高飛 倪明

摘要：財(cái)政立憲是希望通過(guò)控制政府的財(cái)政收入，促使政府提高財(cái)政支出的功效進(jìn)而保障公民權(quán)益以及建立有限政府。以稅收法定、公債入憲和具體制度革新等方式為支點(diǎn)的財(cái)政立憲將會(huì)是建設(shè)有限而高效的政府的重要保障。

關(guān)鍵詞：財(cái)政立憲；有限政府；稅收法定

中圖分類號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.56 文章編號(hào)：1672-3309（2012）03-125-02

一、有限政府視角下財(cái)政立憲的必要性

從國(guó)家的能力來(lái)源來(lái)看，國(guó)家任何功能的發(fā)揮都離不開(kāi)財(cái)政的支持。許多學(xué)者都在此方面做出了相關(guān)的論述，但是憲法學(xué)界的貢獻(xiàn)較少。馬克思主義的經(jīng)典作家曾經(jīng)指出：“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而不是其他任何東西的經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)?！盵1] “賦稅是官僚、軍隊(duì)、教士和宮廷生活的源泉，一句話，它是行政權(quán)力整個(gè)機(jī)構(gòu)的生活源泉?！蓖瑯?，西方的一些學(xué)者也基于相同的觀念認(rèn)為：“貨幣被恰當(dāng)?shù)乜醋鰢?guó)家的重大要素，是維持國(guó)家的生命和行動(dòng)，并使它能夠執(zhí)行其最主要職能的東西。因此，在社會(huì)資源容許的范圍內(nèi)，有足夠的權(quán)力獲得經(jīng)常而充分的貨幣供應(yīng)，被認(rèn)為是每種整體所不可缺少的要素?！本C上我們可以得出一個(gè)結(jié)論，公權(quán)力的根基實(shí)際上仍然是來(lái)自于私權(quán)的，沒(méi)有私權(quán)的發(fā)展與保護(hù)，國(guó)家的公權(quán)力是無(wú)法獨(dú)立的生存下去的。財(cái)政實(shí)際上是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種剝奪，只不過(guò)由于人民在國(guó)家誕生時(shí)讓與了其自身的部分權(quán)利，而使這種剝奪成為了一種合法化的產(chǎn)物。但是這種合法化的剝奪范圍如何，程度如何的標(biāo)準(zhǔn)確定，仍然是屬于人民的權(quán)利。構(gòu)筑有限政府就必須使民眾意識(shí)到，掌握標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)的重大意義，必須緊緊的看管住政府的錢袋子，才會(huì)使政府處處受制于人民的利益，為人民而服務(wù)。

然而人民又如何能夠控制住財(cái)政，繼而控制住政府呢？這一問(wèn)題筆者認(rèn)為，雖然方法多樣，但是以財(cái)政立憲的方式不失為一種較好的選擇。實(shí)際上政府財(cái)政權(quán)的問(wèn)題，從一開(kāi)始便是一個(gè)憲法學(xué)的問(wèn)題，雖然后來(lái)多從經(jīng)濟(jì)視角去分析，但是這都掩蓋不了其在憲法上的意義。與政府財(cái)政權(quán)相對(duì)應(yīng)的便是公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從財(cái)政立憲的起源上我們可以發(fā)現(xiàn)，最初的財(cái)政權(quán)的規(guī)定就是公權(quán)力同私權(quán)利博弈的產(chǎn)物。此外，由于有限政府的起源是來(lái)自于公民與國(guó)家達(dá)成的憲法契約，所以憲法所在的范圍是政府權(quán)力的邊界。因此作為對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)剝奪的政府財(cái)政權(quán)，必然是憲法應(yīng)有的內(nèi)涵。只有在這一契約中規(guī)定了財(cái)政權(quán)限的范圍，才能從根本上限制住政府權(quán)力的濫用。公民有權(quán)利當(dāng)政府違背了財(cái)政權(quán)限的規(guī)定范圍時(shí)，選擇對(duì)政府進(jìn)行憲法上的控訴，追究政府的憲法責(zé)任甚至推翻政府。[2]公共選擇理論學(xué)派布坎南的理論認(rèn)為：規(guī)則優(yōu)先于決策，憲法存在于立法和決策之前。憲法也先于政府，立憲階段達(dá)成的憲法契約是對(duì)政府行為的約束。而憲法的基礎(chǔ)就是全體人的一致。尤其是目前行政權(quán)不斷擴(kuò)大，執(zhí)政黨往往都可以控制住議會(huì)，使議會(huì)的權(quán)力受到政府的制約，因此，凸顯了財(cái)政立憲制約的重要性。

二、我國(guó)財(cái)政立憲事業(yè)對(duì)于有限政府建設(shè)貢獻(xiàn)的缺失

（一）我國(guó)憲法中沒(méi)有關(guān)于限制政府財(cái)政權(quán)的任何直接條文。僅有的條款也只是在憲法的第56條規(guī)定了公民的納稅義務(wù)，以及十屆全國(guó)人大憲法修正案中公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的規(guī)定。但是這不能夠表明我國(guó)在憲法層面，已經(jīng)達(dá)到了財(cái)政立憲的高度。財(cái)政立憲原則問(wèn)題的核心是對(duì)于政府的財(cái)政權(quán)加以限制，主要包括了對(duì)政府的征稅權(quán)、政府舉債的權(quán)力以及財(cái)政支出的程序等問(wèn)題，做出憲法的規(guī)定。但是這些規(guī)定在我國(guó)的憲法文件中，是根本無(wú)法尋覓到的。雖然在憲法中強(qiáng)調(diào)了對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，但是筆者認(rèn)為這也只是杯水車薪。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的變革，尤其是國(guó)有企業(yè)的體制轉(zhuǎn)軌，致使原先的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的上繳，作為財(cái)政收入主體的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，稅收收入開(kāi)始占據(jù)了我國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)比重中的核心位置。國(guó)退民進(jìn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)革新，是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流的，民眾也開(kāi)始日漸意識(shí)到納稅人的對(duì)于政府的地位。這只是民眾主體地位意識(shí)覺(jué)醒的一小步“財(cái)產(chǎn)權(quán)入憲只是序幕，如何保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，應(yīng)該是我們今后研究的難題?！蔽覈?guó)目前的這種憲法上條文的缺失，不僅是國(guó)家層面的失誤，也反映了我國(guó)理論界對(duì)于財(cái)政立憲理論研究之匱乏，“原因可能在于我們?nèi)狈σ粋€(gè)作為財(cái)政憲法前理解的憲法權(quán)利和義務(wù)的理論”

（二）我國(guó)財(cái)政法律體系極為混亂。規(guī)則優(yōu)先于決策，決策是對(duì)規(guī)則的執(zhí)行。這也就表明了規(guī)則的混亂必然會(huì)使決策混亂?？梢哉f(shuō)正是我國(guó)憲法層面的缺失，直接導(dǎo)致了我國(guó)在具體法律體系層面的混亂。

1、我國(guó)的稅收法定原則不健全。征稅權(quán)作為對(duì)人民財(cái)產(chǎn)的剝奪，必須經(jīng)過(guò)人民的同意才能有效。而這種認(rèn)同反映在現(xiàn)代，應(yīng)當(dāng)是憲法中所規(guī)定的代議制民主政體的認(rèn)同。如果將這種權(quán)力授予政府，必然會(huì)誘發(fā)政府懶征稅收。政府的利維坦傾向會(huì)時(shí)刻發(fā)生，這種將政府錢袋子交給政府自己控制的行為，明顯認(rèn)為政府超然于了社會(huì)和民眾之外。[3]但是政府的組成人員也是民眾，他們不是天使，如果他們是天使我們就不再需要分權(quán)和憲法的方式，去制約其權(quán)力的行使。政府必然也會(huì)追求自我利益的最大化，這種授權(quán)就會(huì)使政府能夠不斷擴(kuò)大其所能揮霍的資源。我國(guó)人大在1984年授權(quán)了國(guó)務(wù)院部分稅收立法權(quán)，雖然形式看似乎合法，但從憲法實(shí)質(zhì)精神上看，這種授權(quán)是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的一種極大的侵害。此后政府在稅收方面的權(quán)限不斷擴(kuò)大，一個(gè)大政府的情勢(shì)也越發(fā)的明顯。

2、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不健全。到目前為止，仍然沒(méi)有出臺(tái)一部關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的基本法律，與國(guó)家主流相背。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐在我國(guó)已經(jīng)極為平常，以“2004—2006年期間，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助支出都在1萬(wàn)億元以上。2005年，中央財(cái)政總支出為20249.41億元，其中，中央對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)助支出為11437.68，占中央財(cái)政支出的56.5%。換言之，這一年，中央財(cái)政總支出中的一半以上，都是通過(guò)中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助支出來(lái)完成的?！彪y以想象的是，如此大規(guī)模的政府間的資金流轉(zhuǎn)，竟然是在沒(méi)有經(jīng)過(guò)代議制機(jī)構(gòu)法律文件支持下進(jìn)行的。沒(méi)有法律規(guī)定也就無(wú)從確立法律責(zé)任，掌握政府公權(quán)力的官員利維坦傾向會(huì)最大化的膨脹。

三、推進(jìn)財(cái)政立憲事業(yè)的發(fā)展

從上述的討論中，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)之所以長(zhǎng)期將有限政府建設(shè)的工作，停留在制度層面，很重要的一個(gè)原因，是制度供給的不足導(dǎo)致的，尤其是財(cái)政立憲制度建設(shè)，仍然是停留在理論探討階段。政府財(cái)源在不受控制的情況下，必然會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力范圍的擴(kuò)張。筆者認(rèn)為只有將財(cái)政制度入憲，才能有效改變此一局面。

（一）完善我國(guó)憲法中關(guān)于稅收方面的規(guī)制。全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)盡快以憲法修正案的形式，通過(guò)憲法程序，將對(duì)政府征稅權(quán)的限制性規(guī)定加入憲法的條文。同時(shí)補(bǔ)入稅收法定的原則。雖然時(shí)至今日稅收已經(jīng)只是政府收入來(lái)源中的一種，且世界主要潮流更愿意通過(guò)它種途徑，來(lái)擴(kuò)充財(cái)政收入，但是控制征稅權(quán)對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)欠缺法律傳統(tǒng)，稅收法定原則觀念較為薄弱的國(guó)家，仍然是非常必要的。不允許政府肆意根據(jù)自己的意愿加重舊稅和開(kāi)征新稅，是對(duì)政府權(quán)力濫用一個(gè)較好的監(jiān)控模式。稅收不同公債，征收稅收的政府是不用付出任何代價(jià)的，政府如果總可以獲得大量的不需要付出任何代價(jià)的方式取得財(cái)富資源，必然會(huì)擴(kuò)張政府的權(quán)力所及之范圍。

（二）將政府公債的規(guī)模、用途和上限等規(guī)定進(jìn)入憲法體系。當(dāng)今世界的一大潮流即削減稅收收入而抬高公債的規(guī)模。因?yàn)槎愂帐且环N對(duì)于人民財(cái)產(chǎn)無(wú)常的剝奪。[4]政府想要擴(kuò)張自己的權(quán)限，強(qiáng)大自己的財(cái)政實(shí)力，但是不能不考慮民眾的意愿。稅收過(guò)高會(huì)直接傷害到民眾對(duì)于政府的熱情，持續(xù)的過(guò)高稅負(fù)，會(huì)激起民眾對(duì)政府的強(qiáng)烈不滿，甚至可能引發(fā)政治危機(jī)。而公債則不同，一方面公債從表面上看是一種有償?shù)男袨?，政府注定是要還本付息的，所以公眾并不會(huì)介意政府?dāng)U張公債；至少?gòu)谋砻嫔峡凑€是要還的，公民并不會(huì)受到損失，同樣也就不會(huì)表現(xiàn)出抗拒的心理。[5]另一方，面政府可以通過(guò)延長(zhǎng)付款期限甚至推動(dòng)一些小規(guī)模的通貨膨脹，而從實(shí)質(zhì)上降低政府的債務(wù)吞噬債權(quán)人的債權(quán)。因此政府越來(lái)越熱愛(ài)于發(fā)公債降稅率，但是過(guò)高的公債規(guī)模必然會(huì)導(dǎo)致政府高額的財(cái)政赤字，甚至使政府陷入財(cái)政危機(jī)深淵。我國(guó)盡管中央政府公債規(guī)模一直未過(guò)限，但是地方債以及部委的債務(wù)規(guī)模是十分巨大的。[6]據(jù)國(guó)家審計(jì)署2011年6月27日發(fā)布的2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。如此高規(guī)模的債務(wù)，所帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)是不容忽視的。將憲法中吸入關(guān)于政府公債的規(guī)模、使用途徑和方式是限制政府過(guò)分舉債，控制政府濫發(fā)紙幣行為的有效措施，也是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的有效保護(hù)。

四、總結(jié)

財(cái)政立憲主義是以財(cái)政的視角為出發(fā)點(diǎn)，審視我國(guó)憲政發(fā)展與建設(shè)。雖然建國(guó)后我國(guó)的憲法傳統(tǒng)有別于西方主流國(guó)家的憲法學(xué)說(shuō)；財(cái)政因素也并不是具有決定意義的因素。但是財(cái)政的立憲主義精神，已經(jīng)被我國(guó)學(xué)界和政府所接受。通過(guò)反復(fù)的實(shí)質(zhì)財(cái)政立憲主義實(shí)踐，已經(jīng)為我國(guó)財(cái)政立憲打下基礎(chǔ)。財(cái)政立憲對(duì)于政府公權(quán)力限制的功能主義價(jià)值，已經(jīng)是被歷史實(shí)踐所證明。“立憲主義價(jià)值的立場(chǎng)對(duì)于財(cái)政制度的塑造，可以達(dá)致制約公權(quán)力和人權(quán)保障的目標(biāo)。”經(jīng)過(guò)30年的社會(huì)發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)具有雛形；一個(gè)小政府、大社會(huì)是中國(guó)發(fā)展的必然選擇，而財(cái)政立憲主義正是通往這一目標(biāo)的一把鑰匙。

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