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，保證社會(huì)公平，已成為我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的重要議題。

總而言之，從社會(huì)民生問題的積累來看，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性來看，從社會(huì)主義國(guó)家公平正義的本質(zhì)來看，逐步建立中國(guó)式福利國(guó)家體制刻不容緩。

目前中國(guó)所面對(duì)的，是要建立一個(gè)覆蓋全體公民的、涵蓋教育、醫(yī)療、社會(huì)救助、養(yǎng)老、社會(huì)服務(wù)等諸多內(nèi)容的現(xiàn)代社會(huì)福利體系。而我們的工作還處于起步階段，比如相關(guān)的法律、政策正在加快制定中，社會(huì)福利事業(yè)所需的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和服務(wù)體系還有很大缺口，社會(huì)福利資金和相關(guān)的諸多資源還需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決，對(duì)于多層次福利保障網(wǎng)的管理模式也需要整合優(yōu)化。

盡管困難重重、任務(wù)繁重，但中國(guó)也有自身的優(yōu)勢(shì)。一是我們所堅(jiān)持的社會(huì)主義理想和原則，哺育了集體主義精神、團(tuán)結(jié)互助美德和社會(huì)公正信念，這是建立社會(huì)化福利事業(yè)最堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。二是我們多年來改革開放的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐，積累了大批財(cái)富和資金，為發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)奠定了比較雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。三是我們有著世界上最強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制和人力組織規(guī)模，能夠最廣泛地發(fā)動(dòng)群眾，成就任何社會(huì)事業(yè)。四是中國(guó)具有悠久的社區(qū)幫扶傳統(tǒng)，家庭、鄰里和居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等自治組織都具有日常的扶持、互助、撫慰等福利功能，這些民間人際網(wǎng)絡(luò)和組織機(jī)制，是建立福利體系的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)因素。五是也是最重要的，發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，促進(jìn)民生，既是我黨的奮斗目標(biāo)，也是廣大群眾的民心所向、眾望所歸。所有這些，都是中國(guó)社會(huì)福利體制建設(shè)的優(yōu)越條件。

目前，中國(guó)城鄉(xiāng)的低保制度已經(jīng)覆蓋了7000多萬困難群眾，也就是說，最低生活保障的兜底網(wǎng)已經(jīng)編織成型，盡管這還是一種低水平、廣覆蓋的模式，補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)還不高，但中國(guó)最困難群眾的基本生活已經(jīng)得到了保障。隨著國(guó)力的增強(qiáng)，中國(guó)的社會(huì)福利制度正在由“補(bǔ)缺型”向適度“普惠型”轉(zhuǎn)變，爭(zhēng)取讓越來越多的社會(huì)公眾享受到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)福利服務(wù)。

我國(guó)的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革也加快了腳步，基本醫(yī)療保障制度將全面覆蓋城鄉(xiāng)居民，基本醫(yī)療衛(wèi)生可及性和服務(wù)水平將大幅度提高，“看病難、看病貴”的問題會(huì)明顯緩解。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出的戰(zhàn)略目標(biāo)中，提到要實(shí)現(xiàn)更高水平的普及教育，提高高等教育大眾化水平，掃除青壯年文盲，主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口平均受教育年限從9.5年提高到11.2年，其中接受高等教育的比例達(dá)到20%以上。綱要還提出，要形成惠及全民的公平教育，堅(jiān)持教育的公益性和普惠性，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。

隨著中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，老年人福利也亟待提高。目前，已經(jīng)有31個(gè)省份相繼出臺(tái)了老年人的優(yōu)待政策，1400多個(gè)縣市實(shí)行了老年人生活補(bǔ)貼；同時(shí)廣泛開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將在全面推進(jìn)多層次養(yǎng)老制度體系建設(shè)、擴(kuò)大非繳費(fèi)型和基本養(yǎng)老覆蓋范圍、重新界定政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)體制中的職能和推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障模式建設(shè)等方面做出改進(jìn)。

我國(guó)的福利社會(huì)建設(shè)要注意以下幾點(diǎn)：

第一，不能急于求成，不能期望值過高。我國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)總量有了很大提升，但人均GDP還是比較低的，從動(dòng)態(tài)上看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可能永遠(yuǎn)維持這樣一個(gè)高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，所以對(duì)福利事業(yè)的投入要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，要注意保持福利政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的平衡。

第二，福利模式的選擇是一個(gè)非常重要的因素。在我國(guó)全面建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，社會(huì)福利體制的建設(shè)既要由國(guó)家主導(dǎo)，又不能“吃大鍋飯”，要提倡企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，倡導(dǎo)公民權(quán)利和義務(wù)對(duì)等，公民社會(huì)組織積極參與，并在一定程度上利用市場(chǎng)機(jī)制。

第三，要建立科學(xué)、公正的一次分配制度，以此來保證屬于二次分配的福利制度的生存。要防止二次分配動(dòng)作太大扭曲勞動(dòng)力市場(chǎng)，產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)作用。改變收入結(jié)構(gòu)，改變分配結(jié)構(gòu)，用社會(huì)的發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用經(jīng)濟(jì)水平的提高帶動(dòng)民生水平的提高。

第四，在強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)社會(huì)福利事業(yè)責(zé)任的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)公職人員的管理和監(jiān)督，同時(shí)完善相關(guān)法律法規(guī)，防止以權(quán)謀私、貪污腐敗的孳生，保證社會(huì)福利體制的運(yùn)作效率。

以解決民生問題為中心的中國(guó)福利社會(huì)建設(shè)，可以而且必須學(xué)習(xí)、借鑒各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但卻不能照搬任何國(guó)家的現(xiàn)成福利模式。因?yàn)槭澜缟弦?guī)模如此之大、基礎(chǔ)如此薄弱、情況如此復(fù)雜、民眾如此期待的福利事業(yè)，中國(guó)是獨(dú)此一家。我們必須以改革創(chuàng)新的勇氣和人民至上的崇高使命感，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性，爭(zhēng)取早日建成一個(gè)中國(guó)特色的、嶄新的福利國(guó)家模式。

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[3]引自“處在十字路口上的第三條道路”，轉(zhuǎn)引自《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》.

[4]此次調(diào)查覆蓋全國(guó)28個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）130個(gè)縣（市、區(qū)），260個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），520個(gè)村（居委會(huì)），訪問住戶7140余戶，獲得有效問卷7061份，調(diào)查誤差小于2%.

責(zé)任編輯姚黎君