郭亮，華中科技大學法學院，湖北武漢430074

土地征收中的利益主體及其權(quán)利配置
——對當前征地沖突的法社會學探析①

郭亮，華中科技大學法學院，湖北武漢430074

在當前學界對土地征收的研究范式中，地方政府、村委會與被征地農(nóng)民之間總是被視為利益對立的兩端，然而基于實踐發(fā)現(xiàn)，他們在土地征收中事實上還存在著利益一致性的一面。當前土地征收沖突的產(chǎn)生不只是“權(quán)力”對“權(quán)利”的單方面壓制所造成，而且源于利益主體對土地增值收益——級差地租分配共識的未達成，每一方都想盡可能多地獲取土地的利益分配。為此，為了從根本解決這一問題，地方政府、村委會、農(nóng)民之間需要重新進行合法的、有效的權(quán)利配置，以壓縮利益主體在實踐中進行博弈的制度空間。

土地征收;利益主體;權(quán)利配置;級差地租

引言

隨著中國城市化速度的加快，因土地征收所引發(fā)的社會沖突不斷加劇，尤其是最近幾年，因土地征收、房屋拆遷等問題引發(fā)的激烈社會矛盾更是經(jīng)常見諸報端。對此問題，社會媒體和主流社會輿論的一個基本判斷是:土地征收或者房屋拆遷引發(fā)矛盾的根源在于地方政府對民眾權(quán)利的嚴重侵害。由此出發(fā)，當前法學界、經(jīng)濟學界對土地征收問題的研究關(guān)注了兩個焦點問題:一是如何界定土地征收前提——“公共利益”，二是如何完善土地征收的補償標準。按照《憲法》和《中華人民共和國土地管理法》第5條的規(guī)定:國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但是相關(guān)法律對何為公共利益卻一直缺少明確的規(guī)定，以致在現(xiàn)實中基于商業(yè)開發(fā)目的的土地征收或征用大行其道［1］［2］［3］;此外，當前的土地補償標準過低，其往往不足以使失地農(nóng)民保持同等質(zhì)量和標準的生活水平，土地補償應該考慮到農(nóng)民的生存保障權(quán)和發(fā)展權(quán)［4］［5］［6］。作為基本的事實，本文在一定程度上同意以上的判斷，并認為當前的土地征收中的“公共利益”以及提高農(nóng)民的土地補償標準的確是急待解決的法律問題，但并不認為其對當前的征地沖突具有完全的解釋力。僅僅將問題的癥結(jié)歸結(jié)為地方政府的權(quán)力過大或者肆意妄為，進而將被征地一方推論為一個利益總是受侵害的弱者形象，這在一定程度上遮蔽了問題的復雜性。

當從“書本上法律”轉(zhuǎn)向?qū)Α靶袆又蟹伞雹谠诜▽W家龐德看來，與傳統(tǒng)的規(guī)范法學不同，他所倡導的一種“社會學法學”不僅關(guān)注法律條文和法律的內(nèi)在理論，還要重視法律的運行及其所涵蓋的社會因素。參見(美)馬修·戴弗雷姆:《法律社會學講義:學術(shù)脈絡與理論體系》，郭星華等譯，北京大學出版社2010年版，第95頁。的考察時，我們發(fā)現(xiàn)，土地征收不僅牽涉不同層級的利益主體——國家、地方政府、村委會以及農(nóng)民，而且各利益主體都有自己獨立的行動邏輯及支撐這種行動的正當性言說，征地的沖突更多的是在這種關(guān)系的互動和博弈中產(chǎn)生和加劇的。因此，本文采取的是一種對各利益主體“同情式理解”的立場，探討在特定的社會、政治和法律條件下土地征收沖突得以發(fā)生的深層次原因。本文將嘗試從以下幾方面展開論述。

一、當前土地征收中的利益主體分析

土地是財富之母，無論是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時代，還是處于或者已經(jīng)完成工業(yè)化和城市化的現(xiàn)代社會，附著在土地之上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為人類生存根基的作用永恒不變。但是，在工業(yè)社會中，土地的功能卻不只限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還存在變?yōu)榻ㄖ玫氐目赡埽猛镜霓D(zhuǎn)變將導致土地“級差地租”，即增值收益的出現(xiàn)①關(guān)于土地的級差地租，古典經(jīng)濟學家如威廉·佩蒂、大衛(wèi)·李嘉圖都曾作出過專門論述。在此基礎(chǔ)之上，馬克思則系統(tǒng)發(fā)展了土地的地租理論。在他那里，土地的級差地租是相對于土地的絕對地租而言的，其是農(nóng)業(yè)資本家經(jīng)營同樣面積的土地但因土地的肥沃程度、土地位置以及勞動生產(chǎn)率的差異而造成的超額利潤。本文使用的“級差地租”不限于農(nóng)業(yè)資本生產(chǎn)本身，而是指因用途轉(zhuǎn)化而導致的土地價值超出土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的增值部分。關(guān)于馬克思的土地級差地租理論，可參見《資本論》第三卷，人民出版社1975年版，第750頁。。對于將土地用做“農(nóng)用”還是“商用”，相關(guān)各利益主體的態(tài)度究竟如何，以下是本文的分析。

1．中央政府

對于一個正在實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，中央政府具有多重的考慮:既要保持土地的農(nóng)用，又要具有足夠的建設(shè)用地，二者的比重則視國家不同階段的發(fā)展任務而定。當前，中央政府實施了最嚴格的耕地保護政策，堅持18億畝基本耕地的紅線不動搖，以保障中國的糧食安全問題。作為一個13億人口的大國，糧食生產(chǎn)問題歷來是中國高層領(lǐng)導人最為關(guān)注的問題之一，尤其是一段遭受過糧食貧乏的歷史更讓領(lǐng)導人對任何導致糧食生產(chǎn)不安全的行為保持警惕。對于一些地方政府因發(fā)展地方經(jīng)濟而大肆侵占土地的做法，國土資源部歷來給予嚴厲的管制，從常州的“鐵本案”到對鄭州“龍子湖”高校建設(shè)園區(qū)違規(guī)征收土地的高調(diào)處理②這兩起案件都因違規(guī)征收幾千畝甚至上萬畝的土地而“聞名”。，中央保護耕地的決心可見一斑。為了防止地方政府非法征地，2004年的《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定以下三種情況必須經(jīng)國務院批準:(1)基本農(nóng)田;(2)基本農(nóng)田之外的耕地超過35公頃的;(3)其他土地超過70公頃的③參見《中華人民共和國土地管理法》第45條。。

通過將土地征收的權(quán)力上收，中央政府力圖實現(xiàn)對耕地的嚴格保護。但是，如果沒有農(nóng)用土地到建筑用地的用途轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟的發(fā)展就無法實現(xiàn)。改革開放以來，中國經(jīng)濟保持著快速的GDP增長，這在很大程度上正是建立在土地的征收基礎(chǔ)之上。盡管當前中央政府已經(jīng)有意地降低了經(jīng)濟的增長速度，但在粗放型經(jīng)濟沒有根本改變的條件下，經(jīng)濟增長仍然要依賴新增加建設(shè)用地指標。因此，在保護基本耕地面積的前提下，在符合土地總體規(guī)劃的前提下，中央政府必須允許每年有一定數(shù)量的土地用途轉(zhuǎn)變。

總體而言，在土地征收的問題上，中央政府希望的是一種和緩的、有序的、適當規(guī)模的土地征收，從而達到既能保護基本耕地，又能保證經(jīng)濟的適度發(fā)展的目標。

2．地方政府

相關(guān)的政治學研究和實踐經(jīng)驗早已經(jīng)表明，國家本身不是一個同質(zhì)性的實體，其內(nèi)部存在著巨大的利益分野，這種分野有時甚至大于國家與社會之間的差異。正因為此，在土地征收問題上，盡管中央“三令五申”，地方政府基于自身利益而違規(guī)用地的案件仍然大量發(fā)生。

首先，作為一個關(guān)系長遠和穩(wěn)定的國家戰(zhàn)略問題，糧食安全問題無法進入到地方政府的決策考慮范圍。在當前的“壓力型體制”下，地方政府最為看重的是當?shù)亟?jīng)濟的增長速度，以致在層層的考核體系下，經(jīng)濟的增長已經(jīng)具體化為招商引資的數(shù)量、新投產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、新增加的財政收入等可以量化的標準。與之相比，糧食安全作為一個抽象的概念，在沒有量化為一系列具體指標的前提下，其并不構(gòu)成上級政府對下級政府的考核內(nèi)容。而且，在保護糧食安全的問題上，地方政府的付出與收益具有高度的不確定性，一個將工作重心放置于此的地方政府無法獨享這種努力所帶來的良好社會后果。因此，雖然意識到糧食安全對于一個國家的重要性，但這種“一人打水、眾人喝水”的局面導致地方政府不愿意采取實際的行動。

其次，土地征收中用地單位所要支付的土地出讓金已經(jīng)成為市縣政府的重要財政來源，即所謂的“土地財政”［7］［8］。據(jù)媒體公布，2010年全國土地出讓金為2．7萬億，土地出讓金占地方財政收入的比例高達為76．6%①關(guān)于2010年土地出讓金的數(shù)量，可參見2011年1月14日南方周末的報道。。在1994年的分稅制改革之后，由于穩(wěn)定的稅源上收中央，地方稅收急劇下降，而隨著城市化和工業(yè)化的推進，用地單位向政府支付的土地出讓金不斷攀高，這成為了地方政府可支配的重要稅收來源。20世紀90年代以來，在中央財政投入有限的情況下，大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然得以大規(guī)模地展開，很大程度上正是得益于“土地財政”的支持。

在土地征收中，地方政府有著強烈的土地征收沖動，一旦放任這種沖動而不加約束，土地征收勢必更加激烈和更大規(guī)模地發(fā)生。

3．村民委員會

盡管繼承了人民公社體制下“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，但是隨著基層治理體制的變革，尤其是隨著村民自治的推行，村委會在農(nóng)村集體土地管理中的法律地位逐漸建立?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第13條規(guī)定:村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。

因此，作為當前農(nóng)村的村民自治組織和村莊集體所有財產(chǎn)的管理者，村委會在土地征收中扮演著關(guān)鍵性的角色?；蛘哒f，由于村委會是集體土地的所有權(quán)行使者，一切改變土地用途、消滅土地原所有權(quán)的征地行為必須征得村民委員會的同意。在這種條件下，村民委員的行動邏輯和利益訴求便對土地征收與否以及土地征收后的補償分配產(chǎn)生重要的作用。

進一步而言，村委會具有以下的行動邏輯。第一，服從地方政府土地征收的行政命令。由于在現(xiàn)有的政治體制下，村莊一級的主要資源仍然來源于上級政府的撥付，在法律上標榜自治的村委會很難在實踐中實現(xiàn)真正意義上的自治。在上級政府和村黨支部的領(lǐng)導下，村民委員會很大程度上仍然是地方政府權(quán)力的延伸，成為地方政府土地征收的具體執(zhí)行者和協(xié)助者。第二，希望通過土地征收來分享土地補償。在當前農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)下，村委會將土地征收的補償款保留在集體層面具有足夠的正當性理由。而且，土地征收補償能夠為村莊公益事業(yè)發(fā)展提供巨大的資金支持，提升村委會在村莊中的地位，并且也為個別干部的尋租行為提供可能。第三，代表村民集體利益，與政府進行博弈和談判。盡管存在著現(xiàn)有制度的制約，但村民自治畢竟在一定程度上實現(xiàn)了民主選舉，一部分民選產(chǎn)生的村干部能夠真正代表村民集體的利益與政府談判。在沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，由于村莊內(nèi)的土地價值較高，一些村委會干部為了捍衛(wèi)村莊利益與當?shù)卣l(fā)生沖突②在這方面比較典型的是浙江樂清村委會主任錢云飛事件，作為民選的村委會主任，錢云會長期為征地補償問題代表農(nóng)民到政府上訪。參見，劉子倩:《錢云飛之死》，載《中國新聞周刊》2011年第2期。，鄉(xiāng)村矛盾較為激烈。

在很大程度，村委會的利益是與土地征收的實現(xiàn)相伴隨，他們不具有反對土地征收的制度理由。即使是在第三種情況下，與地方政府進行談判的村委會也并非反對土地征收本身，因為農(nóng)民對于土地征收的態(tài)度本身就是復雜的。

4．農(nóng)民

在市場經(jīng)濟的影響下，當前的農(nóng)民已經(jīng)不是一個利益訴求高度一致的群體。從地理位置上看，農(nóng)民可以分為沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民和中西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民;從城市化的程度上看，農(nóng)民分為城郊農(nóng)民和純農(nóng)業(yè)農(nóng)民;從職業(yè)類型上看，農(nóng)民又分為外出打工農(nóng)民和留守農(nóng)民。由于生活方式的不同，農(nóng)民與土地的關(guān)系、農(nóng)民對土地的態(tài)度也就不同，單純地以土地為惟一生存依靠和收入來源的農(nóng)民只是其中一部分。由于與經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，土地征收一般發(fā)生在沿?；蛘叱墙?、鎮(zhèn)郊農(nóng)村，當?shù)剞r(nóng)民的職業(yè)類型和收入來源的多元化程度更高，依靠土地為生的農(nóng)民已經(jīng)不占據(jù)主流。征收土地并不直接威脅到他們的生存，后者所面臨的問題往往就不是土地能否征收，而是如何征收、怎么征收的問題。

2011年南京江寧郊區(qū)農(nóng)民“盼征收”的消息見諸報端，引起輿論一片嘩然。其實，這個現(xiàn)象并不稀奇，幾乎在每一個城市的周圍，期盼通過土地征收過上好日子的農(nóng)民不在少數(shù)。為了得到更多的地面附著物補償，不少農(nóng)民在土地上違規(guī)建造房屋，“種房子”成為城郊農(nóng)村的一種普遍現(xiàn)象。在“權(quán)力—權(quán)利”的研究范式中，農(nóng)民總是被當然地認為是一個權(quán)利受侵害的客體，這種有悖于理論設(shè)想的經(jīng)驗事實自然無法在相應的理論框架中歸位，以致理論框架反而遮蔽了現(xiàn)實的復雜性。不可否認的是，在農(nóng)民分化的背景下，有相當部分農(nóng)民是愿意土地被征收的。

如果土地用做農(nóng)用，按照當前的市場行情，一畝種植糧食作物的土地年純收益在400～500元，而如果將土地征收，根據(jù)當前不同省份的補償標準，農(nóng)民一畝土地所能得到的補償在2萬～5萬元。盡管以永遠喪失土地為代價，但這筆收入對于不少農(nóng)民來說仍然有著誘惑力，他們希望以此作為進城創(chuàng)業(yè)的“第一桶金”。

基于以上分析，筆者認為，對于土地征收與否，中央政府、地方政府、村委會以及農(nóng)民的訴求并非截然對立，尤其是地方政府、村委會與被征地農(nóng)民在土地征收的態(tài)度上還存在一致性的一面。但是，為什么這種利益的一致性沒有導致土地征收中各方矛盾的減緩，反而使其日益激烈?對土地征收引發(fā)的社會沖突需要一個新的解釋視角。

二、制度性博弈:當前的土地征收沖突

由于中央政府更多的是基于國家經(jīng)濟發(fā)展和社會安全的戰(zhàn)略考慮，其并不處在土地財富分配的具體環(huán)節(jié)之中，當前的土地征收沖突主要發(fā)生在被征地農(nóng)戶、村委會以及地方政府三者之間。具體而言，當前的土地征收沖突主要分為兩種類型:一是被征地農(nóng)民與村委會之間的沖突，一是被征地農(nóng)民與地方(縣鄉(xiāng))政府之間的沖突，以下分別介紹之。

(一)村民和村委會(村集體)之間的矛盾

由于中國農(nóng)村目前實行的是土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)制度，土地的所有者為“集體經(jīng)濟組織”，農(nóng)民只享有土地的承包權(quán)。在當前，土地征收的補償主要包括土地補償費、安置補助費、青苗補償、地上附著物補償?shù)葍?nèi)容。從法理的角度來看，土地的補償費應該是對土地所有權(quán)的補償，安置補助費則是對安置農(nóng)民的單位或組織的補償，屬于實際耕種者所有的只是青苗補償和地上附著物的補償。關(guān)于這一點，《土地管理法實施條例》第26條明確規(guī)定:土地的補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。由于“集體經(jīng)濟組織”是一個模糊概念，且在大部分村莊并不存在所謂“集體經(jīng)濟組織”的現(xiàn)實條件下，村民委員會便成為了實際上享受土地補償費的合法組織。

但是，農(nóng)民的土地承包權(quán)并非一種臨時性的合同關(guān)系，隨著土地承包關(guān)系被宣稱為“30年不變”以及《物權(quán)法》的出臺，承包權(quán)已經(jīng)成為一種新型物權(quán)。土地征用意味著農(nóng)民將永遠地喪失該土地的承包權(quán)，如果村組集體不能夠重新分配給農(nóng)民相應的土地，僅僅補償農(nóng)民一季農(nóng)作物的青苗損失費，農(nóng)民是很難接受這種補償標準。從實踐來看，在當前的大部分農(nóng)村地區(qū)，由于村組兩級不再像以前那樣能調(diào)整土地分配給失地農(nóng)民，村委會只好將土地補償費的一部分甚至大部分分配給農(nóng)民，但即使如此，仍然不能從根本上平息農(nóng)民的不滿①在《土地承包法》出臺之前，盡管國家也強調(diào)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，但在中國廣大農(nóng)村普遍實行的是一種“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的土地制度實踐。在土地承包關(guān)系穩(wěn)定之后，村組不再能通過對村莊土地的調(diào)配來分配給失地農(nóng)民，為此，一些省份，比如湖北省在2005年出臺的省政府11號文件中規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如不能調(diào)整質(zhì)量和數(shù)量相當?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，必須將不低于70%的土地補償費的分配給被征地農(nóng)民。。

案例1 湖北J市下屬的葉村臨近一家大型化工企業(yè)，該企業(yè)連續(xù)多年在葉村的兩個村民小組征地，導致這兩個小組的人均土地面積不及全村人均面積的一半。為了補償被征地的村民，葉村村委會將70%的土地補償費分配給他們。按照當?shù)?008年的土地補償標準，一畝土地征收補償總共為1萬8千元左右，村委會從中提取30%，以用于全村的公益事業(yè)建設(shè)。但是，農(nóng)民不愿意村委會將屬于自己的土地征收補償提走，堅持將30%的土地提成保留在村民小組一級。至今，村民和村委會之間就土地補償費的分配問題達不成一致，村民以不斷的上訪來表達自己的利益訴求，該村成為當?shù)刂刃蜃顬榛靵y的村莊之一。

在本身就有限的土地補償面前，農(nóng)民力圖盡可能多地將補償保留在自己手中，不希望村委會還從中“分得一杯羹”，進而侵犯自己的“權(quán)利”。但是，作為土地集體產(chǎn)權(quán)的管理者和行使者，村委會要求得到相應的土地補償卻有著法律和政策依據(jù)，如今將它排擠出利益分配的格局之中，它自然心有不甘，更何況，土地征收的提成是用于村莊范圍內(nèi)的公益事業(yè)。從村委會的立場來看，它拒絕將土地補償全部發(fā)放到戶的要求不僅不是損害農(nóng)戶的權(quán)利的表現(xiàn)，反而在維持一種良好的法律和鄉(xiāng)村秩序。農(nóng)民和村委會陷入了一個各自言說自己正當性的對立關(guān)系之中，這極大地增大了雙方對話和協(xié)商的制度成本。

(二)農(nóng)民與地方政府之間的矛盾

按照《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。因此，當前農(nóng)村土地的一級市場基本上是由地方政府所代表的國家所壟斷，村委會和農(nóng)戶都無權(quán)改變土地的用途，進而進行市場交易。

由于地方政府壟斷了建設(shè)土地的交易權(quán)，在通過對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的適當補償、消滅原土地的所有權(quán)之后，他們以高于這種補償數(shù)倍甚至數(shù)十倍的價格出讓給用地單位，中間的巨大差額成為了地方政府“土地財政”的主要來源。在湖北J市，在2009年，某企業(yè)為了獲得239．29畝土地的使用權(quán)，共支付了453萬元左右的費用，以下是該金額在農(nóng)民、村集體經(jīng)濟組織以及政府之間的分配名目表。

注:由于村委會是土地所有權(quán)的法人代表，地方政府一般將土地補償費一并發(fā)給村委會，再由村委會對本村的失地農(nóng)民進行分配。

在這塊土地增值收益的分配中，相比于地方政府，農(nóng)民及農(nóng)村“集體經(jīng)濟組織”得到的分配有限。對于這種情況，被征地的農(nóng)民往往表示出強烈的不滿，他們對于現(xiàn)有的土地收益分配格局并不認可。由于無法在法律上獲得明確支持，為了能夠得到更多的補償，一些地區(qū)的農(nóng)民訴諸上訪、游行、群體抗議等手段，農(nóng)民和地方政府之間的沖突成為了當前土地征收中較為嚴重的社會矛盾。從沖突的發(fā)生來看，農(nóng)民所能得到的土地補償費用偏低是一個重要原因，對農(nóng)民尤其是廣大中西部農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的土地補償標準仍然要大幅度地提高。但是，僅僅單方面提高農(nóng)民的土地補償標準并不足以解決類似的問題，因為在農(nóng)民那里，農(nóng)地補償?shù)臉藴什粌H是一個絕對的概念，而且是一個相對概念。也就是說，他們看重的不僅是自己得到了多少補償，而且在于自己所得補償與整個土地出讓價格的比較。正如我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些發(fā)達地區(qū)在提高土地的補償標準之后，類似的沖突并沒有避免。

案例2 廣東Z市下屬的崖口村擁有數(shù)萬畝的集體海灘，2008年，市政府決定在這片海灘中開發(fā)近萬畝海灘用于房地產(chǎn)項目的建設(shè)。為了順利地將海灘征收，市政府參照當?shù)赝恋卣魇盏妮^高標準——每畝5萬元對崖口村的村民進行補償。由于人均征收的海灘面積達到2．8畝，每個村民都能得到14萬左右的補償收入，這在征地之初極大地刺激了全村村民的征地熱情。在一次就土地是否征收的全體村民投票中，贊成土地征收的人數(shù)比例占到總?cè)藬?shù)的98%。然而，在市政府將征收土地以每畝高達36萬的價格出售給房地產(chǎn)開發(fā)商時，原有被征地的農(nóng)民紛紛后悔，認為自己虧了，揚言以后不能再以這么低的價格征地，并開始到鎮(zhèn)政府反映問題。

農(nóng)戶大幅度提高土地補償標準的訴求能夠得到社會大眾的輿論支持，但地方政府卻基于自身利益給予強有力的反駁。在法律上，由于國家對土地建設(shè)市場的壟斷，農(nóng)民以及村集體不能直接進行土地的市場交易，其在得到相應的補償之后，土地的出讓收入已經(jīng)與農(nóng)民和村集體無關(guān);在理論上，土地出讓價格的高低是與一個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化程度、公共設(shè)施的完善程度等因素密切相關(guān)，而這些因素并非農(nóng)民個人努力的結(jié)果。從當前農(nóng)村的現(xiàn)實情況來看，一塊用于農(nóng)用的土地價值是不高的，當前許多農(nóng)村地區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)正在以極其低廉的價格流轉(zhuǎn)，只有地方政府將該區(qū)域納入到城市開放和建設(shè)的規(guī)劃之中，土地才有可能出現(xiàn)大幅度的升值①支撐這種看法的理論是一種“漲價歸公”理論，該理論在中國源于孫中山所提出的“平均地權(quán)”思想。受英國經(jīng)濟學家喬治·亨利的影響，孫中山認為土地的增值收益是社會進步帶來的，土地的所有者并無貢獻，因此主張土地增值收益收歸國有。參見周其仁:《放棄農(nóng)地的代價》，《21世紀報道》2001年8月31日。。這些理論和經(jīng)驗事實為地方政府占有土地出讓收入提供了有效的支持，他們愿意適當?shù)靥岣咿r(nóng)民的補償標準，但卻無法接受現(xiàn)有分配格局的結(jié)構(gòu)性改變。

就土地征收所形成的級差地租分配問題，農(nóng)民、村委會、地方政府三者之間缺少一個基本的共識。在現(xiàn)實中，每一方都認為自己應該得到更多的分配，自己的行為是正當?shù)?，并將對方的行動視為對自己“?quán)利”的侵害，進而擠壓對方的分配空間②在2010年因拆遷導致當事人自焚的“宜黃事件”之后，整個社會輿論都對宜黃地區(qū)的干部進行了批評。然而，一名當?shù)馗刹侩S即發(fā)表了“沒有拆遷就沒有新中國”的文章，理直氣壯地表達了對房屋拆遷、土地征收等問題的看法，這就是一個很好的證明。。由于土地財富的調(diào)整直接涉及各自的利益，一種公正的、合理的土地財富分配新格局無法在基層社會自發(fā)生產(chǎn)，而需要中央國家的有力推動。然而，我國目前還沒有出臺一個明確的、內(nèi)在邏輯一致的土地法律體系，以致無法為基層各利益主體提供清晰的權(quán)利配置。于是，在征地中，相關(guān)法律規(guī)定的模糊、法律與實踐的脫節(jié)等使得現(xiàn)有法律明顯地滯后于征地的實踐，無法為現(xiàn)實提供指導和規(guī)范作用。

在基本的權(quán)利配置及其合法性基礎(chǔ)未能完成的條件下，利益主體主要訴諸各種博弈手段來為自己爭取更多的利益，而一旦這種博弈脫離了制度性的渠道，沖突就難以控制并往往最終以社會對抗和暴力的形式表現(xiàn)出來。在這個意義上，當前征地拆遷沖突的發(fā)生具有制度建設(shè)缺位的重要誘因。

三、土地增值收益的權(quán)利配置:一項基礎(chǔ)性工作

在這個意義上，當前土地征收沖突的實質(zhì)是各利益主體對土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地之后土地的增值收益的爭奪。為此，相關(guān)法律和制度必須為這筆巨大財富的分配提供理論依據(jù)與說明，對土地增值收益的權(quán)利配置是減少和杜絕征地沖突的一項基礎(chǔ)性工作。

(一)土地的增值收益分配與土地所有權(quán)

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍;每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍;征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，以及被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定(第47條)。這種補償基本上是按照土地的農(nóng)業(yè)用途價值計算得出的，與土地征收后的市場價格相差甚遠。考慮到農(nóng)民的發(fā)展權(quán)、社會保障權(quán)等依附在土地之上的一系列權(quán)利隨著土地征收而一并喪失，當前大部分農(nóng)村地區(qū)對農(nóng)民的補償價格仍然偏低。在某種程度上，城市對農(nóng)村的剝奪仍然以隱性的方式存在，農(nóng)民沒有分享到城市化和工業(yè)化的成果。

為此，關(guān)于農(nóng)村土地制度的研究中一種主導性的意見是通過賦予農(nóng)戶完整的土地產(chǎn)權(quán)來解決土地征收的沖突問題，代表性的觀點是土地的“私有化”或“準私有化”觀點。從目前我國的法律體系上看，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)所有者為“集體經(jīng)濟組織”，這種產(chǎn)權(quán)主體的不清晰為政府權(quán)力進入土地財富的分配提供了便利與可能。在這個意義上，通過完整產(chǎn)權(quán)的制度建設(shè)能夠抵御外部權(quán)力的入侵，保護農(nóng)戶的土地耕種權(quán)。然而，賦予農(nóng)戶更大土地權(quán)利的解決思路卻忽視了土地征收中的關(guān)鍵性問題——土地增值收益的分配。進一步而言，當前土地征收

關(guān)于這一問題，陳柏峰進行了系統(tǒng)的討論，參見《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，未刊稿。

比如，日本《土地收用法》第71條規(guī)定，土地補償?shù)臉藴蕿椤翱紤]到近旁類似土地的交易價格等而計算的事業(yè)認定告示時的相當價格，乘以對應至權(quán)利取得裁決時為止的物價變動的修正率，所得的數(shù)額”;德國《聯(lián)邦建設(shè)法》第95條規(guī)定，土地征收“交易價格以征收機關(guān)就申請征收為決定時之交易價格為基準。參見，王太高:《土地征收制度比較研究》，載《比較法研究》2004年第6期。

在目前的法律中，對我國土地所有權(quán)的規(guī)定闡述主要來自《土地管理法》第10條規(guī)定:農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。顯然，法律并沒有給出一個明確的土地所有權(quán)界定。在現(xiàn)實中，由于對村委會以集體產(chǎn)權(quán)代理人的名義占有土地收益不滿，當前一些地方的農(nóng)戶堅持土地為村民小組所有，進而與村委會爭奪土地收益。中急待解決的并非土地的產(chǎn)權(quán)形態(tài)本身，而是土地增值收益的權(quán)利配置。因為，后者盡管與土地的產(chǎn)權(quán)相關(guān)，但并非全部由土地的產(chǎn)權(quán)身份所決定。理由有二:第一，土地增值收益的產(chǎn)生機制具有較強的多元性。作為土地的所有者和經(jīng)營者，一旦土地增值，他們理所當然地要從中獲益，如果將他們排除在土地增值收益的分配之外，法律和制度的建設(shè)都將面臨運行的巨大困境。但是，如上所述，與農(nóng)業(yè)用地的價值主要來源于耕種者個人的勞動不同，土地增值收益的出現(xiàn)與土地所有者和經(jīng)營者個人的努力無關(guān)，而是公共資金投入和社會規(guī)劃的直接結(jié)果。在我國，由于實行了土地用途管制的嚴厲政策，建設(shè)用地的指標有限，這使得政府的公共資金投入大量集中在某個區(qū)域，從而提高了土地的增值收益。因此，地方政府堅持此種理由不僅是出于自身利益，而是有著強有力的理論依據(jù)。正因為此，在有學者看來，土地的發(fā)展權(quán)并非是土地所有權(quán)的派生權(quán)，而是一項獨立權(quán)利。第二，從其他實行土地私有的國家來看，如何進行土地增值收益分配的問題仍然存在。在英國，盡管實行土地的私有制度，但1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》卻設(shè)立了土地發(fā)展權(quán)制度，規(guī)定私有土地的發(fā)展權(quán)由國家所有。由于具體實施中的問題，該制度在之后的法律實踐中歷經(jīng)調(diào)整與變動，但土地增值由國家適當享有的基本制度未變;在日本、德國城市化發(fā)展的階段，土地的市場價值不斷上升，為了防止土地所有人過多的享有由此帶來的土地的增值收益，該國的相關(guān)法律嚴格限制了土地補償?shù)幕鶞嗜掌凇＿@意味著，在得到土地征收的補償之后，土地的再次漲價所帶來的收益歸政府所代表的公共財政享有。

因此，土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)思路便不足以為土地增值收益分配提供理論基礎(chǔ)。在現(xiàn)有關(guān)于土地征收的理論研究中，土地增值收益的權(quán)利到底如何在土地的所有者、承包者以及地方政府所代表的社會公共利益之間進行配置仍然是一個混沌不清的問題。

(二)土地權(quán)利配置的合法(律)性與可行性

在本文看來，一個有效的關(guān)于土地增值收益的權(quán)利配置需要解決合法(律)性與可行性兩個維度的問題。

第一，從合法性的角度看，相關(guān)的法律體系必須正視土地增值財富的存在，為其分配提供明確的法律依據(jù)。

當前在許多地方，土地征收中出現(xiàn)了法律與實踐的嚴重背離，現(xiàn)有的由國家壟斷土地增值收益的法律規(guī)定已經(jīng)在實踐中不斷被突破。事實上，如果采取土地管理法中關(guān)于土地征收的補償標準，由于遭受農(nóng)民的強烈反對，現(xiàn)實中的征地便無法推行，一些地方在征地中只好提高土地補償?shù)臉藴?。此外，為了讓農(nóng)民分享到土地增值收益，一些地方在土地征收之后給村集體保留部分土地，并賦予村集體土地開發(fā)的權(quán)利，以分享土地的開發(fā)收益。然而，對于現(xiàn)實中的種種變革，相關(guān)的國家層面立法并沒有跟進，讓農(nóng)民分享土地增值收益的做法仍然處在“非法”或者局部地方實驗的范疇。

即使就現(xiàn)有的土地補償規(guī)定而言，相關(guān)法律對土地征收補償主體和標準的界定仍然是高度不確定的。在當前中國農(nóng)村，到底誰享有中國農(nóng)村土地的所有權(quán)?現(xiàn)有的法律沒有給出一個明確的回答，利益主體利用這種法律體系的內(nèi)在張力來為自己的行為尋找依據(jù)和辯護嗎?這表現(xiàn)為村民小組和村委會的土地所有權(quán)沖突不斷加?。?］［10］。而且，現(xiàn)有土地補償標準規(guī)定的彈性空間過大，為了照顧到不同地方經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，相關(guān)的法律只規(guī)定了土地補償和安置補償費的范圍以及兩項相加不得超過土地前三年平均產(chǎn)值30倍的上限，到底按照何種標準補償卻取決于地方政府的“自由裁量權(quán)”。常常是，農(nóng)民鬧得越大，政府為了平息事端，土地補償?shù)臉藴试礁撸巴夭煌瑑r”、“按人下菜”成為一種較普遍的征地補償規(guī)則，進而嚴重透支了法律和政府本身的信用。

解決土地增值收益的分配分歧前提在于相關(guān)法律邏輯的自洽、規(guī)則的統(tǒng)一和論述的嚴密，然而，我國關(guān)于土地征收的規(guī)定僅僅散落于《憲法》、《土地管理法》以及《物權(quán)法》中，一個嚴密的關(guān)于土地征收的法律體系尚未建立起來。在這個意義上，一個有效的權(quán)利配置必須從整體上修補現(xiàn)有法律體系與現(xiàn)實以及法律體系之間的內(nèi)在張力，以減少和杜絕利益主體在現(xiàn)實中博弈的空間。

第二，土地增值收益的權(quán)利配置必須考慮現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的制約，在國家、集體和農(nóng)戶三者間尋求財富分配的平衡點，使得法律條文具有現(xiàn)實的可操作性。

從大部分地區(qū)的實踐來看，農(nóng)民在當前的土地增值收益有限，相關(guān)的法律和政策仍然要大幅度提高農(nóng)戶的失地補償標準。作為失地農(nóng)民，他們當然希望能夠?qū)⒈M可能多的土地收益歸自己所有，一些現(xiàn)實中的土地征收沖突正與農(nóng)民的這種預期無法實現(xiàn)有關(guān)。然而，考慮到當下中國的治理現(xiàn)實，土地增值收益的權(quán)利配置在目前還只能是一個地方政府、“村集體”、被征地農(nóng)民共享的基本格局。

首先，在當前，村集體和地方政府分享土地增值收益仍然具有正當性和功能性。一方面，在農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)未改變的前提下，相比于只擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶，“村集體”作為土地產(chǎn)權(quán)的所有者在法理上更應該獲得土地的補償及相應的增值收益;另一方面，由于土地“漲價歸公”理論的存在，作為社會公共利益的代表者，地方政府分享土地增值收益也無可厚非。而且，大量的土地財政已經(jīng)成為支撐當前城市和經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性力量之一，在其他制度改變未能跟進的前提下，單一制度的激進變革將有可能引發(fā)一系列問題。因此，如果說在理論上村集體和地方政府分享土地收益并不存在任何障礙的話，那么真正的問題在于，這種理論上的合法性卻無法在現(xiàn)實中得到農(nóng)民的認可。尤其是由于政府信息的不透明和公共財政制度的缺乏，農(nóng)民并不了解土地出讓金的真正用途，無法建立起土地增值收益“公用”的認知觀念。此外，現(xiàn)實中官員權(quán)力尋租、腐敗等現(xiàn)象的大量存在表明土地出讓金的確存在并不一定被用于社會事業(yè)的可能，這更加強化了被征地農(nóng)民的這種印象。然而，村委會和地方政府在現(xiàn)實中存在的腐敗問題并不否認他們分享土地收益的正當性，因為前者是政治體制弊端所帶來的問題，凸顯的是基層民主建設(shè)和政府公共財政制度建設(shè)的必要，而無法對土地增值收益的分配格局形成根本的理論挑戰(zhàn)。

其次，在三者共享土地增值收益的基本格局下，土地增值財富的分配必須形成一個有效規(guī)則與合理邊界。由于中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不平衡型，筆者無法提供一個明確的分配比例和方案，但卻認為其中存在著兩個基本原則:(1)考慮到農(nóng)戶以后的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，土地增值收益的分配必須能保證他們能過上高于原有土地耕種狀態(tài)下的生活。這意味著立法者要改變現(xiàn)有土地管理法中由政府壟斷收益的法律規(guī)定，并從法律上認可農(nóng)戶的土地增值權(quán)利。(2)把握土地增值收益分配的度，改變部分失地農(nóng)戶通過土地征收和房屋拆遷“一夜暴富”的預期，通過土地增值收益的適當“公有”來兼顧公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公平的實現(xiàn)。作為一個處于現(xiàn)代化和城市化起步階段的發(fā)展中國家，國家掌握大量的土地財富資金對于社會的整體發(fā)展和建設(shè)具有關(guān)鍵作用。在遭遇全國性的大旱之后，2011年中央1號文件決定從土地出讓金中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以為當前普遍癱瘓的農(nóng)田水利設(shè)施提供建設(shè)的資金支持。這在某種程度上正體現(xiàn)出土地增值收益具有的社會調(diào)配功能。因此，在現(xiàn)實中，少部分人依靠自己土地和房屋所處位置的特殊性而要求得到全部土地增值收益，甚至漫天要價的行為便不可能得到支持與鼓勵，這是將本應用于社會發(fā)展和公平的部分資金占為己有。這種權(quán)利主張無視了個人利益與集體、社會公益之間的平衡。

基于以上的原則，土地增值收益的權(quán)利配置才有可能是有效的、可行的。在由國家制定的法律規(guī)則中，包括地方政府、村集體、農(nóng)民在內(nèi)的每一個利益主體對自己能得到多少土地收益將形成一個明確的預期，每一方的利益都能得到其他各方的尊重。當然，這種權(quán)利配置的完成并不意味著沒有任何的糾紛產(chǎn)生，而是意味著任何僭越權(quán)利邊界的行為都能得到有效地糾正。對于地方政府和村委會而言，如果過渡地行使權(quán)力并分享超過法律規(guī)定的利益分配，這理所當然地被視為對農(nóng)民土地權(quán)利的侵犯;對于農(nóng)民而言，如果過渡地伸張個體權(quán)利，則被視為對公共利益的侵犯。在這里，盡管仍然會有分歧，但作為底線的共識是存在的;在這里，沒有一個抽象的權(quán)利，權(quán)利是在特定社會條件下被界定的。由此，現(xiàn)實利益主體博弈的制度空間被極大地壓縮，個體的權(quán)利與社會的整體利益、社會秩序的維護與經(jīng)濟的發(fā)展有可能得到同步的實現(xiàn)。

四、結(jié)語

在對當前中國土地征收制度乃至整個土地制度的研究中，彌漫著一股強大的權(quán)利話語。研究者習慣以“權(quán)利被侵害”為研究問題的起點，又以“權(quán)利的建設(shè)”作為研究的終點，從而形成了一個封閉的自我循環(huán)。不可否認，由于制度建設(shè)的不當和缺位，侵犯公民權(quán)利的事件時有發(fā)生，這種思維方式無疑有著強大的社會心理基礎(chǔ)。但是，“從權(quán)利到權(quán)利”的考察方式則往往脫離了權(quán)利實現(xiàn)所要嵌入的社會政治環(huán)境，缺少對當前社會治理狀況和制度延續(xù)性的考量，進而將一個社會的現(xiàn)實問題變成了一個抽象的純粹法律問題。本文認為，土地征收的制度設(shè)置與變革牽扯到各種利益主體之間的復雜關(guān)系，在沒有弄清這種關(guān)系以及土地征收背后的制度性因素之前，一味地宣揚對農(nóng)戶土地權(quán)利的保護不僅不能解決問題，有時反而可能會推動問題向另一個方向發(fā)展。因此，土地征收中急待解決的不是保護農(nóng)民權(quán)利的問題，而是保護農(nóng)民的什么權(quán)利、如何保護農(nóng)民權(quán)利的權(quán)利配置問題。在這項基礎(chǔ)性工作完成之后，對農(nóng)戶的權(quán)利倡言才可能具有社會建設(shè)性的功能，否則其只是一個空洞的口號，它所導致的只能是社會的進一步對立和分裂。

［1］王利民:《論征收制度中的公共利益》，載《政法論壇》2009年第2期。

［2］黃祖輝、汪暉:《非公共利益性質(zhì)的征地行為與土地發(fā)展權(quán)補償》，載《經(jīng)濟研究》2002年第5期。

［3］王衛(wèi)國:《中國土地權(quán)利研究》，北京:中國政法大學出版社1997年版

［4］屈茂輝、周志芳:《中國土地征收補償標準研究——基于地方立法文本的分析》，載《法學研究》2009年第3期。

［5］薛剛凌、王齊霞:《土地征收補償制度研究》，載《政法論壇》2005年第2期。

［6］王興運:《土地征收補償制度研究》，載《中國法學》2005年第3期。

［7］羅必良:《分稅制、財政壓力與政府的土地財政偏好》，載《學術(shù)研究》2010年第10期。

［8］周飛舟:《生財有道:土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民》，載《社會學研究》2007年第1期。

［9］何·皮特(Peter Ho):《誰是中國土地的所有者——制度變遷、產(chǎn)權(quán)與社會沖突》，北京:社科文獻出版社2009年版。

［10］郭亮:《地根政治——制度轉(zhuǎn)型期的湖北S鎮(zhèn)地權(quán)沖突》，武漢:華中科技大學博士論文2010年版。

責任編輯 胡章成

Stakeholders and Their Rights Allocation in the Land Development——Analysis on Current Land Conflict from the Perspective of the Sociology of Law

GUO Liang
(Law School，HUST，Wuhan 430074，China)

In the current academic，local governments，grassroots organizations and landless farmers always be regarded as exclusive，however，based on the practice，there are still benefits consistent side．The current conflict in land expropriation have not only been caused by the unilateral suppression，but also lack of consensus on the land value increment-differential rent，each sidewants to get asmuch as possible．In order to reduce conflict，local governments，village committees，farmers need a new allocation of rights，which is legitimate and effective．

land expropriation;stakeholders;allocation of rights;differential rent

book=49,ebook=151

郭亮(1981－)，男，江蘇沛縣人，社會學博士，華中科技大學法學院講師，中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，研究方向為法律社會學和農(nóng)村土地制度。

教育部人文社會科學研究青年項目(11YJCZH046);華中科技大學法學院“完善我國土地征收立法研究”課題成果

2012-05-03

DF0－052，F(xiàn)301．1

A

1671-7023(2012)05-0049-09

① 本文的寫作得益于與中南財經(jīng)政法大學陳柏峰、丹麥哥本哈根桂曉偉等學者的討論，特此致謝!