顧建光，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030

論當(dāng)代公共管理三大范式及其轉(zhuǎn)換

顧建光，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030

現(xiàn)代以來(lái)的國(guó)際公共管理領(lǐng)域先后演化形成了三種主要的范式，它們分別被稱(chēng)之為“公共行政”、“新公共管理”、“新公共治理”。這三大范式在時(shí)間順序上有著前后更迭和轉(zhuǎn)換過(guò)程。從各國(guó)實(shí)踐的角度看，三者之間又存在著相互重疊的情形。然而根據(jù)其核心價(jià)值、學(xué)科依據(jù)以及實(shí)踐操作，從不同層面觀(guān)察，三者的確有其各自的獨(dú)立性和鮮明的區(qū)分邊界。這三大范式深刻地影響著各國(guó)公共事務(wù)管理發(fā)展的大趨勢(shì)。因此，我們當(dāng)前的確迫切需要對(duì)這三大范式的基本內(nèi)涵加以清楚的梳理、對(duì)照分析，這不僅能幫助我們把握國(guó)際公共管理發(fā)展潮流的方向，也有助于提升我國(guó)的公共管理發(fā)展的自覺(jué)性。本文嘗試對(duì)這三大范疇的主導(dǎo)時(shí)期、學(xué)科背景和實(shí)踐模式加以剖析，并對(duì)各范式的核心要素和各自特點(diǎn)加以概略對(duì)照，以便有助于對(duì)三大范式要義的把握。

范式;“公共行政”;“新公共管理”;“新公共治理”

我國(guó)公共管理的實(shí)踐開(kāi)拓和學(xué)科建設(shè)，伴隨著20世紀(jì)80年代初以來(lái)的改革開(kāi)放偉大實(shí)踐過(guò)程，從無(wú)到有探索前行。在這方面進(jìn)展的首要驅(qū)動(dòng)力當(dāng)然是來(lái)自我國(guó)行政管理的改革與實(shí)踐。然而事實(shí)上，無(wú)論是我國(guó)公共管理的理論探索還是實(shí)踐嘗試，均受到國(guó)際公共管理學(xué)科乃至其話(huà)語(yǔ)語(yǔ)境的深深浸潤(rùn)。

近些年來(lái)，國(guó)際公共管理學(xué)科和學(xué)派的發(fā)展推陳出新，理論與實(shí)踐呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的局面。筆者認(rèn)為，盡管各國(guó)公共管理的學(xué)派紛呈，仍然可以清楚地描繪出三大主要的范式①范式一詞的英文表達(dá)是Paradigm，最初源于自然科學(xué)學(xué)科的規(guī)范，諸如:“牛頓物理學(xué)范式”、“量子物理學(xué)范式”等。按照科學(xué)史家托馬斯·庫(kù)恩對(duì)這一概念的使用，“范式”概念，既包括了一個(gè)學(xué)科的基本原理，按照這樣的原理進(jìn)行試驗(yàn)、觀(guān)察的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，也包括按照一致共識(shí)進(jìn)行研究和試驗(yàn)的科學(xué)家共同體。不同范式之間存在著“格式塔”轉(zhuǎn)換的關(guān)系。近年來(lái)，“范式”的表達(dá)也在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中使用，尤其在當(dāng)代公共管理的領(lǐng)域也運(yùn)用頗廣。。這三大范式分別是:“公共行政”范式、“新公共管理”范式和“新公共治理”范式。這里就此作追溯、梳理，并對(duì)其核心要素做一對(duì)比分析，以便為本領(lǐng)域的研究提供一個(gè)清楚的框架和路徑。

一、公共管理三大主導(dǎo)范式:“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”

自20世紀(jì)90年代初以來(lái)，“新公共管理”②“新公共管理”作為專(zhuān)用名詞的英文表達(dá)是new public management(NPM)。這一公共管理領(lǐng)域新的范式逐步得到學(xué)術(shù)界認(rèn)同，已經(jīng)過(guò)去20余年時(shí)間了。從“新公共管理”實(shí)踐的層面上講，它事實(shí)上是從20世紀(jì)80年代初就已經(jīng)起始了。而這一實(shí)踐的實(shí)際推動(dòng)者，在英國(guó)，是時(shí)任英國(guó)首相的瑪格麗特·撒切爾夫人。在美國(guó)，則是時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的羅納德·里根。總體上看，“新公共管理”實(shí)踐在當(dāng)時(shí)主要盛行于英語(yǔ)國(guó)家，其中除英國(guó)和美國(guó)以外，澳大利亞、新西蘭、加拿大和其他一些英聯(lián)邦的國(guó)家也都是這一新的范式的積極的踐行者。隨著時(shí)間的推移，“新公共管理”范式在這些國(guó)家不僅在實(shí)踐上取得了很大成功，而且在相關(guān)學(xué)科構(gòu)建方面也是成就卓著，乃至人們時(shí)尚地認(rèn)為，這一新的范式將會(huì)成為當(dāng)今公共管理理論與實(shí)踐的主導(dǎo)性框架［1］12。而在此重大變革發(fā)生之前，在公共事務(wù)領(lǐng)域中處于“霸主地位”的則是所謂“公共行政”③“公共行政”作為專(zhuān)用名詞的英文表達(dá)是public administration(PA)。范式?！肮残姓狈妒皆趪?guó)際公共事務(wù)領(lǐng)域居主導(dǎo)地位經(jīng)歷了百年以上的時(shí)間。但進(jìn)入21世紀(jì)的最近的十多年來(lái)，公共管理學(xué)界開(kāi)始更多地“超越”“公共行政”和“新公共管理”兩大范式，紛紛采取采用所謂“新公共治理”①“新公共行治理”作為專(zhuān)用名詞的英文表達(dá)是new public governance(NPG)。的范式。

從現(xiàn)代公共事務(wù)的大尺度看，我們認(rèn)為，綜合各類(lèi)公共部門(mén)，它們共同履行著兩大方面的管理職能:一方面是設(shè)計(jì)制定和實(shí)施公共政策，以對(duì)社會(huì)的各方面活動(dòng)加以干預(yù)與調(diào)控;另一方面則是面向社會(huì)公眾，供給所需的各類(lèi)公共服務(wù)(或稱(chēng)“公共產(chǎn)品”)［2］8。正是在這兩大公共事務(wù)管理的職能領(lǐng)域，“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”這三種不同的理念、范式或者說(shuō)體制，為人們提供了不同理論和實(shí)踐方向的導(dǎo)引。從各國(guó)公共管理體制和方式的歷史演進(jìn)和轉(zhuǎn)換來(lái)看，這三個(gè)范式的依次順序是先有“公共行政”，然后有“新公共管理”，晚近的是“新公共治理”。也就是說(shuō)，在這三個(gè)范式中形成最早，延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，并形成巨大而深刻影響的是“公共行政”(PA)范式。這一范式主導(dǎo)的時(shí)期是從19世紀(jì)后期一直延續(xù)到20世紀(jì)70年代后期和80年代初期。第二種繼起的范式是所謂“新公共管理”，其重要的影響時(shí)期是從20世紀(jì)80年代初持續(xù)到21世紀(jì)初。目前正在崛起并開(kāi)始發(fā)揮重要影響的第三種范式，就是“新公共治理”，它的重要影響從本世紀(jì)初開(kāi)始一直持續(xù)到現(xiàn)在［3］51。

相對(duì)于“公共行政”范式來(lái)說(shuō)，“新公共管理”的范式持續(xù)的時(shí)間相對(duì)較短。與“公共行政”以國(guó)家主義和官僚制為特征的體系形成對(duì)照的是，“新公共管理”強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)和第三部門(mén)的參與。在此意義上，我們或許可以將“新公共管理”看做是從“公共行政”范式轉(zhuǎn)向“新公共治理”范式的一種過(guò)渡形態(tài)。

按照歷史形成的先后，這三個(gè)范式依次排序?yàn)?“公共行政”(PA)→“新公共管理”(NPM)→“新公共治理”(NPG)。

誠(chéng)然，一些讀者可能會(huì)指出，將當(dāng)代涉及公共事務(wù)管理的理論與實(shí)踐做這樣三大范式劃分，可能有過(guò)于簡(jiǎn)單化之嫌。事實(shí)上，從歷史演進(jìn)的角度看，這三大范式之間的確存在著同時(shí)相互重疊的情況。從一國(guó)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，也存在著不同范式交叉使用的情況。比如無(wú)論是在“新公共管理”還是在“新公共治理””范式主導(dǎo)的情況下，也都還是存在著“公共行政”范式主導(dǎo)的所謂等級(jí)的“科層制”［4］575－78。

不過(guò)，本文嘗試在公共事務(wù)管理領(lǐng)域確認(rèn)這三種不同的范式，強(qiáng)調(diào)的是將這三種范式加以“原形化”區(qū)別分析。就范式的本意來(lái)說(shuō)，它包括了自身的核心理念、學(xué)理依據(jù)以及實(shí)踐路徑這幾個(gè)不同的層面。這里圍繞這三種范式在履行公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供這樣兩項(xiàng)公共管理基本職能方面各自所體現(xiàn)的不同特質(zhì)，加以概要、比較與分析，且考察它們各自面臨的挑戰(zhàn)及其解決方案。通過(guò)這樣的解析，對(duì)公共部門(mén)在其公共政策和公共服務(wù)基本職能履行方面所表現(xiàn)的不同風(fēng)格與行動(dòng)取向，形成總體性的清晰理解。在這里采取“范式”劃分的分析方法，并不意味著它們各自在制度層面上已經(jīng)形成了固定不變的規(guī)定。毋寧說(shuō)，這里是作為一種理念性的假定，可以對(duì)各國(guó)在公共管理方面采取的不同路徑，做某種批判性的考察?；蛘邠Q個(gè)角度講，可以形成一種有效的研究視角。其實(shí)在很大程度上，國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)于這樣三種范式的劃分也正在逐步形成共識(shí)。另外，人們關(guān)于“新公共治理”能否成為21世紀(jì)公共事務(wù)管理的主導(dǎo)范式，至今仍然存在很大爭(zhēng)議。

二、三種范式核心內(nèi)涵及其轉(zhuǎn)換邏輯

(一)“公共行政”范式

“公共行政”作為一種學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，是在19世紀(jì)后期至20世紀(jì)初期公共部門(mén)先期發(fā)展階段的實(shí)踐基礎(chǔ)上逐漸形成和完善的?！肮残姓币恢币詠?lái)以英國(guó)政府公共部門(mén)所堅(jiān)持的體制模式為原型，隨后逐漸地演化發(fā)展形成了較為成熟的關(guān)于行政管理的理論。關(guān)于“公共行政”最早的表述，始于英國(guó)行政學(xué)者威廉·羅伯遜(Robson，1928)?！肮残姓弊鳛檎芾淼闹饕螒B(tài)，后來(lái)為歐洲大陸國(guó)家(包括德國(guó)和法國(guó))以及北美國(guó)家(包括美國(guó)和加拿大)所認(rèn)同并接受，演化出歐洲和北美的形態(tài)。而且，歐洲大陸和北美后來(lái)居上，更多地在理論方面有建樹(shù)。眾所周知的代表人物就是“公共行政”的經(jīng)典表述者——德國(guó)的馬克斯·韋伯和美國(guó)的伍德羅·威爾遜［5］2。

“公共行政”作為一種實(shí)踐模式，在1945－－1979年間的西方各國(guó)福利國(guó)家興盛時(shí)期，達(dá)到其發(fā)展高峰。其間，各國(guó)行政當(dāng)局很有信心地去面對(duì)本國(guó)公民在各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的需求，滿(mǎn)足他們“從搖籃到墳?zāi)埂钡脑V求?！肮残姓币渤蔀樯鐣?huì)各階層去成就所憧憬美好社會(huì)的主要手段，其重要性體現(xiàn)在通過(guò)法制的行政程序來(lái)確保公民之間的平等待遇。

有關(guān)“公共行政”范式的核心要素可以界定如下:(1)“法治”的主導(dǎo)地位。(2)強(qiáng)調(diào)行政規(guī)定與指引。(3)官僚體制在制定和實(shí)施政策中的核心作用。(4)在公共組織中“政治－行政”的兩分法。(5)對(duì)增量預(yù)算的承諾。(6)專(zhuān)業(yè)人士在公共服務(wù)供給方面的支配地位。

20世紀(jì)70年代至80年代，“公共行政”范式遇到了以下兩個(gè)方面的困境。其一是單一的政府行政部門(mén)提供公共服務(wù)，效率低下而質(zhì)量又不高;其二是不能夠滿(mǎn)足公眾在不同層面的公共政策參與要求。在福利國(guó)家和“公共行政”占支配地位的后期，舊的范式遭到來(lái)自各方日益強(qiáng)大的批評(píng)。首先是來(lái)自學(xué)界的批判，其次是來(lái)自社會(huì)公眾所表達(dá)的不滿(mǎn)，最后是來(lái)自政治精英們的抨擊。對(duì)“公共行政”范式的體現(xiàn)在實(shí)踐和理論兩個(gè)方面的批評(píng)中，最具毀滅性的論證認(rèn)為，“公共行政”作為一個(gè)學(xué)科，現(xiàn)在已經(jīng)陷于終結(jié)的衰落［6］39－42。人們斷定，“公共行政”在實(shí)施公共政策和提供公共服務(wù)方面已經(jīng)陷于“旁觀(guān)者”的角色。所有這些都為“新公共管理”的崛起鋪平了道路。

(二)“新公共管理”范式

20世紀(jì)70年代后期，“新公共管理”理念開(kāi)始得到傳播，一種新的有關(guān)公共政策和公共服務(wù)的話(huà)語(yǔ)，首先在公共管理實(shí)踐的領(lǐng)域繁盛起來(lái)。這樣的話(huà)語(yǔ)中的強(qiáng)音認(rèn)為，應(yīng)該打破原來(lái)“公共行政”范式中關(guān)于公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)、官僚行政與市場(chǎng)之間僵硬的二分法。就其較為極端的論證來(lái)看，新的范式斷定，私營(yíng)部門(mén)的管理方法和技術(shù)要比“公共行政”的官僚程序更為優(yōu)越。相關(guān)假定前提是，將新公共管理范式的方法和技術(shù)應(yīng)用于公共服務(wù)和公共政策領(lǐng)域，必將帶來(lái)這些領(lǐng)域在效率和效能方面的巨大改善。

有關(guān)“新公共管理”范式的核心要素可以概要如下:(1)接納來(lái)自工商部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)與成效。(2)積極強(qiáng)化“管理”(就管理的自身意義，而非作為職業(yè)的一種延伸)和直接組織;在這里，在組織方面政策實(shí)施可以不受政策制定者的直接控制。(3)在提供公共服務(wù)的組織內(nèi)部，注重企業(yè)家精神的領(lǐng)導(dǎo)。(4)強(qiáng)調(diào)投入和產(chǎn)出控制的評(píng)估，注重績(jī)效管理和審計(jì)。(5)將公共服務(wù)分解到草根基層單位，且注重公共產(chǎn)品的成本管理。(6)至少在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭地區(qū)，越來(lái)越多地通過(guò)利用市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)和合同來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域的資源分配與提供。

在學(xué)術(shù)研究共同體中，鼓勵(lì)大家關(guān)注公共服務(wù)的管理以及公共服務(wù)組織的管理，使其成為不同于公共政策過(guò)程的一個(gè)特殊領(lǐng)域。正是在這些方面，“新公共管理”均不同于傳統(tǒng)“公共行政”。就公共管理實(shí)踐層面上看，這些理念導(dǎo)致從事公共服務(wù)組織中的管理主義傾向，并得以作為內(nèi)在、合法角色和職能的發(fā)展。這些均與原來(lái)公共部門(mén)中那種傳統(tǒng)官僚形態(tài)的職業(yè)群體形成鮮明對(duì)比［7］。

自從“新公共管理”范式向傳統(tǒng)“公共行政”的公共政策和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)起挑戰(zhàn)以來(lái)，它攻城略地取得了很大的領(lǐng)域與成功，不過(guò)還是自始至終遭到來(lái)自各方面的質(zhì)疑，人們對(duì)“新公共管理”的批評(píng)主要集中在以下幾方面。

(1)“新公共管理”尚不能構(gòu)成一種嚴(yán)格意義上的范式，它仍然是不同層面的一種組合。事實(shí)上，“新公共管理”涉及意識(shí)形態(tài)、管理實(shí)踐以及研究?jī)A向的不同群體。

(2)“新公共管理”的影響范圍主要是在英語(yǔ)世界的國(guó)家以及斯堪的納維亞一些國(guó)家。而“公共行政”則仍然在一些歐洲大陸國(guó)家占主導(dǎo)地位。

(3)即便是“新公共管理”本身在不同地區(qū)也是有分化的。比如說(shuō)，就所關(guān)注的重點(diǎn)以及解決問(wèn)題的著眼點(diǎn)方面，“新公共管理”即便是在英國(guó)和美國(guó)，也表現(xiàn)出相當(dāng)大的不同。

(4)從歷史的角度看，還是可以把“新公共管理”看做從“公共行政”中演化出來(lái)的學(xué)派，由于其缺乏完整的理論基礎(chǔ)和嚴(yán)密的概念論證，其影響范圍仍然比不上“公共行政”。

“新公共管理”所遭受的最廣泛批評(píng)是，在一個(gè)日益多元化的世界中，它卻仍側(cè)重于組織內(nèi)部的管理，以及堅(jiān)持將企業(yè)管理一些過(guò)時(shí)的技術(shù)應(yīng)用于公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供領(lǐng)域。事實(shí)表明，這些方法很大程度上并不切實(shí)可行。人們?nèi)諠u注意到，無(wú)論是“公共行政”還是“新公共管理”，均顯示其理論上有很大的片面性。

“公共行政”的影響力在于其對(duì)公共政策制定所進(jìn)行的基本政治性質(zhì)的探討，在于對(duì)公共政策制定和實(shí)施過(guò)程復(fù)雜性的細(xì)致分析。不過(guò)，就在“公共行政”框架內(nèi)對(duì)公共政策研究的現(xiàn)有文獻(xiàn)看，其在揭示不同實(shí)體和要素對(duì)于政策執(zhí)行影響方面的成果，還遠(yuǎn)不能令人滿(mǎn)意。比如，它在這方面研究的一個(gè)傾向，就是仍然將政策實(shí)施看做一個(gè)“黑箱”，缺乏清晰的有關(guān)政策過(guò)程的成果控制分析。從最糟糕的情況看，公共行政人員或者官僚們?cè)谶@里常被描繪成為在政策實(shí)施中進(jìn)行博弈的消極角色，阻礙著政治決策者的解決方案的具體落實(shí)，不時(shí)還表現(xiàn)在將新政策意圖加以扭曲，以便服務(wù)于官僚們自己的目標(biāo)。

與此形成對(duì)照，“新公共管理”的優(yōu)點(diǎn)在于能夠?qū)⒐舱邔?shí)施的復(fù)雜“黑箱”加以精確分解，幫助人們清楚地觀(guān)察公共政策實(shí)施過(guò)程的不同環(huán)節(jié)。不過(guò)，“新公共管理”在這方面的分析也有其局限性和困擾。其主要表現(xiàn)在，“新公共管理”將公共政策過(guò)程僅看做提供公共產(chǎn)品(實(shí)現(xiàn)公共管理的基本任務(wù))的相關(guān)環(huán)境背景。構(gòu)成“新公共管理”致命傷的還在于，學(xué)術(shù)界認(rèn)為，在“新公共管理”范式中，公共服務(wù)被肢解了，形成日益碎片化的有關(guān)公共產(chǎn)品的理解。學(xué)界還認(rèn)為，“新公共管理”在對(duì)公共服務(wù)組織的管理和治理方面，還是有其局限性和單向性缺點(diǎn)［4］575－82。

由此可以認(rèn)為，無(wú)論是“公共行政”范式還是“新公共管理”范式，均尚未能把握21世紀(jì)人類(lèi)社會(huì)所需公共服務(wù)設(shè)計(jì)、公共政策供給以及公共事務(wù)管理的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。在對(duì)以上兩個(gè)范式做出這些評(píng)論之后，的確還迫切需要有一種關(guān)于公共政策和公共服務(wù)供給職能的更為綜合的理解，這種理解應(yīng)該可以超越“行政與管理”的二分法。這也就是建樹(shù)“新公共治理”范式的嘗試。

(三)“新公共治理”范式

在對(duì)“新公共治理”范式討論之前，有兩點(diǎn)首先需要加以解釋。其一，在此提出的“新公共治理”范式是作為對(duì)“公共行政”和“新公共管理”的一種超越，是為應(yīng)對(duì)21世紀(jì)公共政策實(shí)施和公共服務(wù)面臨挑戰(zhàn)所提供的一種回應(yīng)方式。“新公共治理”作為一種概念性手段，可以有助于加深對(duì)這些挑戰(zhàn)的復(fù)雜性的理解，也成為對(duì)當(dāng)前公共管理者工作現(xiàn)實(shí)的一種反思。其二，無(wú)論是“治理”還是“新公共治理”，都不能算是全新的用語(yǔ)，它們最初源自理論的或者意識(shí)形態(tài)方面的考慮。涉及這一領(lǐng)域的探討，相關(guān)文獻(xiàn)還是相當(dāng)充分的?？偟膩?lái)說(shuō)，相關(guān)研究可以涵蓋以下三個(gè)外延廣泛的范疇:“法人治理”、“善治”、“新公共治理”。

1．“法人治理”。簡(jiǎn)單地講，“法人治理”所關(guān)注的是組織的內(nèi)部系統(tǒng)與過(guò)程，希望通過(guò)組織系統(tǒng)與過(guò)程內(nèi)部的改進(jìn)與完善，有助于各種社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)方向及其責(zé)任的形成。就公共部門(mén)而言，“法人治理”最為關(guān)注的是，在公共政策制定者與負(fù)責(zé)公共政策實(shí)施的高層管理者之間關(guān)系的改善［8］。

2．“善治”(Good Governance)。這是諸如世界銀行、經(jīng)濟(jì)與合作組織(OECD)這類(lèi)超越國(guó)家的國(guó)際組織近些年來(lái)積極提倡的理念。它所關(guān)注的是社會(huì)、政治和行政治理規(guī)范模型的運(yùn)用和傳播?！吧浦巍钡膫?cè)重點(diǎn)，也是優(yōu)先考慮基于市場(chǎng)機(jī)制的對(duì)公共資源的配置與管理［9］575－82。

3．“新公共治理”。從關(guān)注的重點(diǎn)來(lái)看，“新公共治理”范疇可以分解為五種不同的角度或者領(lǐng)域。它們分別概述如下。

(1)社會(huì)－政治治理。這里所關(guān)注的是社會(huì)內(nèi)部的總體制度關(guān)系。這方面的理論認(rèn)為，必須從總體上來(lái)理解這些關(guān)系及其相互作用，進(jìn)而理解公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。依據(jù)這樣的角度，政府在公共政策方面不再具有優(yōu)先的地位。就政府在該領(lǐng)域的合法性和影響來(lái)說(shuō)，它也必須依賴(lài)于其他社會(huì)行為主體。

(2)公共政策治理。人們所關(guān)注的是政策精英與政策網(wǎng)絡(luò)之間的互動(dòng)，這種互動(dòng)構(gòu)建并主導(dǎo)著公共政策的過(guò)程。這一理念充分肯定各種利益相關(guān)者在政策網(wǎng)絡(luò)中的利益及其政策訴求。

(3)行政治理。行政治理所關(guān)注的是公共行政有效組織實(shí)施，希望能夠在對(duì)當(dāng)代政府制度復(fù)雜性的把握方面重新定位。我們也可以從更加廣泛的意義上將其作為有關(guān)公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供的實(shí)踐的一般代名詞。有些學(xué)者，借助于“行政治理”作為一個(gè)包羅萬(wàn)象的術(shù)語(yǔ)，得以形成一種有關(guān)公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供的總體性理論［10］。在更為具體的意義上，將“行政治理”的概念與“聯(lián)合式行政”的理論結(jié)合起來(lái)，以便形成對(duì)傳統(tǒng)意義上“公共行政”的重新定位，使其繼續(xù)成為應(yīng)對(duì)當(dāng)今世界公共管理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的領(lǐng)先學(xué)科。

(4)合約治理。這里所關(guān)注的是“新公共管理”的內(nèi)部運(yùn)作問(wèn)題，特別是在提供公共服務(wù)過(guò)程中的合約關(guān)系的治理。按照這方面的理論，在所謂現(xiàn)代合約國(guó)家中，公共機(jī)構(gòu)對(duì)提供公共服務(wù)的系統(tǒng)負(fù)有責(zé)任，但卻沒(méi)有絕對(duì)的控制權(quán)［11］。

(5)網(wǎng)絡(luò)治理。網(wǎng)絡(luò)治理是今年來(lái)迅速發(fā)展的學(xué)科領(lǐng)域。這里所關(guān)注的重點(diǎn)是，自身形成的治理網(wǎng)絡(luò)在得到或者沒(méi)有得到政府支持的情況下，如何有效發(fā)揮其公共服務(wù)提供方面的效能。與“公共政策治理”形成對(duì)比的是，這種治理理論重點(diǎn)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)在公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供方面所發(fā)揮的作用。

所有這些關(guān)于治理的理論視角，均對(duì)我們更好地理解公共政策實(shí)施和公共服務(wù)有所裨益。我們所要論證的是，相對(duì)于前期的“公共行政”和“新公共管理”范式，“新公共治理”以其獨(dú)特視野以及其在理論和實(shí)踐方面的重大進(jìn)展，已經(jīng)形成為一種新的具有獨(dú)立地位的范式了。我們認(rèn)為，需要加強(qiáng)對(duì)“新公共治理”范式的獨(dú)立地位及其系統(tǒng)理論探討。這意味著，不是將“新公共治理”作為“公共行政”或者“新公共管理”范式的一個(gè)組成部分，而是讓其成為公共管理領(lǐng)域可供選擇的一種獨(dú)立話(huà)語(yǔ)方式。這將幫助我們?cè)?1世紀(jì)政府的復(fù)雜角色背景下，能夠更好把握公共政策與公共服務(wù)職能有效履行的現(xiàn)實(shí)條件。

將“新公共治理”作為一種相對(duì)獨(dú)立的范式，是因?yàn)檫@一理論已經(jīng)形成了區(qū)別于以上兩種范式的全新的探討視角，從而形成該范式獨(dú)立核心要素，具體如下:(1)在討論公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供時(shí)所采用的基本單位是社會(huì)多元組織，而非單一公共服務(wù)組織。(2)在一個(gè)多元社會(huì)中提供公共服務(wù)的最合適的組織構(gòu)架應(yīng)該是一種網(wǎng)絡(luò)狀的結(jié)構(gòu)。(3)一種可持續(xù)的公共服務(wù)系統(tǒng)應(yīng)該是多方協(xié)商和協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。(4)在這樣的系統(tǒng)中，公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)該是讓多方滿(mǎn)意的目標(biāo)。(5)在一個(gè)由多方參與的公共服務(wù)系統(tǒng)中，應(yīng)該有一種新的多方承擔(dān)責(zé)任的框架。(6)在一個(gè)具有開(kāi)放性的公共服務(wù)提供系統(tǒng)中，形成一套對(duì)諸如可持續(xù)、負(fù)責(zé)任以及合理的多元組織關(guān)系的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

當(dāng)然，需要指出的是，“新公共治理”的這些核心價(jià)值并不意味著取代舊有的價(jià)值，而是意味著轉(zhuǎn)換到了一個(gè)全新的角度。這種新的視角已經(jīng)被包括經(jīng)合組織(OECD)在內(nèi)的各類(lèi)國(guó)際組織廣泛采取。

三、三種范式的學(xué)科背景及實(shí)踐模式

根據(jù)以上分析，從國(guó)際視角看，公共管理領(lǐng)域前后相繼演化形成了三種主要的范式。事實(shí)上，這三種范式均有其各自的學(xué)科背景、運(yùn)作模式和理論依據(jù)。為了方便對(duì)這些范式更好地對(duì)比分析起見(jiàn)，下面以表格(表1)的方式將這三個(gè)范式的核心要素列出來(lái)，以供對(duì)照理解。

表1“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”三種范式核心要素對(duì)照

首先，“公共行政”范式牢固地扎根于政治學(xué)學(xué)科。對(duì)于該范式做出重要貢獻(xiàn)的理論家包括伍德羅·威爾遜(1887)和威廉·羅伯遜(1928)。“公共行政”范式的核心關(guān)懷是一個(gè)統(tǒng)一一貫制的政府，一個(gè)按照科層制組織起來(lái)的政府。政府作為主要公共部門(mén)(且不說(shuō)作為排他性的公共部門(mén))承擔(dān)著公共政策組織實(shí)施和公共服務(wù)提供的主要職能。從運(yùn)作模式上看，政策制定和實(shí)施被縱向整合成政府內(nèi)部的一個(gè)封閉系統(tǒng)。該范式聚焦于政策制定和政策實(shí)施的循環(huán)。它的前提假設(shè)式是，有效的“公共行政”體現(xiàn)在公務(wù)人員對(duì)來(lái)自高層(體制內(nèi)的所謂民選政務(wù)官)決定的公共政策的成功實(shí)施。由于這種體制的縱向整合性質(zhì)，按照“公共行政”范式，科層制就是關(guān)鍵性的資源配置機(jī)制。因此，“公共行政”重點(diǎn)關(guān)注的是按照縱向線(xiàn)條的行政程序，為的是確保責(zé)任人對(duì)于公共資源的合法利用?！肮残姓狈妒降膬r(jià)值基礎(chǔ)是這樣一個(gè)前提假設(shè):無(wú)論是公共政策組織實(shí)施，還是公共服務(wù)具體提供，政府公共部門(mén)始終居于壟斷獨(dú)占的地位。

當(dāng)然，如現(xiàn)今大量文獻(xiàn)顯示，各國(guó)很多政治和行政領(lǐng)導(dǎo)人都早已提到了“公共行政”范式的失敗。不過(guò)，作為一種公共服務(wù)設(shè)計(jì)和提供框架的意義上，人們并沒(méi)有完全將這一范式拋棄掉。比方說(shuō)，盡管“街頭官僚”理論試圖解釋在資源短缺的條件下“政策制定者－－政策管理者”不同環(huán)節(jié)斷裂的情況［12］，然而，各國(guó)政府在行政管理的實(shí)踐上也并沒(méi)有把“公共行政”作為提供公共服務(wù)的一種框架在整體上予以放棄。

與此形成對(duì)照的是，“新公共管理”范式事實(shí)上是作為新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)衍生分支，尤其是作為理性/公共選擇理論的一個(gè)派生物?！靶鹿补芾怼迸c“公共行政”范式不同，它所關(guān)注的并非鐵板一塊的政府。在這里，公共政策制定和實(shí)施至少在部分意義上并非按照政府組合在一起的，相反，兩者之間并不完全保持一致。公共政策的實(shí)施是通過(guò)一系列相互獨(dú)立的服務(wù)單位組合而成的。從理想的意義上說(shuō)，甚至應(yīng)該是相互構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)的。政府在這里的關(guān)鍵作用就是進(jìn)行規(guī)制。而這種規(guī)制通常按照一種“主體——代理”的模式運(yùn)作。

不過(guò)從公共服務(wù)提供角度看，“新公共管理”所側(cè)重的幾乎完全在組織內(nèi)的過(guò)程和管理。根據(jù)開(kāi)放式系統(tǒng)理論，“新公共管理”將公共服務(wù)生產(chǎn)模式化為一種組織內(nèi)部過(guò)程，在一定的中介環(huán)境協(xié)助下，這樣的過(guò)程可以將投入的資源轉(zhuǎn)變成為成品(各種公共服務(wù))產(chǎn)出。很明顯，“新公共管理”所關(guān)注的重點(diǎn)與“公共行政”不同，注重在生產(chǎn)各種公共產(chǎn)品過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的節(jié)省和效率。

如上所述，“新公共管理”關(guān)心在任何公共政策領(lǐng)域內(nèi)不同服務(wù)單位間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這種競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生在橫向組織起來(lái)的市場(chǎng)的域限內(nèi)部。在這里，資源配置的關(guān)鍵性機(jī)制在于形成各種不同的競(jìng)爭(zhēng)組合、價(jià)格機(jī)制以及各種合約關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，形成了許多為“新公共管理”理論所追捧的實(shí)踐案例?！靶鹿补芾怼钡膬r(jià)值基礎(chǔ)是圍繞著所謂“核算的邏輯”構(gòu)建起來(lái)的，而其信念就是市場(chǎng)及其運(yùn)作可以為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供最為適當(dāng)?shù)膱?chǎng)所。

如果我們可以將“新公共治理”也看做公共管理領(lǐng)域新近出現(xiàn)的一種范式的話(huà)，那么可以清楚地看到，與以上兩種范式都不一樣的地方是，該范式的牢固基礎(chǔ)則是有關(guān)制度與網(wǎng)絡(luò)的理論?！靶鹿仓卫怼狈妒剿岢龅氖且环N新型的多元治理的理論，按照這種理論，多元而又相互依賴(lài)的行動(dòng)者均會(huì)對(duì)公共政策和公共服務(wù)的職能做出貢獻(xiàn)，因而得以形成多元的國(guó)家治理模式［2］10。在這里，有多重過(guò)程影響著決策系統(tǒng)，且影響政策的實(shí)施。依據(jù)開(kāi)放式系統(tǒng)理論，“新公共治理”所關(guān)注的是相關(guān)機(jī)構(gòu)與外部環(huán)境壓力間的互動(dòng)。這方面的壓力對(duì)公共政策制定和組織實(shí)施，以及在這樣的多元體制中的公共服務(wù)，均在一方面起到推動(dòng)作用，在另一方面又起到約束作用。正因?yàn)槿绱?，“新公共治理”關(guān)注的重點(diǎn)很大程度上集中在不同組織間的關(guān)系上，也集中在過(guò)程的治理上。它所強(qiáng)調(diào)的是依據(jù)公共服務(wù)組織(PSO)與其環(huán)境之間互動(dòng)，以及由這種互動(dòng)所帶來(lái)公共服務(wù)的有效性以及成果。

“新公共治理”核心資源配置機(jī)制就是組織間的網(wǎng)絡(luò)作用。其效能體現(xiàn)為在網(wǎng)絡(luò)中組織與組織之間、個(gè)人與個(gè)人之間不同層面間互動(dòng)和妥協(xié)的成果。重點(diǎn)在于，這些網(wǎng)絡(luò)很少作為地位平等的各方間的一種聯(lián)盟，毋寧說(shuō)，在各方之間是存在著權(quán)力上不平等的。因此，這種網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)作用最終能否取得成功，還有賴(lài)于其有效運(yùn)作過(guò)程。在這類(lèi)網(wǎng)絡(luò)中的價(jià)值基礎(chǔ)通常表現(xiàn)為出分散的和相互競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)。①近年來(lái)的政治分析的關(guān)鍵詞之一就是所謂“新治理”的概念。這一概念意指范圍廣泛的各種不同的實(shí)體，諸如網(wǎng)絡(luò)，公私合作制，以及政策共同體等等。該領(lǐng)域還提出了所謂“超越政府的治理”概念的運(yùn)用。所以，“新公共治理”既作為21世紀(jì)以來(lái)日益復(fù)雜、多元、片斷化的公共政策和公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物，也是對(duì)這種情況的一種回應(yīng)?！靶鹿仓卫怼痹谑澜绶秶鷥?nèi)的影響尚方興未艾，包括聯(lián)合國(guó)和世界銀行等國(guó)際組織紛紛推行公共治理的理念。經(jīng)合組織(OECD)在前些年，還專(zhuān)門(mén)組建了“公共治理委員會(huì)”來(lái)具體推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目②經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織:《分散化的公共治理——代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體》，北京:中信出版社2004年版。。至于“新公共治理”范式在我國(guó)的影響，近些年來(lái)有逐步擴(kuò)大深入的趨勢(shì)。關(guān)于這個(gè)專(zhuān)題，值得我們花更多的篇幅去做深入研究。

總之，本文從一種新的視角出發(fā)，對(duì)國(guó)際上公共管理的三大范式的沿革、核心價(jià)值、學(xué)科基礎(chǔ)以及影響范圍做了概要透視和梳理。事實(shí)上，這三大范式在我國(guó)的公共管理領(lǐng)域，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐的層面上，長(zhǎng)期以來(lái)均有著或顯或晦的深刻影響。厘清相互的邏輯關(guān)系是一項(xiàng)十分廣泛而系統(tǒng)的研究工作，未必能夠?yàn)楸疚牡钠w，留待后文來(lái)做詳述。

［1］顧建光:《論席卷全球的公共管理變革》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2004年第1期。

［2］顧建光:《政策能力與國(guó)家公共治理》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第1期。

［3］顧建光:《從公共服務(wù)到公共治理》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào))》2007年第3期。

［4］Gow J．a(chǎn)nd Dufour，C．．“Is the New Public Management a Paradigm?Does It Matter?”，International Review of Administrative Science，66(4)，2000．

［5］Wilson W．．“The Study of Administration”，Political Science Quarterly，1887．

［6］Chandler，J．．“Public Administration:A Discipline in Decline”，Teaching Public Administration，9，1991．

［7］Farnham D．a(chǎn)nd Hortons，S．(eds)．Management the New Public Services，Basing－stock;Macmillan，1996．

［8］Kettl D．．Sharing Power:Public Governance and Private Markets，Washington，DC:The Brookings Institution，1993．

［9］Dingwerth，K．．“Global Governance as a Perspective on World Politics”，Global Governance，12，2006．

［10］Kickert W．．“Complexity Governance and Dynamics: Conceptual Explorations of Public Network Management”，In J．Kooiman(ed)Modern Governance，London;Sage，1993．

［11］Metcakfe L．a(chǎn)nd Richards S．．Improving Public Management，London;Sage，1991．

［12］Lipsky M．．Street Level Bureaucracy，New York:Russell Sage Foundation，1979．

責(zé)任編輯 胡章成

On Three Public Adm inistration Paradigms and Their Transformation

Gu Jian-Guang
(School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shangshai200030，China)

The article argues that in international public administration area in modern time three paradigmswhich can be named as“public administration”，“new public management”，“new public governance”．The three paradigms appeared in themodern time in series and shifted from the one to the next．From the perspective of the practices in different countries，there has been the situation of overlap among the paradigms．But to their core values，discipline bases and practical operations，three paradigms have their own independent characters and clear boundaries．The three paradigms deeply influence the mega-trend public administration in different countries．So we need to generalize and analyze basic elements of the three paradigms thatwill help us to understand the direction and trend of international administration development，and help us to steer the direction of theoretical and practical development of Chinese public administration．In resent three decades，Chinese administration had deeply influenced by new international public administration paradigms．

paradigm;“public administration”;“new public management”;“new public governance”

book=8,ebook=111

顧建光(1953－)，男，江蘇太倉(cāng)人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾怼⒐舱摺⒔?jīng)濟(jì)政策。

2012-04-25

D035－3

A

1671-7023(2012)05-0008-07