鄭海霞 楊春宇

摘 要：自“十一五”以來，貴州省進一步加大支持旅游業(yè)發(fā)展力度，本省旅游法制建設(shè)也取得了一定的成就，但是隨著旅游業(yè)發(fā)展的深度及其在國民經(jīng)濟發(fā)展中地位的提升，旅游法規(guī)也需要及時進行調(diào)整。本文通過采用縱向?qū)Ρ鹊姆椒?，對我國東、中、西部三省旅游法制建設(shè)進行比較，以期借鑒其他省份旅游立法建設(shè)方面的成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)貴州省旅游立法建設(shè)的不足，進一步完善貴州省旅游法制體系，提高貴州省旅游立法能力。

關(guān)鍵詞：旅游法規(guī)；法制建設(shè)；比較；立法能力

隨著經(jīng)濟的高速持續(xù)發(fā)展，以及旅游業(yè)與住宿業(yè)、餐飲業(yè)、交通運輸業(yè)以及其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)的密切關(guān)聯(lián)性，旅游業(yè)已經(jīng)成為我國成長信用良好，消費潛力巨大的服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)，也成為促進我國經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一。旅游立法不僅是旅游市場健康發(fā)展的前提條件，更是社會穩(wěn)定的基本因素[1]。各地區(qū)政府結(jié)合本地區(qū)特點，紛紛制定了地區(qū)旅游法規(guī)，這對促進當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的快速健康發(fā)展，規(guī)范旅游市場秩序，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，維護旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，發(fā)揮了極其重要的作用，萬國華認為：我國旅游法治尤其旅游立法還相當(dāng)落后，存在一些亟待解決的問題[2]。目前我國地方性旅游法規(guī)的制定可謂繁榮，但是相關(guān)方面的學(xué)術(shù)研究卻不多見，尤其是各地方旅游法規(guī)的比較研究更是少之又少。在中國期刊全文數(shù)據(jù)庫輸入“旅游立法”關(guān)鍵字，共搜索到1980年到2011年核心期刊刊出的文獻共66篇。從文獻內(nèi)容來看，從80年代后期才逐漸興起旅游業(yè)法制建設(shè)方面的研究，研究的文獻數(shù)目較少且內(nèi)容層次較淺，1999年以后，國家經(jīng)濟發(fā)展迅猛，旅游業(yè)成為國家經(jīng)濟新的增長點，對旅游立法方面的研究逐漸增多且內(nèi)容豐富。

在當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展水平下，提高地方旅游產(chǎn)業(yè)的市場競爭力要靠政府的引導(dǎo)與投入，對旅游法制的要求就是加快“旅游規(guī)劃立法”[3]。貴州省是我國西南地區(qū)重要的旅游城市之一。近年來，貴州省旅游業(yè)發(fā)展水平穩(wěn)步上升，旅游接待人數(shù)、旅游收入也逐年增長，更是將旅游業(yè)的發(fā)展納入本省“十一五”以及“十二五”規(guī)劃中。但是與其他省份相比較，貴州省旅游立法建設(shè)相對落后，為了更加符合本省旅游業(yè)的發(fā)展要求，需加強對旅游業(yè)法制建設(shè)等相關(guān)方面的學(xué)術(shù)研究，為完善貴州省旅游業(yè)法制體系建設(shè)，提高本省旅游業(yè)立法能力提供理論依據(jù)。

一、貴州省旅游法規(guī)建設(shè)的基本狀況

截止到2011年4月，貴州省共制定了《貴州省旅游業(yè)管理條例》（1999）、《貴州省旅游業(yè)管理規(guī)定》（1995）、《貴州省旅游區(qū)（點）導(dǎo)游員管理辦法》（2001）等多部地方性旅游法規(guī)以及通知辦法等，對規(guī)范貴州省旅游市場，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，起到了積極作用。貴州省地方旅游法規(guī)體系主要由以下幾個方面構(gòu)成：

1.旅游經(jīng)營者方面的管理：1999年9月2日頒布的《貴州省旅游業(yè)管理條例》中第五章明確界定旅游經(jīng)營者的范圍，規(guī)定旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益與義務(wù)，并對旅游經(jīng)營者的責(zé)任制度、行為準(zhǔn)則進行明確規(guī)定。另外，2001年3月19日頒布的“貴州省人民政府辦公廳關(guān)于旅游行風(fēng)治理整頓工作的通知”中指出針對從事旅游活動企事業(yè)單位和旅游從業(yè)人員進行治理整頓，以期達到旅游經(jīng)營者的規(guī)范管理。

2.旅游者權(quán)益方面的管理：旅游者權(quán)益的保護是旅游活動過程中一個相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，甚至可以說是影響旅游進行的重要因素，旅游者的合法權(quán)益包括旅游者的人身財產(chǎn)安全以及應(yīng)當(dāng)享有的旅游合法權(quán)益。在《貴州省旅游業(yè)管理條例》中第六章專門針對旅游者的合法權(quán)益以及義務(wù)進行明確規(guī)定。其中包括旅游者合法權(quán)益的內(nèi)容以及合法權(quán)益收到損害后的投訴和申請賠償。

3.導(dǎo)游人員方面的管理：為了規(guī)范旅游過程中導(dǎo)游人員的行為準(zhǔn)則，保障旅游者的人身、財產(chǎn)安全以及合法權(quán)益；更好的提高旅游服務(wù)質(zhì)量，2001年12月4日頒布實施的《貴州省旅游區(qū)（點）導(dǎo)游員管理辦法（修改）》，就是專門針對導(dǎo)游人員行為準(zhǔn)則管理的法規(guī)。在該條例里修改刪除了以前舊的《貴州省旅游區(qū)（點）導(dǎo)游員管理辦法》部分條款，這些法規(guī)的頒布實施以及條款的修改，使得導(dǎo)游人員的管理更為合理準(zhǔn)確，對提高導(dǎo)游人員的素質(zhì)，規(guī)范導(dǎo)游人員的行為準(zhǔn)則，保障導(dǎo)游人員的合法權(quán)益，提高旅游服務(wù)的質(zhì)量，起到了促進的作用。

4.旅游景區(qū)方面的管理：2002年2月27日由貴州省旅游局頒布實施的《貴州省旅游村寨定點管理暫行辦法》便是其中一個具有特色的代表。該辦法針對貴州省少數(shù)民族村寨旅游資源豐富的特點，對貴州省少數(shù)民族村寨旅游進行合理規(guī)劃，定點保護，有利于貴州省少數(shù)民族文化多樣性的保護和貴州省少數(shù)民族地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展。2003年4月9號頒布的“貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)綜合評選優(yōu)先發(fā)展重點旅游區(qū)實施方案的通知”以及2004年2月2日頒布的“貴州省人民辦公廳關(guān)于確立我省首批優(yōu)先發(fā)展重點旅游區(qū)的通知”，更有針對性的將安順綜合旅游區(qū)、荔波綜合旅游區(qū)、黎平——從江———榕江綜合旅游區(qū)評選為貴州省首批優(yōu)先發(fā)展重點旅游區(qū)。這是貴州省實施旅游精品戰(zhàn)略，加快建設(shè)自然風(fēng)光與民族文化相結(jié)合的旅游大省的重大舉措，促進貴州省整體旅游產(chǎn)品品質(zhì)的提升和旅游業(yè)的快速發(fā)展。

5.旅游發(fā)展方面的管理：旅游業(yè)的發(fā)展需要一個穩(wěn)定的平臺，政府方面需要制定合理正確的方針政策來為旅游業(yè)的發(fā)展指引道路。關(guān)于旅游發(fā)展方面，在《貴州省旅游業(yè)管理條例》第三章中對此作出明確規(guī)定。包括省人民政府應(yīng)當(dāng)建立旅游工作聯(lián)席會議制度；安排旅游發(fā)展專項資金；提出優(yōu)惠條件，鼓勵企業(yè)、個人、團體投資旅游業(yè)；鼓勵扶持少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展有特色的旅游業(yè)；組織重大旅游活動，知道精品旅游產(chǎn)品的開發(fā)等能有效促進旅游業(yè)發(fā)展的措施。

6.旅游規(guī)劃方面的管理：實施旅游規(guī)劃制度可以確保旅游開發(fā)的合理性，真正實現(xiàn)旅游資源的經(jīng)濟價值、社會價值和自然價值的統(tǒng)一。在《貴州省旅游業(yè)管理條例》中第二部分明確規(guī)定了旅游資源的開發(fā)原則、法律責(zé)任以及省級和地方旅游行政管理部門的責(zé)任。

7.旅游業(yè)投融資方面的管理：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，貴州省從“保住青山綠水也是政績”逐步開始向“工業(yè)強省”方面調(diào)整，但是在當(dāng)今科技環(huán)境下，發(fā)展工業(yè)并不會成為發(fā)展旅游的障礙，“旅游產(chǎn)業(yè)投融資”方面的研究就是在這個大的經(jīng)濟背景下提出的。2006年8月7日由貴州省人民政府辦公廳發(fā)布“關(guān)于國家開發(fā)銀行安排我省旅游項目政府信用額度貸款融資平臺等有關(guān)問題的通知”，“通知”具體規(guī)定了關(guān)于貸款的規(guī)模和期限，貸款融資平臺的構(gòu)建，貸款安排的重點和范圍以及相關(guān)旅游管理體制的配套改革；更加合理地安排我省旅游項目的政府信用額度貸款，加快全省旅游業(yè)發(fā)展。另外，省人民政府辦公廳于1999年9月22日發(fā)布“貴州省人民政府辦公廳關(guān)于成立貴州省旅游投資有限公司的通知”，建立專門的旅游投資公司，為旅游業(yè)的發(fā)展備下專項專款，奠定旅游業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

8.其他方面的管理：2009年11月16日頒布的“貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省旅游局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知”；2009年5月8日頒布的“貴州省人民政府關(guān)于印發(fā)貴州省旅游商品產(chǎn)業(yè)振興計劃的通知”；2009年3月4日頒布的“貴州省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于加強我省旅游產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)工作意見的通知”；2007年9月17日頒布的“貴州省人民政府辦公廳關(guān)于公布第三屆貴州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會承辦地名單的通知”；2005年11月29日由貴州省物價局頒布實施的“貴州省物價局關(guān)于進一步加強旅游價格管理工作的通知”以及2006年9月14日頒布的“貴州省人民政府辦公廳關(guān)于公布第二屆貴州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會承辦地名單的通知”等一系列的通知法規(guī)的頒布，都對貴州省旅游業(yè)更快更好的發(fā)展起到了促進作用。

二、比較視角下，貴州省地方旅游法規(guī)建設(shè)存在的問題分析

地方性旅游法律法規(guī)體系的建立和完善不僅對國家旅游基本法的建立有著深刻的實踐意義[4]，而且起到規(guī)范旅游市場的秩序，促進地方旅游業(yè)整體快速穩(wěn)定的發(fā)展的作用，也是一個地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展成熟的重要標(biāo)志。更重要的是旅游法規(guī)的建立和健全。相對于貴州省來看，位于中部的河南省以及位于東部的江蘇省的旅游業(yè)發(fā)展起步較早，發(fā)展較快，地方旅游立法體系建設(shè)方面也較為成熟完善。下面以河南省、江蘇省、貴陽省近年來頒布實施的地方旅游法規(guī)政策為例進行對比，貴州省地方旅游法規(guī)建設(shè)不足如下：

旅游業(yè)部分領(lǐng)域存在立法空白。貴州省現(xiàn)行旅游法規(guī)體系是以《貴州省旅游業(yè)管理規(guī)定》為主導(dǎo)，其他相關(guān)專項法規(guī)配套實施的體系。但是，就目前情況來看，這套體系較之河南省和江蘇省旅游發(fā)達地區(qū)存在著嚴重的立法空白、法規(guī)缺失的問題。在旅游業(yè)專項管理法規(guī)方面，僅有一部，即2001年12月4日頒布的《貴州省旅游區(qū)（點）導(dǎo)游員管理辦法》。酒店管理、旅行社管理、旅游產(chǎn)品開發(fā)管理、旅游交通管理、景點景區(qū)管理、文物保護管理以及其他旅游資源開發(fā)保護管理等方面的法規(guī)條例都存在著嚴重的缺失。以旅游交通管理為例，貴州省自然旅游資源與人文旅游資源十分豐富，由于其特殊的地理位置及區(qū)位條件，可進入性差成為制約當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的首要因素。但是這樣相關(guān)產(chǎn)業(yè)專項旅游法規(guī)板塊大部分幾乎為零。相對的其他兩省已出臺的《江蘇省旅游涉外飯店安全管理規(guī)定》、《江蘇省國際旅游行業(yè)定點服務(wù)若干規(guī)定》以及《河南省旅游業(yè)管理條例》中對“旅游資源的開發(fā)與保護”、“旅游安全”都有明確規(guī)范。且在《河南省旅游條例》中，專門設(shè)置了“旅游安全”一章，對涉及整個旅游過程的旅游經(jīng)營者、旅游設(shè)備、導(dǎo)游人員、旅游保險、旅游活動、旅游景區(qū)以及旅游者自身等方面相關(guān)責(zé)任與義務(wù)都作出明確規(guī)定。在和諧社會的大背景下，“人本”思想理念越來越受到人們的關(guān)注。在旅游立法中，“人本主義”要集中體現(xiàn)在旅游者合法權(quán)益保護上[5]。但是在我國地方綜合性旅游法規(guī)方面普遍存在缺乏對行政管理員的責(zé)任追究制，缺乏對刑事責(zé)任追究的具體規(guī)定等問題。因此應(yīng)當(dāng)將“人本”思想理念進一步融入旅游立法當(dāng)中。使得地方綜合性旅游法規(guī)更加人性化，具體化。

地方旅游法規(guī)過時，沒有進行適時修改。貴州省現(xiàn)行的旅游法規(guī)大部分是在2000年以前制定的，其中起主導(dǎo)作用的《貴州省旅游業(yè)管理條例》是在1995年制定頒布的，僅在1999年對其修改，沿用至今。其他法規(guī)均使用最初版本。但是《河南省旅游管理條例》在1996年制定頒布之后，又在1999年、2006年以及2007年對其進行三次修改。《江蘇省旅游管理條例》也在2000年制定頒布之后經(jīng)過2003年、2004年兩次修改。這兩個省份的旅游管理條例均比貴州省修改次數(shù)多，修改時間也更先進，因此更加適合現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展條件下旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃及管理。隨著旅游市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人民生活方式、消費觀念都發(fā)生了巨大變化，進而也會影響旅游業(yè)的發(fā)展方向。為了適應(yīng)這種變化，這就要求用來規(guī)范旅游市場行為的旅游法規(guī)也要進行適時修改與完善。

旅游立法覆蓋范圍過窄。旅游業(yè)的定義是指以旅游資源為憑借、以旅游設(shè)施為條件，向旅游者提供旅行游覽服務(wù)的行業(yè)。旅游資源、旅游設(shè)施、旅游服務(wù)是旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的三大要素。其中旅游資源包括自然風(fēng)光、歷史古跡、革命遺址、建筑成就、民族習(xí)俗等可以成為旅游吸引物的一切資源；旅游設(shè)施包括旅游交通設(shè)施、旅游住宿設(shè)施、旅游餐飲設(shè)施以及旅游游樂設(shè)施等；旅游服務(wù)是包括各種勞務(wù)和管理行為相結(jié)合的旅游業(yè)經(jīng)營接待能力。因此《貴州省旅游業(yè)管理條例》應(yīng)該對旅游景區(qū)、旅行社、旅游飯店、旅游交通、旅游商品、旅游娛樂場所、導(dǎo)游人員以及各種各樣旅游資源等進行管理規(guī)范。但是從現(xiàn)行《貴州省旅游業(yè)管理條例》來看，僅對旅游者、旅游經(jīng)營者進行較為全面的規(guī)范，其他方面均做簡單的原則性規(guī)范。這種規(guī)范明顯縮小旅游業(yè)的范圍，不利于旅游法規(guī)體系的進一步完善，更加不利于旅游市場的規(guī)范。

缺乏有地方特色的旅游法規(guī)。江蘇省湖泊資源豐富，因此江蘇省人民政府在1999年專門頒布《江蘇省環(huán)太湖地區(qū)旅游開發(fā)管理暫行辦法》以及在2005年頒布《江蘇省湖泊保護條例》。貴州省是一個多民族的省份，相對其少數(shù)民族文化豐富多樣，但是我省除了在2003年頒布過一個《貴州省民族民間文化保護條例》之外再無其他少數(shù)民族文化等相關(guān)方面的保護開發(fā)性法規(guī)。使得在市場經(jīng)濟條件下，少數(shù)民族特色文化旅游資源的開發(fā)、利用和保護等方面的問題缺乏具有法律性的解答方案。

三、完善貴州省地方旅游法規(guī)建設(shè)的建議

1.創(chuàng)新管理體制機制[7]，出臺配套的旅游發(fā)展政策措施。根據(jù)《貴州省旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》（征求意見稿）要求，為確保旅游業(yè)良好快速發(fā)展，將貴州省建設(shè)成為旅游大省，努力營造良好發(fā)展環(huán)境。應(yīng)當(dāng)健全全方位的省旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制、強化旅游發(fā)展考核監(jiān)督、出臺配套的旅游發(fā)展政策措施。

2.旅游立法要嚴格遵循貴州省旅游發(fā)展規(guī)律。首先，旅游立法是旅游業(yè)發(fā)展的必然產(chǎn)物，其宗旨是制定調(diào)整旅游活動關(guān)系的一系列法律規(guī)范，以保證旅游事業(yè)的健康發(fā)展。因此旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)律是制定旅游法規(guī)的宏觀大背景，符合地方旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律的旅游立法才能更好的從當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展實況出發(fā)，更加貼合當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展規(guī)律，更好地促進當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)快速穩(wěn)定發(fā)展。

3.結(jié)合貴州省旅游發(fā)展實情，填補旅游立法空白。隨著貴州省旅游業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)行的旅游法規(guī)的局限性也越來越明顯，因此要求貴州省各有關(guān)部門必須及時制定頒布和修訂完善相關(guān)法規(guī)。根據(jù)貴州省目前旅游市場發(fā)展?fàn)顩r，必須及時建立一套以《貴州省旅游管理條例》為主導(dǎo)，涵蓋旅行社、導(dǎo)游人員、旅游飯店、旅游景區(qū)（點）等旅游要素的旅游法規(guī)體系，并針對貴州省的地方特色，盡快建立專項旅游法規(guī)，并建立定期的立法績效評估制度，為貴州省旅游業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展提供完善、科學(xué)的法制保障。

4.及時修訂現(xiàn)行旅游法規(guī)，保證地方法規(guī)條例的時效性及先進性。為了適應(yīng)高速發(fā)展的旅游市場經(jīng)濟，貴州省應(yīng)該根據(jù)國際經(jīng)濟與旅游發(fā)展的實際情況，以動態(tài)發(fā)展的思維來制定具有前瞻性的旅游業(yè)法規(guī)。保證地方法規(guī)條例的時效性與先進性。并且進一步對旅游景區(qū)、導(dǎo)游人員、旅游飯店、旅游商品、旅行社等旅游要素做出明確的規(guī)范，以保證貴州省地方旅游條例的法律效力的明確性。

5.突出重點發(fā)展對象，制定精品旅游區(qū)（點）發(fā)展保護規(guī)劃。針對貴州省少數(shù)民族文化豐富多樣的特點，所以應(yīng)當(dāng)制定專有的少數(shù)民族文化旅游資源（包括少數(shù)民族語言、文字、服飾、節(jié)慶、風(fēng)俗活動、食品、建筑、工具等）保護條例；制定貴州省特有的旅游區(qū)（點）制定專項開發(fā)保護法規(guī)條例和發(fā)展對策，打造貴州省精品旅游產(chǎn)品，帶動其他旅游區(qū)（點）的發(fā)展，促進貴州省旅游產(chǎn)品質(zhì)量的提高。

6.借鑒成功經(jīng)驗，提高貴州省旅游立法能力。本文所列舉的河南省和江蘇省，相對于貴州省來講，旅游業(yè)發(fā)展起步較早，旅游法規(guī)體系的建立也相對成熟完備。貴州省在旅游法制建設(shè)進程中，應(yīng)當(dāng)認真學(xué)習(xí)其他旅游業(yè)發(fā)達的省市地區(qū)的地方旅游法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗，以提高自身的旅游律法時間能力，完善本省的旅游法規(guī)建設(shè)體系，促進旅游業(yè)穩(wěn)定有序的快速發(fā)展。（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)旅游管理學(xué)院）

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