徐一然

摘要：我國(guó)保障房建設(shè)問題已成為重要的民生問題。政府作為保障房建設(shè)的主導(dǎo)者，在保障房建設(shè)過程中一直存在職能缺位的現(xiàn)象，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，合理界定保障房使用者的收入狀況和變動(dòng)性，建設(shè)可靠的融資平臺(tái)，強(qiáng)化房地產(chǎn)企業(yè)在建設(shè)過程中的作用等是我國(guó)現(xiàn)階段房地產(chǎn)建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制確立的途徑。

關(guān)鍵詞：保障房；政府職能；協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F240；F207文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.47文章編號(hào)：1672-3309（2012）03-104-02

自1998年我國(guó)逐步實(shí)行住房分配貨幣化政策以來，商品房成為解決城市居民住房的主要渠道。由于偏重于商品房建設(shè)，2004-2009年后，我國(guó)保障性投資額占商品房投資額的比例不斷降低。近年來隨著商品住宅價(jià)格的迅速上漲，產(chǎn)生了一定的社會(huì)問題，與政府制定的“實(shí)現(xiàn)群眾住有所居”的目標(biāo)相背離。保障房建設(shè)受到了極大的社會(huì)關(guān)注。大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，是黨中央、國(guó)務(wù)院為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保障和改善民生所采取的重大舉措。

一、政府是保障房建設(shè)的主導(dǎo)者

作為重要的民生問題和社會(huì)問題，保障性住房建設(shè)得到了各國(guó)政府的重視，其政府參與模式從直接到間接，集中體現(xiàn)為美國(guó)模式、德國(guó)模式、日本模式和新加坡模式。不同的參與模式分別從提供融資貸款、利息補(bǔ)貼等財(cái)稅優(yōu)惠政策，加強(qiáng)立法保障、鼓勵(lì)合作性建設(shè)、建立住房建設(shè)和金融機(jī)構(gòu)等組織方面做了可貴的探索，為我們提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

從理性層面看，政府必須是保障房建設(shè)的主導(dǎo)者，其利益需求是實(shí)現(xiàn)政府維持社會(huì)公平和穩(wěn)定的功能。2008年11月，“加快建設(shè)保障性安居工程，加大對(duì)廉租住房建設(shè)支持力度，加快棚戶區(qū)改造，實(shí)施游牧民定居工程，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)”被列為國(guó)務(wù)院進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的10條措施之首，同年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求“保持房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展”、“要把滿足居民合理改善居住條件的愿望和發(fā)揮房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)作用結(jié)合起來……”。房地產(chǎn)是一種特殊的消費(fèi)品，由于社會(huì)個(gè)體稟賦和資源占有的差異性，無法完全通過市場(chǎng)完成資源的配置。因此，政府作為實(shí)施二次分配的主體，有義務(wù)通過二次分配達(dá)到對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的住房保障功能。

二、政府職能缺位導(dǎo)致我國(guó)保障性住房建設(shè)失衡

保障性住房是指政府對(duì)中低收入家庭實(shí)行的分類保障所提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)的具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房，包括兩限商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房以及廉價(jià)房等。近年來，針對(duì)保障性住房建設(shè)問題，各地都進(jìn)行了一些有益的探索，形成了重慶模式、杭州模式、北京模式等。但是，由于我國(guó)地方政府職能缺位導(dǎo)致了保障性住房建設(shè)過程中普遍存在著建設(shè)資金不足、制度建設(shè)滯后、立法不夠完善、土地供應(yīng)不足等問題。

第一，制度建設(shè)滯后，立法不夠完善。我國(guó)關(guān)于保障性住房的建設(shè)內(nèi)容一直散見在多個(gè)制度設(shè)計(jì)中，直到2007年出臺(tái)了專門針對(duì)關(guān)于保障性住房的文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（2007國(guó)發(fā)24號(hào)文件），文件規(guī)定了保障房物品體系架構(gòu)，體現(xiàn)了較好的層次性差異，但在實(shí)踐過程中執(zhí)行不足。24號(hào)文件發(fā)布前，“廉租房”主要針對(duì)最低收入群體，文件發(fā)布后，“廉租房”主要針對(duì)中低收入群體。公租房具備部分公共性，但在操作層面上因引入了較強(qiáng)的逐利性，使得公租房無法形成解決低收入群體住房困難的主導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)適用房（2003年18號(hào)文件）指“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，從本質(zhì)上講是商品住宅，其公共功能居次，因此，在建設(shè)過程中出現(xiàn)了部分經(jīng)適房套型偏大且價(jià)格偏高，近似于中檔商品房的現(xiàn)象，失去了其保障房的功能。

第二，建設(shè)資金成為保障性住房建設(shè)中的瓶頸。1998年住房分配貨幣化改革后商品房單兵突進(jìn)的局面導(dǎo)致保障性住房建設(shè)不足，使我國(guó)住房體系陷入了“商保失調(diào)”的扭曲狀態(tài)。從1998年到2009年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房的投資額占住宅投資額的比重持續(xù)降低，從13%降至4.4%。其主要原因是房地產(chǎn)行業(yè)本身的逐利性使房地產(chǎn)商不愿開發(fā)利潤(rùn)小的保障性住房。同樣的原因，商業(yè)銀行亦不愿為保障房建設(shè)提供資金。保障性住房本身的公共性與企業(yè)盈利性需求之間的錯(cuò)位是導(dǎo)致建設(shè)資金不足的主要原因。

第三，土地供應(yīng)不足。住房分配貨幣化導(dǎo)致的房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)盈利趨勢(shì)引導(dǎo)著整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)的高速發(fā)展，地方政府通過出售土地能夠形成較大的收益，土地出讓金成為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要支撐，因此，在財(cái)政“分灶吃飯”的情況下，地方政府在“經(jīng)濟(jì)型財(cái)政”思想的主導(dǎo)下不會(huì)將大量土地用于保障性住房的建設(shè)。

三、保障房建設(shè)需要政府建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

參與保障住房建設(shè)的其他利益主體對(duì)保障房建設(shè)過程的影響程度和重要性取決于政府制度設(shè)計(jì)的有效性，良好的制度設(shè)計(jì)有利于激發(fā)利益相關(guān)者在保障房建設(shè)過程中的積極性。因此保障房建設(shè)的重點(diǎn)是政府建立一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。從保障房建設(shè)的流程看，融資體系有效性、建設(shè)和分配上的公平性、效率性和微利性是保障房建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的重要前提條件。

第一，從“經(jīng)濟(jì)型政府”向“服務(wù)型政府”理念的轉(zhuǎn)變。我國(guó)地方政府的工作重點(diǎn)正在逐步轉(zhuǎn)移到民生問題，住房保障作為人民群眾最關(guān)注的民生問題之一，迫切需要政府健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化實(shí)施步驟。在保障房建設(shè)的過程中，向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變意味著政府需要建立一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過制度設(shè)計(jì)科學(xué)調(diào)整利益相關(guān)者的行為模式，改善保障房建設(shè)過程的制度環(huán)境。

第二，合理界定低收入群體的規(guī)模及變動(dòng)性。中低收入群體是保障房建設(shè)制度的受惠者，按照政策規(guī)定，保障性住房只能出租或出售給中低收入家庭。但在現(xiàn)實(shí)中這一規(guī)定失去了原本的意義，甚至出現(xiàn)了定向分配導(dǎo)致的變相福利分房。其根本原因在于形同虛設(shè)的審查制度。缺乏公開透明的程序和科學(xué)輪候制度，根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r合理界定保障群體的范圍，是保證保障房建設(shè)的數(shù)量以及保障房分配公平性的主要內(nèi)容。政府應(yīng)加快建立健全審查準(zhǔn)入制度，制度設(shè)計(jì)的明細(xì)程度將會(huì)提高非低收入群體的機(jī)會(huì)成本，切實(shí)體現(xiàn)對(duì)低收入群體的保障效果。建立保障性住房的退出制度也同樣重要，這一制度將是擴(kuò)大保障性住房來源、加大受益群體的重要途徑。

第三，為保障房建設(shè)搭建有效的融資平臺(tái)。目前保障房資金主要來源于中央財(cái)政撥款、各地政府土地出讓金劃撥以及住房公積金三個(gè)部分。但是仍然不能解決近期保障房大規(guī)模建設(shè)的需要。因此，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政資金投入機(jī)制，實(shí)施公積金貸款、保險(xiǎn)資金投資、商業(yè)銀行貸款、社?；饏⑴c等多種方式創(chuàng)新保障性住房融資格局，建立信托基金引導(dǎo)和推進(jìn)民間資本的投入。

第四，強(qiáng)化房地產(chǎn)開發(fā)商參與保障房建設(shè)的利益驅(qū)動(dòng)，引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任。作為保障房的建設(shè)者，房地產(chǎn)開發(fā)商在建設(shè)過程中雖然直接利益不足，但是卻可以獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的間接利益，如通過一二級(jí)聯(lián)動(dòng)獲得土地開發(fā)權(quán)、在配套項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)低成本拿地、在保障房地塊中配置商品房獲得盈利空間、通過參與保障房建設(shè)的融資優(yōu)惠以及優(yōu)先行政審批權(quán)等，在履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的過程中提升企業(yè)市場(chǎng)占有率和社會(huì)影響力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 何偉.國(guó)內(nèi)外保障性住房比較[J].天津職業(yè)院校聯(lián)合學(xué)報(bào),2010,12,(04):131-133.

[2] 任鴻.保障性住房建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].地方財(cái)政研究,2010,(06):75-80.

[3] 董寧.保障性住房融資模式探討[J].改革與開放,2010,(23):38-41.

[4] 陳新平.試論住房公積金制度的效率安排[J].中國(guó)房地信息，2003,(09):85-88.